論行政法的信賴保護原則
——以建設中原經濟區為視角

王 偉，劉 佳

（鄭州大學西亞斯國際學院，河南 鄭州 451150）

論行政法的信賴保護原則
——以建設中原經濟區為視角

王 偉，劉 佳

（鄭州大學西亞斯國際學院，河南 鄭州 451150）

建設中原經濟區是河南發展的重要機遇，從區域經濟發展的經驗看，區域要發展經濟必須克服法制落后的障礙。而在經濟發展過程中，從政府處于主導地位考慮，首先要完善行政法，努力發展服務型政府，樹立政府誠信，保護行政相對人的合法利益，從而實現地區經濟的和諧發展，而確立信賴保護原則在行政法中的基本原則的地位，對建設中原經濟區有著重要意義。

信賴利益保護；基本原則；政府誠信

1.我國行政法信賴保護原則的現狀

我國最早提出對公民信賴利益保護的是最高法院在1999年最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第59條規定：“根據行政訴訟法第五十四條第（二）項規定判決撤銷違法的被訴具體行政行為，將會給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成損失的，人民法院在判決撤銷的同時，可以分別采取以下方式處理：（一）判決被告重新作出具體行政行為；（二）責令被訴行政機關采取相應的補救措施；（三）向被告和有關機關提出司法建議；（四）發現違法犯罪行為的，建議有權機關依法處理。”在此規定中，對公民信賴利益的保護只是概括性的要求進行采取補救措施，可操作性比較低。

2004年3月14日，十屆全國人大二次會議通過的《中華人民共和國憲法憲法修正案》，將憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。”修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”憲法第十三條“國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權。”“國家依照法律規定保護公民的私有財產的繼承權。”修改為：“公民的合法的私有財產不受侵犯。”“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。”“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。” 這些內容的修改，為行政法中信賴保護原則提供了憲法基礎。

緊接著，在依法治國的重要性和緊迫性前提下，為了更加扎實、更有成效地推進依法行政，國務院在集中理論界和實際工作部門智慧的基礎上，研究制定了《全面推進依法行政實施綱要》。并把誠實守信作為依法行政的基本要求之一，并進行了全面的解釋。《綱要》中第5條，要求依法行政過程中，行政主體要誠實守信，具體要求“行政機關公布的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。”綱要中再次強調對行政相對人信賴利益的保護。

2004年7月1日起開始實施的《中華人民共和國行政許可法》第八條第一次以立法形式確定了行政許可行為中信賴保護原則，“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。”行政許可法的規定，使信賴保護原則在司法過程中有著明確的法律依據。

從以上歷程可以看出，信賴保護原則已經受到重視和不斷的發展，雖然許可法中以明文的法律規定確定了信賴保護原則事實，但是因為行政許可法只是行政法的一小部分，還有很多的行政行為法并沒有規定信賴保護原則，信賴保護原則并不能算是行政法的基本原則。要全面確立信賴保護原則的基本原則地位，還需要各方面的法律不斷完善。

2.完善信賴保護原則對建設中原經濟去的重要意義

2.1 完善信賴保護原則對建設服務型政府的意義

2004年，國務院在《全面推進依法行政實施綱要》中提出，把建設服務型政府作為依法行政的首要目標：“要進一步轉變經濟調節和市場監管的方式，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來。”而在2007年，中共十七大報告更是直接把“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”作為目標和任務。

首先，確立行政法的信賴保護原則是誠信政府的前提，而誠信政府是建設服務型政府的基礎。政府由傳統的強權政府相服務型政府轉變，根本上要就政府工作人民本著為人民服務的理念，堅持將人民放在第一位，將傳統的為民做主觀念首先轉變成由民做主，實現政府與公民地位的平等，才可能讓公民和政府進行良好的互動與合作。政府和公民平等地位的實現，需要政府放下架子，在一定程度上按照民法的原則和公民打交道，而民法上基本的誠實守信是最基本要遵守的，當然到行政法中則需要政府注重對行政相對人的信賴利益保護。現在在德國、法國等大陸法系國家，已經將信賴保護原則作為行政法的基本原則，甚至是憲法中最重要的原則之一。政府本身的職責特點決定了政府的各種行為對于公民的影響重大，如果政府不遵守承諾，不信守諾言，則無法取信于民，所以政府的行為不能是反復無償的，而是公民可以預見的，才能保障公民的正常生活，公民才可能積極的配合和支持政府的行政管理活動，整個社會才可能有條不紊的發展，國家經濟才可能穩定發展。

其次，信賴保護原則是對行政權進行約束和規范的重要原則。在行政關系中，其內容多種多樣非常廣泛，各種行政關系存在有較大的差異，而且部分行政關系穩定性低并且變動性大，國家的各種法律和政策具有一定的滯后性，所以隨著社會變遷不斷調整的行政行為經常遇到無法可依的情形。確立了信賴保護原則為行政法基本原則，則可以在行政行為無法遵循現有法制的情況下，政府需要做到對行政相對人的信賴利益保護則成為其重要準則，從而更好的約束和規范政府的行為。

最后，服務型政府要求提高行政效率，降低行政成本，確立信賴保護原則的基礎地位則可以幫助政府實現這個目標。信賴保護原則從根本上是為了防止行政權力濫用，從而保護行政相對人的合法權益，使公共利益和個人利益保持相對的平衡。只有政府行為不朝令夕改，不反復無償，才可能具有可預測性，讓行政相對人信任，從而政府信譽提高，公民才可能積極參與到行政行為中。公民積極參與行政行為，把真實的需求反饋給政府，政府才會作出相應的服務和管理，加強公民和政府的互動，公民積極配合政府的各種管理活動，從而減少政府行為運行的成本，提高行政行為的效率。

2.2 完善信賴保護原則對建設中原經濟區的意義

2011年國務院發布《國務院關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》中提出建設以河南省為中心的中原經濟區，對于河南省發展提供了國家政策上的支持，是河南省經濟發展的一個重大機遇。為了能更好更快的的建設的中原經濟區，政府在這個過程中占有重要的地位。而在國務院發布的指導意見中第七部分要求“全面提升公共服務水平，切實保障和改善民生”，第三十五條提到“ 加強法治政府和服務型政府建設，促進公平司法、公正司法，建立健全科學的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制和權益保障機制。”

經濟要發展，法治要實現，政府在建設中原經濟區過程中處于主導地位。面臨著公共服務水平低的問題，政府職能的轉變對經濟區的建設有著很大的影響，因為任何地方的改革，招商引資是一個非常重要的內容。像邢臺市因為不兌現招商獎金，而老百姓將政府起訴到法院的事情，更不能在河南省建設中原經濟區的過程中發生，否這政府一旦失信，則建設中原經濟區將真的變成一紙具文。所以建設中原經濟區過程中，首先就要完善信賴保護原則。招商引資關系到地方的經濟發展，甚至關于到民生，而這個過程中政府確保執行信賴保護原則才能確立政府的誠信，健全利益協調機制，才會讓老百姓的信任和支持，同時積極參與到中原經濟區的建設中，從而更好更快的建設中原經濟區。

3.完善信賴保護原則的建議

3.1 通過立法確立信賴保護原則的基本原則地位

我們國家雖然在行政許可法中確立了信賴保護原則，但行政許可法只是行政法的一小部分，同時信賴保護不僅僅體現在行政許可的行為中，在其他的行政行為中也需要對相對人信賴利益進行保護，并且社會的發展出現新的行政行為如行政規劃、行政指導等，更需要政府遵守承諾，贏得公眾的信任和支持。行政許可法中規定的信賴保護原則不足以彰顯信賴保護原則的法律地位，因此需要在更高位階的法律中進行規定。

首先，在憲法中明確規定信賴保護，而不是只針對政府征收、征用等行為，畢竟行政法可以說是“動態的憲法”，所以有必要在憲法中確定信賴保護原則的內容。其次，在行政程序法確立信賴保護原則為行政法的基本原則。近幾年，我們國家開展了行政程序法的制定，借此契機應在行政程序法中確立信賴保護原則的基本原則地位。之后在制定相關各種單行法中可在其總則中規定信賴保護原則，也可在分則中把具體制度進行完善。最后，完善行政賠償制度。行政賠償是對相對人信賴利益保護的最后體現，可以說是信賴保護的最后一道屏障，只有完善了合理的具有可操作性的行政賠償制度了，才可能真正的實現行政相對人對行政行為的信賴利益的保護。

3.2 健全政府及工作人員個人的信用評價制度

檢驗信賴保護原則的實施最重要的是看行政相對人的滿意程度，所以政府部門的評價除了權力機關和上級機關的評價外，還需要行政相對人的評價，而且要作為重要評價依據。除了對行政組織的評價，對工作人員個人的評價尤為重要。行政權的行使具體是有工作人員來完成的，工作人員本身的對信賴保護的理解，直接關系到信賴保護原則具體實施的結果，完善對工作人員的評價制度則可以保障該原則在行政執法過程中的實現。

我國政府轉型期，政府及其工作人員要深刻認識到不能以“青天大老爺”的觀念執法，而是以服務人民的心態進行行政活動。所以對行政相對人的信賴利益保護不是政府的恩惠，而是政府及工作人員必須要履行的義務，否則要承擔一定的法律責任的，逐漸將信賴利益保護原則成為政府特別是工作人員自覺遵守的原則。完善對政府及工作人員個人的信用評價制度，讓普通民眾、非政府組織等都可以對政府及工作人員進行評價，最終約束行政主體的各種行政行為，實現對行政相對人的信賴利益的保護。

3.3 通過地方立法確立信賴保護原則的法律地位

完善信賴保護原則除了需要中央立法的完善，更需要地方立法的支持才能真正擁有行政法基本原則的地位。地方各機關也有義務和責任不斷將信賴保護原則體現在地方的法規、規章甚至是“紅頭文件”中，因為信賴保護原則的執行對地方的經濟發展有著重要影響。地方政府在立法的的過程中，都要以信賴保護原則為基礎，實現各種規章的制定，甚至是在制定“紅頭文件”的時候，也要以信賴保護原則為指導。當然，最重要的是根據憲法和法律的內容，把地方上的行政賠償和行政補償標準具體化，合理化，實現對行政相對人根本上的利益保護。如在行政復議法第六條第十一項規定的當事人“認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的，可以申請行政復議。”那么地方在立法的過程里以這個為依據，把行政復議的范圍更具體化。

3.4 完善行政救濟制度確保信賴保護原則的法律地位

完善行政復議制度和行政訴訟制度，特別是完善行政訴訟制度對行政相對人的信賴保護更為重要，因為司法是公民保護權利的最后一道屏障。我國行政復議和行政訴訟法的范圍過窄，如行政復議法之規定對行政許可的變更、中止和撤銷決定不服的可以進行復議，而對撤回、注銷行政行可的行為以及行政相對人獲得補償不服的沒有列入行政復議的范圍，而行政訴訟的救濟范圍更是狹窄。行政相對人除了根據具體行政行為產生一定的信賴利益，也會根據抽象行政行為特別是其他行政規范性文件產生一定的信賴利益，而我國行政訴訟法目前抽象行政行為并不在行政訴訟范圍內，所以建立有效的司法審查制度，是完善行政救濟制度的重要內容，更是確立信賴保護原則行政法基本原則重要保障。

總之，中原經濟區上升為國家戰略，要建設中原經濟區，實現中原的崛起，需要完善地方法制，而政府是作為發展中原經濟的主導，必須加強服務型政府的建設。信賴保護原則的確立及地方立法的完善，則可以提高政府誠信度，引來各方投資，加快中原地區經濟建設。所以，完善信賴保護原則在行政法中的基本原則的地位對建設中原經濟區有重要的意義。

[1] 丁同民. 加強中原經濟區建設法治保障的對策建議[J]. 中州學刊，2011，1.

[2] 孟臥杰. 論政府紅頭文件與相對人的信賴利益保護[J]. 湖北行政學院學報，2008，4.

[3] 王楓云，盧漢橋. 西方國家行政誠信建設中的政府信賴保護制度及其借鑒[J]. 廣州大學學報，2010，11.

D922.1

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1008-7427（2012）06-0083-02

2012-04-12