基于區域一體化的大氣環境生態補償制度研究

史會劍 管 旭

(山東省環境規劃研究院，濟南 250101)

基于區域一體化的大氣環境生態補償制度研究

史會劍 管 旭

(山東省環境規劃研究院，濟南 250101)

隨著工業化、城市化的快速推進，我國大氣污染正從局部單一源污染演變為普遍分布的區域復合型污染，大氣污染問題已經成為影響公眾身心健康、制約經濟社會可持續發展的重大問題，基于區域一體化的大氣環境生態補償是實現大氣污染治理的重要途徑。研究結合理論分析和山東、湖北、河南等省份大氣環境生態補償實踐分析，提出基于區域一體化的大氣環境生態補償模式。此模式以促進區域大氣環境質量改善為目標，充分發揮財政資金的引導作用，根據生態補償資金系數和大氣環境質量綜合指數確定各區域大氣環境補償的具體金額。該模式一定程度上解決了空氣產權模糊造成的“環境負外部性”問題，化解地方政府碎片化管理模式給集體行動帶來的困境，推動由管制企業的傳統治理污染模式向強化政府管制的治理模式轉變。目前已在山東首次應用，并陸續在湖北、河南等省區實施，對其他地區改善大氣環境質量也具有借鑒意義。

大氣環境；生態補償；補償模式；區域一體化

生態環境是人類經濟社會發展的載體和基礎，大氣是人類以及其他生物賴以生存和發展的最基本環境要素之一，會因為某種物質的介入在基本物理化學等方面的特性發生改變，從而產生大氣污染[1-3]。自20世紀90年代以來，發展中國家城市大氣環境污染問題已成為全球主要的環境問題。我國作為全球大氣污染最嚴重的地區之一，隨著工業化、城市化的快速推進，大氣污染正從局部單一源污染演變為普遍分布的區域復合型污染，大氣環境質量問題已經成為影響公眾身心健康、制約經濟社會可持續發展的重大問題，甚至對區域形象產生了負面影響，大氣污染防控與治理成為改善民生的當務之急，是轉方式、調結構的關鍵舉措，也是推進生態文明建設的重大任務[4，5]。

大氣污染具有公共性、流動性、外部性等特點。公共性是指大氣環境屬于典型的區域性公共產品，生產并提供此類公共產品屬于區域共享性公共服務[6-8]。流動性是指大氣在地形、地貌和氣壓等影響下，污染性氣體會隨之擴散到其他地區，跨界影響周邊地區環境質量[9]。外部性是指空氣污染的負外部性，污染產生者對他人帶來損害卻不必為之付出成本[10，11]。大氣的強流動性往往使污染的“外部性”溢出范圍非常大，往往涉及多個區域，同時政府保護空氣所帶來的空氣質量改善具有很強的“溢出效應”，為其他政府的“搭便車”提供了便利。因此，依靠各行政區“各自為戰”的環境管理體制難以解決區域性的大氣環境污染問題，空氣污染的跨域治理成為解決該難題的基本途徑[12]。

2015年新修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》新增了重點區域要建立跨行政區大氣污染聯防聯控的一般規則，大氣污染防治區域一體化第一次進入國家立法層面，是我國大氣污染跨區域合作治理的綱領性文件。要實現大氣污染防治一體化應盡快引入大氣生態補償機制，通過“誰污染，誰治理；誰受益，誰付費”等理念，協調大氣環境治理所涉及的相關方利益[13，14]。2005年國務院發文提出“完善生態補償政策，盡快建立生態補償機制”的指導政策，2016年國務院頒布《關于健全生態補償機制的意見》也指出生態保護補償是調動各方積極性、保護好生態環境的重要手段，也是生態文明制度建設的重要內容與深化區域協同發展的制度保障，包括山東、江蘇、浙江、安徽和海南等多個省區相繼開啟試點工作，探索構建生態補償標準模式，在生態補償的補償方式、補償標準、資金渠道、制度保障等方面取得豐富的借鑒經驗[15]。隨著我國生態文明建設和綠色發展實踐的不斷推進，以大氣環境質量改善為核心目標的大氣污染防治體系正在逐步完善，大氣環境治理保護被提到環境保護工作的突出地位，然而當前各地區試點的生態補償機制多以主體功能區為概念范疇，以流域、森林、礦山等重要生態區和脆弱生態區作為實施對象，然而大氣環境治理保護領域的生態補償機制建設始終處于缺位狀態[16]。因此，亟需引入大氣環境生態補償機制予以協調，以提升大氣污染治理績效。

本研究通過對山東、湖北、河南等相關省份大氣環境補償的實地調研和理論研究，根據大氣環境生態補償機制存在的問題和實際情況，提出了基于區域一體化的大氣環境生態補償模式，以期對治理大氣環境污染有借鑒意義。

1 研究方法

為制定符合實際的大氣環境生態補償方案，采取理論研究和實踐調研相結合的方法，在關于大氣環境生態補償文獻梳理、理論研究的基礎上，對山東、湖北、河南環境空氣質量補償進行詳細調研，調研內容包括大氣環境補償基本概況、環境空氣質量生態補償資金明細、環境質量改善效益等，同時對相關地區環境空氣質量生態補償進行書面調研，與各省區環境保護部門座談當前大氣環境補償存在的問題、可能補償的途徑和補償模式，聽取專家意見和相關管理部門意見，最終以促進解決區域性大氣環境污染為突破口，提出了基于區域一體化治理的大氣環境生態補償模式。

2 研究結果與討論

2.1 大氣環境生態補償主體

追求成本和收益的平等是各地方政府積極參與大氣污染治理的基本條件和重要驅動，大氣生態補償制度是在短期內實現經濟發展與環境保護共贏的有效途徑，根據大氣環境生態補償的“誰污染，誰治理；誰受益，誰付費”基本理念，大氣環境生態補償的主體應該是破壞大氣環境的行為人，而受到補償的對象應該是大氣環境利益遭到損害的主體，或者保護大氣環境使大氣環境質量改善的行為人，大氣環境保護的客體則是環境利益[17，18]。大氣環境污染主要涉及政府(治污主體)、公眾(公共利益主體)和污染者(排污主體)三種利益主體，根據委托代理理論，政府向污染者收取費用治理大氣污染，以保障公眾的“健康呼吸權”。目前，我國大氣環境生態補償主要集中在污染者的排污收費方面，強調對排污主體的激勵和約束，對治污主體——各級地方政府的激勵約束和利益協調等涉及較少。因此，應該充分發揮政府在治理大氣污染防治中的主導作用，無論對大氣污染的“追責”還是大氣環境保護的“擔責”，政府如何發揮積極主動作用一定程度上決定了大氣環境治理績效。在大氣環境生態補償的實際操作中，在產權界定基本清晰的基礎上，通常由地方政府為責任主體，高一級政府為輔，構成治理大氣污染的區域生態補償機制。

2.2 大氣環境生態補償方式

大氣環境生態補償既要確定補償責任主體，也要制定補償方式。一般而言，大氣環境生態補償包括直接補償方式和間接補償方式。其中，直接補償方式主要由政府部門向受償地區提供一定的資金或者實物，例如政府財政轉移支付、專項補償資金、生產設備補償等，能夠較好的節約交易成本，短期內能改善區域大氣環境質量。目前財政轉移支付和專項補償資金因為其專款專用和機構化管理等優點，越來越多的被應用于大氣環境生態補償中[19，20]。間接補償是政府給予受償地區一定的財稅政策優惠、環保技術、科技人才支持，強調受償地區發展綠色產業對受益地區的拉動作用[21]，間接補償減輕了政府的財政負擔。盡管直接補償和間接補償各有優點，但直接補償在調動企業和公眾參與生態建設的積極性有限，且要考慮政府足夠的財政支付能力以及在整體制度環境中的有限性，間接補償的難點在于生態環保產業不易識別，同時還要防止污染產業轉移造成的區域生態剝奪。大氣環境生態補償既需要在短期內提升大氣環境質量，也需要建立長期的區域可持續發展模式，因此應強化直接補償和間接補償方式的雙重作用，以更好的推動大氣環境質量改善。我國已制定的大氣環境生態補償辦法多涉及直接補償，應進一步優化間接補償方式，促進大氣環境質量持續改善。

2.3 大氣環境生態補償標準

生態補償標準是生態補償機制建立的重點和難點，當前研究大氣污染生態補償的學者大都從污染造成的經濟損失、健康損失等進行補償標準測算。從理論上來說主要基于大氣環境污染治理成本設計補償標準，主要有生態系統服務價值方法、機會成本法、支付意愿法、生態足跡法，但在實施補償時，很難將大氣環境自然存在的價值和生態建設增加的價值相區分，在實際運用中最廣泛的是支付方與受償方的意愿協商法[22-24]。意愿協商法是通過支付方和受償方的受償意愿和支付意愿，設計大氣環境生態補償標準。在實際操作過程中，支付方和補償方的博弈往往導致補償標準難以確定，因此需要高級別協調機構發揮促進和裁決等積極作用，選取真實準確的成本核算指標和方法，既要考慮到大氣環境的生態價值和地方改善大氣環境質量的積極性，也要考慮到政府財政支出能力，設置出公平有效的補償標準。目前，我國大氣環境生態補償資金系數基本介于20-80萬元/(微克/立方米)。湖北省、河南省大氣環境生態補償資金系數分別為30萬元/(微克/立方米)和20萬元/(微克/立方米)。試點初期，山東省將大氣環境生態補償資金系數確定為20萬元/(微克/立方米)，隨著大氣污染防治工作的深入開展，各市環境空氣質量改善難度逐漸加大，主要污染物排放濃度改善的絕對值逐漸縮小，為進一步調動各市深入治污減排的積極性，山東省于2015年將大氣環境生態補償資金系數從20萬元/(微克/立方米)提升至40萬元/(微克/立方米)，2017年再次從40萬元/(微克/立方米)提升至80萬元/(微克/立方米)。生態補償標準隨著環境質量改善與環境管理需求動態調整的思路值得借鑒和推廣。與此同時，為表彰已經達標的城市，山東省得生態補償辦法還新增全年一次性獎勵。其中，PM2.5、PM10年均濃度達到《環境空氣質量標準》二級標準的設區市，山東省級分別一次性給予600萬元獎勵；二氧化氮、二氧化硫年均濃度達到一級標準的設區市，省級分別一次性給予300萬元、200萬元獎勵。

2.4 基于區域一體化的大氣環境生態補償模式

研究以山東省為例建立基于區域一體化的大氣環境生態補償模式，按照“將生態環境質量逐年改善作為區域發展的約束性要求”和“誰保護、誰受益；誰污染、誰付費”的原則，確定考核指標和權重。考核指標為區域細顆粒物(PM2.5)、可吸入顆粒物(PM10)、二氧化硫(SO2)、二氧化氮(NO2)等污染物季節平均濃度變化情況，其權重分別為0.60、0.15、0.15、0.10，權重系數的確定主要取決于當前各污染因子的濃度值與《環境空氣質量標準》(GB2095-2012)的差距，體現了山東省當前污染物控制的重點和難點。為公平起見，各市均與本市上一年度的污染物季節平均濃度為依據進行濃度變化情況考核，這也很好的體現了以環境質量改善為目標的生態補償導向機制。考核數據來自山東省環境信息與監控中心提供的環境空氣質量自動監測數據，以季度考核結果下達補償額度。根據自然氣象對大氣污染物的稀釋擴散條件，將山東省17地市分類進行考核，其中稀釋擴散調整系數為1.5的城市包括青島、煙臺、威海和日照等沿海城市，其余城市稀釋擴散調整系數為1，擴散系數的設置一定程度上可以減少自然條件對環境空氣質量變化的影響，體現了區域公平的思想。

生態補償資金計算公式如下：

其中，M為生態補償資金，L為生態補償資金系數，K為稀釋擴散調整系數，I為空氣環境質量指數，(t-1)為上一年度同季度，t為本年度同季度，[It-1It]=(PM2.5(t-1)-PM2.5t)×60%+(PM10(t-1)-PM10t)×15%+(SO2(t-1)-SO2t)×15%+(NO2(t-1)-NO2t)×10%。

同時規定，若設區市年度空氣質量連續兩年達到《環境空氣質量標準》(GB2095-2012)二級標準，省政府將給予通報表揚和一次性補償獎勵，下一年度將不再參與山東省大氣環境生態補償，若該設區市后續年度出現大氣污染反彈，空氣質量不能達到相應標準，該設區市將繼續參與大氣環境生態補償。

2.5 基于區域一體化的大氣環境生態補償模式優勢分析

基于區域一體化的大氣環境生態補償制度建立了多重委托代理下的監督激勵約束機制，一定程度上解決了空氣產權模糊造成的“環境負外部性”問題，化解地方政府碎片化管理模式給集體行動帶來的困境，推動由管制企業的傳統治理污染模式向強化政府管制的治理模式轉變[25-27]。《山東省環境空氣質量生態補償暫行辦法》實施后，山東省各地市響應積極，濟南、青島、濰坊等地紛紛出臺各自所轄縣市區空氣質量補償相關規定細則，通過實行空氣質量生態補償制度，充分發揮公共財政資金的引導作用，調動了各市空氣污染治理的積極性和主觀能動性。近年來，山東省完善了空氣污染補償的信息公開制度和公眾監督機制，實現空氣監測站“轉讓-經營”TO模式，獲取高質量的空氣污染物監測數據，為該補償政策的實施提供了強有力的支撐。2014-2016年，山東省環境空氣質量生態補償資金額達5.85億元，空氣環境質量明顯改善，主要大氣污染物排放濃度同比有較大改善，“藍天白云，繁星閃爍”天數明顯增多。通過各季度量化排名的形式，形成了相互評比的競爭模式，一定程度上改變了政府唯GDP發展模式，增強了各級領導治理大氣污染的決心，促進了空氣質量改善[28]。作為改善的起點，山東省生態補償也存在需要解決和完善之處，例如需要根據區域實際差異化來確定污染物權重、擴散系數，進一步體現科學性和公平性，應實現同級政府間的橫向補償等。

3 結論與展望

為應對當前我國嚴峻的大氣環境質量問題，必須建立以政府為主導力量、以配置公共資源的財政政策為主要工具的大氣環境生態補償制度，以提升地區維護生態環境的積極性。基于區域一體化的大氣環境生態補償制度以解決區域性的大氣環境問題為根本出發點，專注于推進大氣環境污染外部性問題的解決。今后，應針對大氣污染的公共性、流動性和外部性特點，建立公平合理的責任分擔和區域統一的規劃與追責，真正完善的大氣環境生態補償制度。目前亟待解決的工作主要包括：一是總結已有的各省市區大氣環境補償經驗，建立“政府主導、市場協調、社會參與”的多元主體共同參與的利益協調模式，完善政府內外的各種協調機制。二是設立專門生態補償專項資金，健全大氣環境生態補償制度，科學明確大氣環境生態補償依據、補償主體、補償標準以及補償模式。三是統籌大氣環境生態補償的頂層設計工作，建立各利益協調的制度保障機制。盡快出臺國家生態補償法和生態補償條例，引導約束地方利益，讓大氣環境生態補償有法可依。

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Study on the Ecological Compensation System of the Atmospheric environment Based on the Regional Integration

SHI Huijian GUANG Xu

(Shandong Environmental Planning Institute，Jinan 250101)

As the industrialization and urbanization going on，the air pollution in China is changing from partial single source pollution to regional compound pollution widely distributed and has affected the physical and mental health of the public，restricting the sustainable development of economy and society. One important way to control air pollution is setting up the compensation system of the atmospheric environment based on the regional integration. Combining the theoretical analysis and practice in Shandong，Hubei and Henan Province，the study puts forward the ecological compensation pattern of the atmospheric environment based on the regional integration. With the goal of improving the atmospheric environment quality and giving full play to the guiding role of the financial fund，the pattern reaches the specific compensation amount of the regional air environment according to the ecological compensation coefficient and air quality composite index. To some extent，the model solves the problem of “negative externality of environment” caused by the fuzzy air property right and resolves the dilemma of the local government′s fragmented management to collective action，promoting the transformation from the traditional pollution control mode of regulating enterprises to strengthening government regulation. Currently，the mode has been firstly applied in Shandong and implemented in Hubei and Henan，which can also offer references to other regions in improving the air environment quality.

atmospheric environment；ecological compensation；compensation pattern；regional integration

史會劍，碩士，高級工程師，研究方向為環境管理與政策

X21

A

1673-288X(2017)03-0027-04

引用文獻格式：史會劍 等.基于區域一體化的大氣環境生態補償制度研究[J].環境與可持續發展，2017，42(3)：27-30.