淺談我國規劃環評制度改革的對策建議

陳靂華 韋彥斐 朱英杰

(浙江省環境保護科學設計研究院，浙江 杭州 311107)

淺談我國規劃環評制度改革的對策建議

陳靂華 韋彥斐 朱英杰

(浙江省環境保護科學設計研究院，浙江 杭州 311107)

伴隨公眾環保意識的不斷增強，環評制度備受關注，然而，公眾對環境的關注度和不滿意的強烈反差，讓我們對環評制度改革又陷入深思。本文回顧了我國規劃環評的發展沿革，剖析了規劃環評有效率低下的困境，結合近期國家和省的改革思路，提出了新形勢下規劃環評制度改革的對策建議，以期為環評制度改革提供借鑒。

規劃環評；有效性；改革；監管

引言

規劃環境影響評價是指在規劃編制階段，對規劃實施可能造成的環境影響進行分析、預測和評價，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。《環境影響評價法》實施十余年，我國的規劃環評制度雖在逐步完善，但在實際過程中，仍然存在執行率不高、有效率低下等突出問題。因此，在全社會對環境問題高度關注和對環評制度強烈質疑的雙重效應下，改革顯得尤為緊迫。尤其伴隨公眾環保意識的不斷增強，環評制度備受關注，然而，公眾對環境的關注度和不滿意的強烈反差，學術界紛紛針對環評制度改革進行深入思考。本文回顧了我國規劃環評的發展沿革，剖析了規劃環評有效率低下的困境，結合近期國家和省的改革思路，提出了新形勢下規劃環評制度改革的對策建議，以期為環評制度改革提供借鑒。

1 我國規劃環評制度的發展歷程

1.1 起步階段

1989 年《中華人民共和國環境保護法》正式實施，環評、“三同時”、排污收費等環保八項制度正式建立起來。1998年國務院發布《建設項目環境保護管理條例》(國務院第253號令)，明確要求開發區編制建設規劃時開展環評。

1.2 探索階段

2003年，《中華人民共和國環境影響評價法》的正式實施是我國環評發展的里程碑，對環評制度進行了重大拓展，標志著我國環評已從建設項目延伸到規劃，從決策源頭防治環境污染。同年發布的《開發區區域環境影響評價技術導則》)成為開發區規劃環評依據的技術規范[5]。2004年，原國家環保總局發布的《關于印發〈編制環境影響報告書的規劃的具體范圍(試行)〉〈編制環境影響篇章或說明的規劃的具體范圍(試行)〉的通知》(環發[2004]98號)，明確了“一地三域十個專項”的規劃須進行環境影響評價。

1.3 壯大階段

2009年國務院頒布了《規劃環境影響評價條例》[1]，標志著環境保護參與綜合決策進入了新階段。2011年環保部發布《關于加強產業園區規劃環境影響評價有關工作的通知》(環發[2011]4號)，要求各類開發區在新建、改造、升級時應依法開展規劃環評工作。

1.4 深化階段

2015年環保部發布了《關于加強規劃環境影響評價與建設項目環境影響評價聯動工作的意見》(環發〔2015〕178號)，要求加強規劃環境影響評價對建設項目環境影響評價工作的指導和約束，特別是對產業園區等重點領域，應以推進區域環境質量改善以及做好園區環境風險防控為目標，提出園區污染物排放總量上限要求、環境準入條件和負面清單，最終實現強化宏觀指導、簡化微觀管理的目標。2016年環保部印發了《“十三五”環境影響評價改革實施方案》(環環評[2016]14號)，明確提出了推行規劃環評清單式管理，嚴格規劃環評違法責任追究，強化規劃環評公眾參與，加強規劃環評與項目環評聯動[2]。

2 規劃環評制度的困境

“為決策提供支持，降低決策風險，最終優化決策方案”是規劃環評的初衷和基本原則。我國的規劃環評經過了起步、探索、壯大階段，目前正處于改革的攻堅期深水區，進一步深化改革，必須擺脫規劃環評程序有效性和實質有效性低下的困境，突破現有的制度不完善、技術不強、認識不高等瓶頸。

2.1 程序有效性低

據不完全統計，2003至 2008年環評法實施的頭五年，規劃環評實施率不足10%；經過環評法的執法檢查和規劃環評與項目環評的聯動機制推行后，規劃環評開展比例才有所增加，2009年1月至2013年6月間共開展規劃環評 3700 余項，但初步估計執行率仍不足50%。此外，從規劃環評的類型來看，較多開展環評的規劃類型是產業園區(約占75%)，其他依次為交通規劃(6%)、流域水利水電(5%)、能源礦產資源開發(4%)、城鄉規劃和旅游規劃各占 3%，甚至沒有土地利用規劃環評的開展記錄[3]。

2.2 實質有效性低

近年來，規劃環評開展比例雖有所增加，但是從實質有效性上看，形式依舊不容樂觀。有的地方，即使開展了規劃環評，大多是將其作為行政審批的通行證，環評成果得不到有效的關注和采納。由于規劃環評文件的審查意見在法律上不具有強制作用，規劃編制機關給出相關說明后可以選擇不采納其審查意見，導致地方在規劃實施過程中并未真正落實環評提出的優化方案或減輕措施。

2.3 制度約束性低

從我國的規劃計劃體系來看，現有規劃的制定、審批、實施與修改均帶有較大的隨意性，規劃環評工作的開展，對當前決策體系造成了沖擊和影響，現有法律法規雖然明確規定了規劃環評的適用范圍、評價內容和工作程序等，但是并未對規劃環評與具體的政府決策流程建立聯系，并未將規劃環評納入行政許可范圍[4]。此外，環保部門雖具有審查權力，但并不享有審批規劃的權力，掌握最終審批權力的是地方人民政府和行業主管部門，導致規劃環評監管、執法難以真正落地。

3 規劃環評制度改革

按照國務院簡政放權、放管結合的總體部署，2016年，環保部明確強調了“以改善環境質量為核心”和“以全面提高環評有效性為主線”，加快推進產業園區規劃環評“清單管理”和項目環評聯動的試點工作，不斷強化“三線一單”在優布局、控規模、調結構、促轉型中的作用。

3.1 浙江省“區域環評+環境標準”改革實例

按照服務高效、風險可控、放管結合、持證排污的原則，浙江省不斷創新審批方式，優化環評管理，規劃環評清單式管理改革是其中之一。目前，杭州高新開發區(濱江)、湖州莫干山高新技術產業開發區及紹興市柯橋區濱海工業區已先行開展國家的規劃環評清單式管理改革試點工作。根據2017年3月浙江省環保廳《關于全面推行“區域環評+環境標準”改革的指導意見(征求意見稿)》，對省級特色小鎮及省級及以上開發區、產業集聚區等特定區域開展“區域環評+環境標準”改革，切實提升環評有效率，為實體經濟營造更好的發展環境。

浙江改革的主要內容是制定區域統一的項目準入環境標準，編制區域環評審批負面清單，對負面清單外且符合環境標準的項目，根據建設項目對環境影響的程度實施項目分類管理，推行免于環評手續、網上在線備案、精簡環評內容、承諾備案管理、同步驗收備案等改革措施。

4 規劃環評改革的建議

環評制度的改革，特別是強化規劃環評與建設項目的聯動改革，有利于實現從決策源頭到建設末端的環境保護。以浙江省的“區域環評+環境標準”改革為例，解決好規劃環評現有困境，并配套行之有效的監管機制，是改革成功的有力保障。

4.1 理順關系，提高程序有效性

環評是預防性的政策工具，規劃環評的有效性就是為決策提供專業性的指導，以綜合決策方式彌補決策者認識結構的不足，特別是環境保護知識的缺乏[7]。縱觀規劃環評現有問題，應加強對規劃環評程序性和合法性的的審查與監管。建議改革過程中要以綜合決策指導來理順關系，以程序規范來確保合法，充分整合地方的各項規劃，盡量避免各規劃之間的沖突。盡快建立規范的操作程序和介入時機，理順部門職責。此外，建議環保部門加大對規劃環評的程序審查，同時將技術性審查的主動權交還給規劃審批部門，規劃審批部門可委托專業機構、專家委員會進行技術性審查，一方面提高了決策的科學性，另一方面平衡了部門關系。只有規劃環評程序有效，才能產生實質有效性的結果，最終可能實現環境質量改善。規劃環評的進一步推廣及強化，絕非只是領取一張“行政審批的通行證”，而應通過指導性建議的實施進而降低決策實施的環境風險，預防和減緩不良環境影響。

4.2 強化意識，提高實質有效性

目前，部分區域仍然存在規劃環評開展滯后，“未評先批”、“有令不行”等現象不在少數[6]。究其原因是綠色發展的意識還有待提高，規劃環評的責任主體是地方人民政府及其有關部門，因受到傳統發展觀念的影響，政府部門開展環評的積極性和主動性相對不夠，缺乏內在動力和約束力。因此，建議強化對規劃環評主體的責任追究，通過督政、宣貫等方式轉變發展理念，提高可持續發展意識。依法推行規劃環評是一項嚴肅的工作，規劃編制機關理應對規劃決策負責，對規劃實施過程中及實施后可能產生的環境污染及生態破壞等行為承擔責任；環評單位應對環評結果負責，無論是否采納，都要對環評成果中提供的方案、建議、決策負責。加大對規劃環評違法行為的執法和處罰力度，有利于倒逼環評單位真正從配合規劃編制單位做出正確的綜合性決策，有利于提高環評的有效性，進而實現良性循環。

4.3 構建體系，提高監管有效性

規劃環評清單管理改革是落實簡政放權、放管結合戰略部署的創新舉措，環評改革勢在必行，加強事中事后監管是保障改革的堅實力量。建議盡快構建一套具有地方特色的事中事后監管體系，最終實現監管主體多元、部門協調順暢、信息更新及時、技術保障高效。體系應注重頂層設計，確保事中、事后監管與環評審批、現行法律框架、政策正常運行等有機銜接，充分發揮環保部門的指導與制約作用。建議通過實施及時叫停管理、強化環境監理地位、完善跟蹤評價管理、推行管家托管服務、規范第三方市場、建立大數據預警等配套措施，進一步提高監管的有效性。建議建立有效的跟蹤評估機制，發揮對規劃實施的跟蹤評價和及時修正作用，徹底改變目前重過程輕實效、工作隨意化、標準多樣化等問題。

5 結 語

《環境影響評價法》實施十余年，我國的規劃環評制度雖在逐步完善，但在實際過程中，仍然存在執行率不高、有效率低下等突出問題。因此，在全社會對環境問題高度關注和對環評制度強烈質疑的雙重效應下，改革顯得尤為緊迫。尤其伴隨公眾環保意識的不斷增強，環評制度備受關注，然而，公眾對環境的關注度和不滿意的強烈反差，學術界紛紛針對環評制度改革進行深入思考。本文回顧了我國規劃環評的發展沿革，剖析了規劃環評有效率低下的困境，結合近期國家和省的改革思路，提出了新形勢下規劃環評制度改革的對策建議，以期為環評制度改革提供借鑒。研究得出以下結論：

(1)結合現有的環境形勢，規劃環評依然是我國可持續發展的重要制度保障，是實現環境質量改善的重要途徑，但是現有的規劃環評應加快提高程序有效性、實質有效性、監管有效性。

(2)分析現有規劃環評制度困境，加強對規劃環評程序合法性的的審查與監管，強化對規劃環評主體的責任追究，完善對建設項目的事中事后監督，是保障規劃環評改革的重要手段。

(3)結合規劃環評清單管理改革試點，構建事中事后監管體系，通過拓寬監管主體、理順部門關系、更新動態信息等手段，實施及時叫停、跟蹤評估、管家托管等措施，推行隨機抽查、督政約談、預警退出等機制，全面落實簡政放權、放管結合。

[1]國務院.規劃環境影響評價條例[Z].北京：中華人民共和國國務院令第559號，2009.

[2]國家環境保護部，《“十三五”環境影響評價改革實施方案》[Z].環環評[2016]14號.

[3]楊常青，宣昊.淺談我國規劃環評現狀與問題及對策建議環境與可持續發展環境與可持續發展，2015，40(6)：176-178.

[4]徐鶴，陸文濤，王會芝.中國規劃環評理論與實踐[J].環境影響評價.2014(2)：7-10.

[5]王亞男.中國環評制度的發展歷程及展望[J].中國環境管理.2015(2)：12-16.

[6]徐美玲，包存寬.中國規劃環境影響評價管理制度剖析[J].中國地質大學學報( 社會科學版)，2016.10 (6)：45-48.

[7]閆高麗.中國的規劃環評之路依舊漫長——從實證角度評析我國規劃環評與建設項目環評之間的矛盾與整合[J].廣西政法管理干部學院學報，2011，26(1)：111-116.

[8]余祺.關于環評工作中的公眾參與問題研究[J].環境與可持續發展，2016，41(2)：72-73.

[9]陳穎，王亞男，張戰勝.通過環評制度創新應對氣候變化的對策建議[J].環境與可持續發展，2016，41(2)：17-20.

[10]王三平，王浩宇，韓震，等.關于環境影響評價中公眾參與的幾點思考[J].環境與可持續發展，2015，40(2)：71-73.

[11]趙嶺，吳曉莉，張開河.產業園區規劃環境影響評價工作重點及對策研究[J].環境與可持續發展，2015，40(4)：69-72.

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[13]王同成，趙艷艷，趙洪波，翁俊.關于規劃環境影響評價中空間準入要求探討[J].環境與可持續發展，2016，41(6)：81-82.

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Countermeasures and suggestions of China′s planning EIA system reform

CHEN Lihua WEI Yanfei ZHU Yingjie

(Environmental Science Research and Design Institute of Zhejiang Province，Hangzhou Zhejiang 310007，China)

With the continuous enhancement of the public awareness of environmental protection，the EIA system has attracted much attention.However，the strong contrast between the public's attention and dissatisfaction has left us thinking deeply about the reform of the EIA system.This paper reviews the development of environmental planning EIA in China，and analyzes the dilemma of low efficiency.Combined with the recent national and provincial reform ideas，this paper puts forward the countermeasures and suggestions of the planning EIA system in the new situation，so as to provide reference for the reform.

planning environmental impact assessment；effectiveness；reform；supervision

項目資助：建設項目環評審批事中事后監管的對策研究(010115006)

陳靂華，高級工程師，主要從事環評制度改革及事中事后監管研究

陳靂華，高級工程師，主要從事環評制度改革及事中事后監管研究

文獻格式：陳靂華 等.淺談我國規劃環評制度改革的對策建議[J].環境與可持續發展，2017，42(4)：30-32.

X21

A

1673-288X(2017)04-0030-03