我國二氧化碳捕集利用與封存項目環境影響評價對策

葉亨利 余興光 張繼偉 丁小芹

(國家海洋局第三海洋研究所，福建 廈門 361005)

我國二氧化碳捕集利用與封存項目環境影響評價對策

葉亨利 余興光 張繼偉 丁小芹

(國家海洋局第三海洋研究所，福建 廈門 361005)

二氧化碳捕集和封存技術(Carbon Capture and Storage，CCS)是近年來國際上認可的一項減緩溫室氣體排放的前沿技術，西方發達國家為了減輕CCS項目帶來的生態環境和地質等方面的負面影響，出臺了完善的環評管理體系。但中國環評管理等標準和體系的缺失阻礙了中國在該領域的有序快速發展。本文選擇介紹了歐盟、美國和澳大利亞三個國家組織的CCS項目環評管理經驗，結合我國建立相應環評制度的需求，提出我國CCS項目環境影響評價管理的對策建議。

碳捕集利用與封存項目；環境影響評價；管理框架

二氧化碳捕集與封存技術(Carbon Capture and Storage，CCS)是近年國際上頗受關注的減緩溫室氣體排放的技術，通過從排放源中分離二氧化碳(CO2)，運輸至特定地點利用封存等系列過程，實現降低空氣中二氧化碳濃度的目標。在技術推廣的同時，發達國家如歐盟，美國都先后頒布CCS指導文件，要求碳捕集、運輸及封存過程必須進行環境影響評價，以此作為工程建設許可的先決條件[1]。

中國目前也在積極推進該技術的研發與應用，但是國內促進碳捕集與封存項目示范的很多標準和監管框架并未建立。為了保護環境和維護公眾利益，需要建立專門的制度法規將CCS項目納入到我國環境影響評價制度中來，以此規范項目運行，明確其環境影響和封存可靠性。

1 CCS項目環評管理的國際經驗

針對CCS技術的興起，歐盟、英國、美國、澳大利亞、挪威等國家組織都先后頒發了環境影響評價方面的管理規定。這些規定聚焦于CCS項目的環境影響，并與原有的環評制度相結合，共同控制CCS項目環境準入，同時為CCS項目環境影響評價的相關從業人員提供指導與參考標準。下面對歐盟、美國和澳大利亞幾個國家的CCS項目環評管理經驗作介紹[2]。

1.1 歐盟CCS項目環評管理

歐盟一直以來都是CCS技術研發的先驅，同時歐盟出臺的關于CCS技術實施的指令與法規也較為完善和規范。歐盟指令中與CCS項目環評相關的指令主要有歐盟碳封存與捕集指令①歐盟碳封存與捕集指令(EU CCS Directive)是指以2009/31/EEC指令為起點，2011/92/EU及2014/52/EU為補充的系列法律文件，為二氧化碳地質封存的環境安全構建了法律框架。和歐盟環境影響評價指令②歐盟環境影響評價指令是指85/337/EEC指令和97/11/EC指令修正案共同組成的法律文件。其對環境影響評價的范圍、程序和公眾參與等問題進行了規定，并要求每5年對指令的實施情況進行一次回顧性審查。。

對CCS項目是否需要進行環評，歐盟指令在附錄清單中進行了規定。CCS指令(2011/92/EU)第四條，附錄1和附錄2中將CCS項目按規模進行了劃分，不同級別項目進行環境影響評價的要求有區別。如附錄1第16款“直徑超過800毫米，長度超過40公里的管道，用于運輸二氧化碳(CO2)物流，用于地質儲存，包括相關的增壓站”必須進行環境影響評價。附錄2第i款“用于運輸二氧化碳流的油氣管道設施和管道，用于地質儲存(未列入附件一的項目)”成員國可自行制定門檻標準或采用逐案審查方式決定是否進行環境影響評價。

同時，歐盟CCS管理的另一個重要成果是合作與知識共享網絡。歐盟委員會發起組建了歐洲CCS示范項目網(European CO2Capture and Storage Demonstration Project Network)(以下簡稱網絡)，形成了系列文件，如《歐洲CCS示范項目網絡信息和經驗匯總表》，給歐盟成員國構建CCS項目環評制度提供了很大的幫助[3]。

該網絡共享的知識涉及CCS技術環境影響和項目管理等方面。歐盟各成員國可以獲取歐洲主要CCS項目的背景知識和項目實施中產生的經驗教訓，然后反饋到自身形成的CCS項目環評管理法規上，讓英法等技術領先國家的經驗惠及歐洲其他國家。這一網絡充分利用歐盟國家技術多樣性的優勢，積累了豐富CCS技術經驗，大大促進歐盟CCS研究的整體水平，展示了跨國CCS 知識共享的可行路徑[4]。

1.2 美國CCS項目環評管理

美國是世界上第二大碳排放大國，煤發電在美國占有重要位置，因此CCS技術作為控制CO2排放的技術選擇，受到美國的高度重視和大力推動，主要由聯邦政府中的能源部，環保署與交通部負責，政策框架上涉及到《國家環境政策法案》《資源節約回收法案》等法律，不同環節還受特定法案的規范監督，如《清潔空氣法案》《二氧化碳捕集、運輸與封存指南》和《安全飲用水法案》等[5]。

以《安全飲用水法案》為例，盡管法案中沒明確針對CCS技術做出相應的說明，但美國環境總署(EPA)發布了統一的國家框架結構的最終法規，補充了這一不足。新法規明確規定，“從排放源捕獲的二氧化碳，在滿足《安全飲用水法案》的前提下經過地下灌注與控制技術(UIC)Ⅵ類井的認證后安全注入并地質封存，同時還需滿足若干其它條件”(如符合適用的交通法規)，該法規不包含在EPA危險廢物法規之中。EPA表示，該法規與以前EPA的法規是相輔相成的，包括安全飲用水法規，以確保該Ⅵ類注水井的選址、建造、測試、監控和關閉[6]。

另外，美國的《二氧化碳捕集、運輸與封存指南》也相當值得關注。該指南被設計成為CCS項目的開發者，監管機構和政策制定者提供指引的技術指南，編寫過程中參考了來自商界，非政府組織，學術界和其他背景代表等多個利益攸關方的磋商過程。它填補了CO2封存環節環境影響評價管理的空白，并對CO2捕集、運輸和封存環節的環境管理進行了補充。該指南規定擬建CCS項目必須進行環境影響評價，以保護人類健康和安全、生態系統、地下飲用水資源及其它地下資源等[7]。

1.3 澳大利亞CCS項目環評管理

澳大利亞由于自身煤炭儲量原因，也對促進包括CCS技術在內的溫室氣體減排技術發展持有積極的態度。澳大利亞有關CCS的法律建立在現行的聯邦和州級法律基礎之上，主要通過法律修訂案和法規來構建CCS相關的環境管理體系，主要文件有《海上石油和溫室氣體儲存(環境)條例-2009》(以下簡稱條例2009)和《二氧化碳捕獲與地質儲存環境指南- 2009年》(以下簡稱《指南2009》)，下面對澳大利亞CCS項目環評管理的重要文件進行簡要介紹。

《條例2009》是以《海上石油和溫室氣體儲存法案-2006》為基礎，針對環境方面要求而形成的法規。目的是確保近海地區石油活動或溫室氣體儲存活動符合生態可持續發展原則進行，并按適當的環境計劃執行[8]。環境影響評價作為環境計劃中的重要組成部分，《條例2009》中對其內容，評估標準做出了規定，如“環境評估中活動說明必須包含以下項目的綜合說明：(a)活動的地點或地點；(b)任何設施或其他結構的施工和布置的一般細節；(c)活動的操作細節(和擬議時間表的大綱；(d)與考慮環境影響和活動風險有關的任何其他信息?！笨傮w而言，《條例2009》從宏觀上對海上石油活動和溫室氣體活動進行規范，將環境影響評價置于環境計劃中，明確了其基本屬性，有利于政策的傳遞性及更進一步法規的形成。

《指南2009》旨在建立以“澳大利亞CCS監管指導原則”為基礎的完善管理機制。它們為監管機構，倡導者和公眾了解現有環境法律適用CCS的情況提供幫助[9]?！吨改?009》中，涉及CCS項目環評的規定有“所有CCS項目將在適當立法制度的有關管轄范圍內進行環境評估和批準。評估水平將根據可能受到項目影響的環境和社區價值的范圍來確定”，“ 任何管轄區內CCS技術的新應用帶來的可能的風險狀況變化，包括在新場地(的試行)，都需要在相關環境評價和許可框架內進行評估”，“作為長期被識別和描述作為二氧化碳地址儲存的場所，儲存地點必須接受連續的風險評估，并作為環境影響評價和持續管理CCS項目的必要要素”等?！吨改?009》規定了CCS環評的對象，評價內容，評價深度以及CCS流中其他物質的應對措施等，同時著重強調CO2封存選址的重要性，并通過環境影響評價制度實現“封存許可”管理，后續的監管也進行了相應的規定[1]。由此可見，《指南2009》結合現存的環境管理制度，針對CCS項目，為環評從業者提供較全面的指導。相對于《條例2009》，指南側重于更好的展示CCS項目環評的應用流程，并附帶各環節的重點關注問題。

2 我國開展CCS環評的必要性

中國對CCS技術給予了高度關注并采取了積極的態度，頒發過一些政策文件，包括《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020年)》、《中國應對氣候變化政策和行動》、《2014-2015年節能、減排和低碳發展行動計劃》、《2014-2020年國家應對氣候變化計劃》等，這些政策文件中均明確提出要開展CCS 技術研發和儲備，積極引導CCS技術的研發與示范[10]。此外，科技部還發布了《中國碳捕捉、利用與封存技術發展路線圖》研究報告，系統評估了中國CCS發展現狀，明確中國發展CCS技術的定位、發展目標、研究重點和技術示范部署策略，并針對中國全流程CCS示范部署、研發與示范技術政策和產業化政策研究等提出建議[11]。

但與此同時，與技術領先國家相對成熟和完善的法規制度相比，中國CCS技術示范與實施項目的規范管理仍處于起步階段。可能與CCS環境影響相關的現行法規較多，如《環境影響評價法》《海洋環境保護法》《海洋石油勘探開發的環境保護和管理法規》，但上述法律中沒有專門條文應對CCS技術開發活動，仍然缺少環境保護的相關標準。為了確保碳捕捉與封存活動的規范運行和明確其環境影響，維護公眾利益和保護環境，中國亟需出臺具體的標準和程序。

近年來，在缺乏針對性支持的情況下，中國推廣碳捕集與封存示范的步伐逐漸放緩，封存量比原定計劃量有所減少，真正運行的封存項目幾乎都是CCS-EOR項目[11]。追究背后的原因，一方面是由于CCS項目仍存在高成本，高能耗和可靠性不確定等問題；另一方面，針對CCS項目活動的環境影響與風險監管體系的缺失，使CCS項目的推廣難以在現行管理體系中高效率運轉，特別是在CCS項目涉及CO2管道運輸選址選線、封存地點選址、環境影響、長期監測等多領域多部門審批的情況下。因此，未來大規模推廣碳捕集、利用和封存技術就更需要出臺具體的標準來規范環境影響評價及其長期可靠性評估，方便環境影響評價的介入，最終促進CCS產業健康快速發展。

3 我國CCS項目環評的對策

3.1 加強基礎研究，為政策制度完善作準備

大量CO2泄露會造成周邊區域空氣，水體和生態系統災難性的危害后果，但是由于基礎研究工作的相對落后，缺乏科學準確的環境影響評估工具，如大量CO2灌注技術的模擬預測，CO2封存長期監測技術等，這都將導致相關從業者無法精準評估與預測CCS項目運輸期，注入期和封存期的環境影響。而經驗的缺乏會導致規范CCS環評的制度標準延遲推出，最終不利于我國CCS技術整體的健康有序發展。因此需要繼續出臺政策支持，組織科研力量，對大規模CO2注入地下對地質、地下水和生態系統等的影響及對地質災害誘發性等環境影響開展基礎研究，積累相關環境影響模擬預測技術。另外，也應在2009年中國二氧化碳地質儲存潛力評價工作的基礎上，繼續深化成果，以期為我國制定相關方面的評價制度提供翔實有力的數據和依據。

3.2 加強推進CCS項目環評制度構建

CCS技術在中國引進和發展已有近十年時間，隨著技術的成熟，國家的監管框架，技術法規和環境保護、風險評價標準等相關配套法律法規都需要盡快推動。中國曾參與制定CCS國際標準③中國參與制定國際標準化組織(ISO)技術委員會(TC)有關二氧化碳捕集、運輸和地質封存的265文件。文件內容涉及CCS項目運行經驗和全球研究與發展項目中獲取的經驗教訓。，接下來需要推進國內標準和環境相關規則的使用[12]。只有這樣才能有力推動CCS技術健康有序地發展，為CCS 技術示范與未來推廣奠定基礎。

一方面，按照《中國碳捕集與封存示范和推廣路線圖》“循序漸進推進CCS技術”的方式，可以先從國內有一定法律基礎的具體問題開始建立標準，通過有針對性地修訂現有法律(涉及環境影響評價的要求與標準等)可以解決碳捕集與封存的部分具體問題。如針對空氣污染，美國對《清潔空氣法案》作出修訂，使其適用于CCS項目的評估和規范。

另一方面，參考美澳兩國的技術發展指南，中國也應該出臺CCS項目環境影響評價技術指南，概述中國相關的法律規章制度，給環評從業者進行CCS各流程環評提供指導，引導他們對重點問題進行關注。

3.3 積極參與技術交流活動，吸取國際優秀經驗

CCS技術總體發展方向是降低技術成本，推廣大規模應用。在CCS項目環評制度建立的過程中，國內已有很多關注管道運輸、注入和封存期CO2泄露造成的不利環境影響的研究，國內還需關注相關創新技術的發展和國外CCS環評立法的過程。逐漸形成適合我國國情的環境影響評價制度，為環評從業者準確評價CCS項目各方面的環境影響創造良好條件。

一方面，對CCS技術而言，目前競爭還局限在技術的研究、開發和示范之內，關注國內外成熟的低成本新技術并將其融入環評制度的內容中，既可以對國內相關技術起到促進和規范化的作用，又可以擴大CCS環評管理規制的適用范圍和增強其效用延續性。

另一方面，關注國外的CCS環評立法過程，對比其立法前后對技術產業的促進效果，以便中國在建立相關規制時，可以合理地規避國外立法中出現的問題，吸取國外立法的先進經驗，為立法者提供借鑒和依據。

4 研究小結

二氧化碳捕集和封存技術(Carbon Capture and Storage，CCS)是近年來國際上認可的一項減緩溫室氣體排放的前沿技術，西方發達國家為了減輕CCS項目帶來的生態環境和地質等方面的負面影響，出臺了完善的環評管理體系。但中國環評管理等標準和體系的缺失阻礙了中國在該領域的有序快速發展。本文選擇介紹了歐盟、美國和澳大利亞三個國家組織的CCS項目環評管理經驗，結合我國建立相應環評制度的需求，提出我國CCS項目環境影響評價管理的對策建議。研究指出，中國對CCS技術給予了高度關注并采取了積極的態度，頒發過一些政策文件，但與技術領先國家相對成熟和完善的法規制度相比，中國CCS技術示范與實施項目的規范管理仍處于起步階段。目前與CCS環境影響相關的現行法規較多，但法律中沒有專門條文應對CCS技術開發活動，仍然缺少環境保護的相關標準。為了確保碳捕捉與封存活動的規范運行和明確其環境影響，維護公眾利益和保護環境，中國亟需出臺具體的標準和程序。為此建議，首先，加強基礎研究，為政策制度完善作準備；其次，加強推進CCS項目環評制度構建；再者，積極參與技術交流活動，吸取國際優秀經驗。

[1]ZAKKOUR P，HAINES M.Permitting issues for CO2capture，transport and geological storage：a review of Europe，USA，Canada and Australia[J].Int.J.Green -house gas control，2007，1(1).

[2]劉冬梅，王亞男，陳穎，李瑤.我國二氧化碳捕集利用與封存項目環評對策[J].環境與可持續發展，2013，(04)：21-22.

[3]Global CCS Institute website.European CO2Capture and Storage (CCS) Demonstration Project Network Information and experience gathering form.[EB/OL].[2017-07-21].http：//ccsnetwork.eu/publications/information-and-experience-gathering-form.

[4]尹聰慧，余翔.歐洲碳捕集與封存知識共享平臺的實踐經驗與啟示[J].中國科技論壇，2016，(05)：142-148.

[5]中國21世紀議程管理中新.碳捕集、利用與封存技術進展與展望[M].北京：科學出版社，2012：26-30.

[6]EPA issues final rule for using carbon capture and sequestration technologies[J/OL].http：//www.greencarcongress.com/2013/12/20131220-epaccs.html.2013-12-20

[7]World Resources Institute.Guidelines for Carbon Dioxide Capture，Transport，and Storage[EB/OL].[2017-07-21].http：//www.wri.org/publication/guidelines-carbon-dioxide-capture-transport-and-storage.

[8]The Office of Legislative Drafting and Publishing，Attorney-General’s Department，Canberra.Offshore Petroleum and Greenhouse Gas Storage (Environment) Regulations 2009[EB/DL].[2017-07-21].https：//www.legislation.gov.au/Details/F2009c01302

[9]The Commonwealth of Australia.Environmental Guidelines for Carbon Dioxide Capture and Geological Storage-2009.[EB/DL].[2017-07-21].http：//www.nepc.gov.au/resource/ephc-archive-climate-change

[10]郭日生，彭斯震等.中國碳捕集、利用與封存技術進展報告[R].科學技術部，中國21世紀議程管理中心，2011.

[11]亞洲開發銀行.中國碳捕集與封存示范和推廣路線圖[EB/DL].[2017-07-21].http：//hub.globalccsinstitute.com/sites/default/files/publications/197938/roadmap-carbon-capture-storage-demonstration-deployment-peoples-republic-china-chinese.pdf

[12]全球碳捕集與封存研究院有限公司.全球碳捕集與封存現狀-2016年報告摘要[EB/DL].[2017-07-21].http：//status.globalccsinstitute.com/?v=2016

《環境與可持續發展》2016年學術影響因子位列全國收錄68種環境科學類期刊第九名

據知網2016年9月發布的《中國學術期刊影響因子年報(自然科學與工程技術(2016版)》，我刊期刊綜合影響因子為1.339，位列全國環境科學類期刊第9名，復合影響引子為 1.626，位于全國環境科學類期刊第11名。另據知網發布的《2015年發行與傳播統計報告》：我刊機構用戶總計近5000個，遍布于11個國家和地區，如美國國會圖書館、代頓ITS公司、美國海軍軍事學院、法國國防部、牛津大學、韓國最高法院、韓國最高檢察院、日本國會圖書館、新加坡國家圖書館、伊士曼化學公司、陶氏化學、NSD生物技術咨詢、南澳大利亞大學等國外機構，我刊已成為國際平臺上展示我國環保成就和研究成果的重要窗口。

CountermeasuresontheEnvironmentalImpactAssessmentofCarbonDioxideCaptureandStorageProjectinChina

YE Hengli YU Xingguang ZHANG Jiwei DING Xiaoqin

(Third Institute of Oceanography，State Oceanic Administration，Xiamen 361005，China)

Carbon Capture and Storage (CCS) is an internationally recognized frontier technology to mitigate greenhouse gas emissions.Some developed countries have a sound environmental impact assessment(EIA) management system to reducing the negative impact on the ecological and geological environment from CCS project.However，China EIA system lack enough standards，rules and regulations，which hindered the orderly and rapid development of China in the related field.This paper choose three countries，the EU，the USA and Australia，to introduce their EIA management experiences of CCS project.With the demand of our country to set up a corresponding regulations，here puts forward the countermeasures and suggestions for the EIA management of CCS project in China.

carbon capture and storage project；environmental impact assessment；management system

X21

A

1673-288X(2017)05-0043-04

葉亨利，碩士，主要從事海洋環境管理研究

通訊簡介：張繼偉，博士，教授級高工，主要從事海洋環境管理研究

文獻格式：葉亨利 等.我國二氧化碳捕集利用與封存項目環境影響評價對策[J].環境與可持續發展，2017，42(5)：43-46.