農村土地“三權分置”政策目標實現的經濟法路徑

房建恩

（1.西南政法大學經濟法學院，重慶 401120；2.河北農業大學人文社會科學學院，河北 保定 071001）

農村土地“三權分置”政策目標實現的經濟法路徑

房建恩1，2

（1.西南政法大學經濟法學院，重慶 401120；2.河北農業大學人文社會科學學院，河北 保定 071001）

研究目的：明確農村土地“三權分置”改革的政策目標，探究政策目標實現的國家（政府）干預的路徑和方式。研究方法：運用政策文本分析法結合制度演進的進化博弈理論，歸納“三權分置”政策的目標；運用法經濟學分析方法結合國家干預理論，分析國家（政府）干預的路徑和方式。研究結果：農村土地“三權分置”改革政策目標具有階段性、層次性和系統性特點。研究結論：國家（政府）應當以經濟法干預理念，適時調整激勵手段、激勵策略、激勵力度和激勵方向，逐步實現“三權分置”的政策目標。

土地法；土地經濟；三權分置；政策目標；進化博弈；干預方式

1 問題的提出

“三權分置”是目前中國農村土地制度改革的最新政策，自推出以來備受各界關注。法學界的研究主要包括兩種類型：（1）從法理上對“三權分置”政策進行論證，或表達質疑或尋找理論支撐。陳錫文、葉興慶等認為，土地承包經營權中包含承包權且該權利專屬于集體經濟組織成員，這構成了土地承包經營權流轉的障礙[1]，因此需要將經營權從承包經營權中分離出來。為了實現土地經營權可轉讓、可抵押的要求，這種權利應該被設計成物權才行[2]。除了從理論上闡釋“三權分置”政策的源起與正當性外，也有學者認為，“三權分置”實質上已經在中國很多地方實踐中存在了[3]，“三權分置”政策只不過是對土地經營權流轉經驗的總結，其目的是通過政策上的引導，促進土地流轉在全國范圍展開。有不少學者對“三權分置”政策的法律邏輯和法律表達產生擔憂。高圣平認為“三權分離”的農地產權觀點“曲解了穩定土地承包關系與土地承包經營權流轉之間的關系，不符合他物權設立的基本法理，無法在法律上得以表達”[4]。申惠文認為，農村土地“三權分離”是經濟學主導土地改革政策的形象表述，存在明顯的法學邏輯悖論。土地承包經營權不能分離為獨立的土地承包權和土地經營權[5]。（2）關于“三權”性質、權能及其實現的研究，主要以民法、物權法為視角。有學者從“一物一權主義”出發，認為在土地承包經營權己經是用益物權的情況下不能再設立土地經營權為物權，土地經營權的性質為債權[6]。有學者拓展了傳統的物權法理論，指出經營權是基于土地承包經營權人的意愿、以土地承包經營權為客體創設的用益物權[7]。還有一部分學者研究“三權分置”背景下集體土地所有權的落實，認為明確規定和完善集體土地所有權的管理權能，具有極為重要的意義[8]。有學者認為，“三權分置”的關鍵一環是土地承包權……“三權分置”下的土地承包權，是一種土地的收益權……它與土地經營權是并存于同一土地上的兩種獨立權利[9]。有學者運用權利束的概念解釋承包權與經營權的分離。農地產權是一個權利束，包括占有、使用、收益、處置等子權利，且每一項子權利的內容還可以再細分為由一個人或多個人享有的相應的權益。承包權與經營權的分離是多個主體分享農地產權這一權利束的直接體現[10]。

以上研究全部基于私法視角，雖然部分研究對“三權分置”政策能夠形成理論支撐，然而僅從私法角度解讀和建構，并不能真正實現歐陸物權理論與中國改革實踐之間的契洽。從某種意義上說，中國目前土地產權制度改革的困境與私法理念下日益強化的“土地財產性”不無關系。如果“三權分置”的研究仍然限于私法視角，由此展開的立法設計將難以充分實現“三權分置”政策的宏大目標。

與民法不同，經濟法更注重社會整體利益。私權是市場效率的源泉和市場秩序的基礎，明確的私權有助于減少沖突，強化激勵，但權利邊界的明確是需要耗費資源的，一般而言，越是明確的權利其界定成本就越高，從而影響權利的效率[11]。在土地制度這一社會基礎性經濟制度上，如果對土地的資源屬性重視不夠，靜態的土地產權結構越明晰，越會困擾權利的動態運行。對于私權與私權之間的利益界定問題，主要由民法為之，但并不能排除經濟法在這方面的作用；而公權和私權之間的利益界定，則主要由經濟法為之[11]。經濟法所主張的國家干預理論認為，鑒于市場失靈本身固有的效率缺陷和道德缺陷，社會資源不可能通過市場配置自發達到均衡狀態，政府進行外力介入成為克服市場失靈的必然訴求[12]。國家干預的實質在于對私權的限制，這種限制可以采取民法的形式，也可以采取國家干預法的形式。但是民法的本質畢竟不是限權法，只有以社會本位為基本理念的經濟法才能更好實現對私權的限制，通過這種限制，能夠減少權利沖突，促進私權主體之間的合作，從而提升社會整體效率[11]。

根據制度經濟學的基本觀點，制度是社會的博弈規則[13]。理解制度以及制度變遷困境的關鍵，在于人們能認識到他們生活在其中的那些構成行事準則和規則的東西是在長時期中逐漸演化而成的[14]。日本學者青木昌彥提出的進化博弈理論是“有限理性與博弈論最好的結合”,他認為制度不是由誰設計出來以后突然實行的，它可以歸結為是一定的歷史所造就的，而且新舊制度之間互相不斷的作用實現了制度進化[15]。

農地產權制度改革是制度演進過程。雖然進化博弈理論認為制度是內生的，但并不排除政府在制度演進中的作用。在中國帶有明顯的強制型制度變遷特點的改革實踐中，政策誘導的重要作用是毋庸置疑的。“三權分置”政策能否實現預期目標，需要政府在政策推行中采取積極的干預措施。經濟法的本質在于行使公權的機關對社會經濟生活進行的干預[12]。因此對“三權分置”政策的法律表達應特別重視經濟法視角和理念的研究。在農地產權制度改革中，必須以改革的方向和階段性目標為導向，實施法治化的動態干預。準確把握“三權分置”政策目標成為農地產權制度改革的前置性問題。

2 “三權分置”的政策目標解讀

理解“三權分置”政策的方向和目標有三條基本思維進路。首先，應當將“三權分置”政策融入中國當前社會發展的歷史進程和未來趨勢去把握；其次，必須結合中國農地產權制度演進的歷史邏輯和現實問題去理解；最后，梳理有關“三權分置”的政策表述，明確政策意圖。

2.1 社會發展的環境和基本方向

中國正處于現代化的關鍵時期，中國的現代化進程是工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“新四化”同步發展的過程。“四化”之間互為條件、相互制約，必須統籌考慮。就本文議題而言，需著重把握工業化、城鎮化和農業現代化之間的關系：工業化需要農業現代化釋放人力資源，而農業現代化需要工業化吸納富余勞動力，進而提高勞均土地面積，提升農業產業規模，并且為農業現代化提供機械、農藥、化肥等技術性條件；工業化和農業現代化的相互協調推動了城鎮化發展。幾乎所有國家和地區的發展都無一例外地證明了城鎮化是農村人口不斷向城市轉移的過程，城鎮化是伴隨著工業化和農業現代化發展而發展的[16]。

目前中國的現代化面臨著巨大挑戰：（1）工業產業結構不合理，運行不穩定，難以對進城農民提供穩定的就業和收入。（2）由于人多地少的客觀條件，小農經營效率低，種糧成本高，大量農民被鎖定在低效率的農業生產中，適度規模經營難以實現，糧食安全存在隱患。適度規模化是中國農業發展的重要出路，雖然國家一直引導和鼓勵農村土地承包經營權流轉①2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，全文多次使用“引導”、“鼓勵”“積極推進”等表明主觀意志的表述，在此前和此后的多個中央文件中，類似的表述比比皆是。，但農民對土地的過分依賴，對土地增值收益的高度期待，嚴重影響了農村土地承包經營權流轉進程。（3）由于農民舍不得離開土地，不愿或不敢進城，“人的城鎮化”發展遭受阻力。問題的核心在于讓農民進城，農民就要計算得失，然而，信息不足與理性有限使他們產生不祥的預期，于是寧可安于現狀也不愿承擔進城失敗或利益受損的風險。

土地問題無疑是破解工業化、城鎮化和農業現代化同步發展的關鍵。“動地先動人”，只有實現了人的城鎮化，才能為城市發展提供空間，為工業化提供人力資源，同時實現農地資源整合，為農業現代化創造條件。將“三權分置”政策置于這一宏觀背景下，其實質就在于動員部分農業人口放棄農業經營，進入城市生活、就業。進城務工的實踐已經使農民意識到非農就業比農業生產能獲得更高收入，兼業的農民以土地作為非農就業的風險保障，不愿將土地經營權流轉出去。如果立法明確農民土地經營權流轉后，仍能夠保障其基本社會保障權益，打消進城農民的后顧之憂，引導農民“離土進城”②實際上是“半離土”，反過來說也可以叫“帶地進城”。，是極有可能的。

2.2 中國土地產權制度的歷史演進和現實狀況

考察中國農村土地產權制度改革的歷史背景和現實問題能夠深刻理解和準確把握“三權分置”的價值目標。從中國土地產權制度變遷的歷史進程看，農村集體土地所有權的確立是制度分析的起點。《中華人民共和國土地管理法》規定，農村土地屬于農民集體所有。集體所有制是中國農村土地產權制度的基礎。《中華人民共和國農村土地承包法》規定，國家實行農村土地承包經營制度，農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式。通過農村土地家庭承包，使農村集體土地產權發生第一次分離[3]。2007年，《中華人民共和國物權法》將土地承包經營權作為用益物權規定，明確了土地承包經營權的物權屬性。

需要指出的是，農村集體土地產權第一次分離的形成軌跡可歸結為實踐先行、政策指導和法律兜底的“三部曲”模式[17]。這種模式是中國體制和制度改革的成功經驗。“三權分置”政策的形成、實施和法律表達同樣延續了這種模式。總體來看，中國農村土地產權制度一直沿著“土地承包經營權物權化”和“強化土地使用權”的方向發展[18]。“強化利用、淡化所有”是集體土地所有權制度改革的核心導向[19]。

然而，隨著市場化進程的深入，小農經濟和現代化、市場化之間的矛盾凸顯。早在20世紀90年代，中央文件中就出現了“土地承包經營權流轉”的表述。只有允許土地承包經營權流轉，才能打破農戶承包經營下地塊分散、規模不經濟的局面，促進生產要素的合理流動與優化配置，為農業現代化和國民經濟健康發展提供有效的制度機制[20]。此后引導和推動土地承包經營權流轉一直是“三農”工作的重心。由于土地對于農民來說承擔著就業和社會保障兩大基本功能，只有這兩大功能消失了，農民才有可能放棄土地的經營權[21]。時至今日，農村土地承包經營權流轉仍存在流轉意愿弱、規模偏低、期限較短等問題[22-24]。為了推動土地規模化經營，實現農業現代化目標，加強土地流轉政策的激勵力度成為主要的政策方向，“三權分置”是這一思想的重要體現。“穩定農戶承包權”，明確了土地對農民的最終保障功能，給暫時離開土地的農民吃了定心丸。“放活土地經營權”為農業規模化創造了條件。

2.3 “三權分置”的政策文本分析

文本分析是研究政策目標的基本手段，“三權分置”政策在黨和國家有關文件中的表述是探究其政策目標的基本依據。筆者認為，“三權分置”政策是對兩權分離政策的延續，從“兩權”到“三權”制度連接的橋梁在于多年來不斷強調的“引導土地承包經營權流轉，發展多種形式的適度規模經營”的政策。通過對“十八大”以來相關政策文件的檢索，發現關于“三權分置”的有關政策文件主要有10項（表1）。

通過對這些政策文本的梳理可以得出以下結論：（1）政策表述逐漸從“土地承包經營權”流轉，調整為“土地經營權”流轉，政策中出現了與所有權、承包權并稱的第3個概念，實現了從“兩權分離”向“三權分置”的轉變。（2）“維護農民權益”、“發展規模經營”是全部文件都涉及的政策目標。（3）政策文本4次提及“抵押擔保融資”功能或目標，可見土地權利抵押融資是農村土地產權制度改革的重要目標之一。這個目標在“三權分置”政策前就已提出，之后逐漸弱化。（4）關于農村土地產權制度改革在政策文本中始終沒有脫離“農業產業化”、“農村勞動力轉移”、“城鎮化”等宏觀語境。特別需要注意的是，2016年10月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》中明確提出了“新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”在“三權分置”中的統領作用。

綜上所述，“三權分置”的政策目標具有系統系和層次性的特點，可以歸納為以下3個方面：（1）通過對土地權利的分離設置，避開《物權法》、《擔保法》等法律的禁止性規定，實現土地權利的抵押，使農村土地獲得融資功能，是較為具體的政策目標。（2）促進土地經營權流轉，實現農地經營適度集中，提高農業生產規模化水平，是“三權分置”政策的產業目標。（3）實現“工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展”是“三權分置”的長遠目標。農民土地經營權流轉后，轉移到城鎮非農產業，為工業和服務業提供人力資源，并提高城鎮化水平。這三個目標之間實質上是相互關聯的系統性整體。賦予土地權利抵押融資的功能可能是“三權分置”最初目標和直接動因；實現農地經營適度集中，并通過經營權抵押融資，吸引資本要素向農業流動，是“三權分置”的中心任務；實現“工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展”是“三權分置”最終的政策目標。從操作層面看，

各目標之間具有層次性、漸進性特點。

表1 “十八大”以來有關農村土地產權制度改革的文件Tab.1 Documents concerning the reform of the rural land property rights system Since The 18th National Congress of Communist Party of China

表1續

3 “三權分置”目標實現的漸進式激勵

根據“三權分置”目標的階段性、漸進性，在政策實施中應不斷調整激勵的方式、力度和方向，系統實現政策目標。

3.1 初步的人地分離

首先，通過不斷提高土地補償費的方式，實現人地分離，已經使財政不堪重負。其次，由于土地開發增值收益巨大，土地補償標準日益提高，推高了農民對補償的預期，土地征收難度加大。另外，土地對于農民具有保障意義，單純貨幣補償方式有很多弊端。所以在人地分離上應該采取漸進式分離策略，通過將土地權利分解，逐步讓渡的方式，實現人地分離目標。“三權分置”方案，讓農民帶地進城，實現農民在就業上與土地暫時分離，實現其“非農化”就業的嘗試。如果進城失敗，農民仍然可以回歸農村和土地。

從經濟法的視角看，“三權分置”第一層次目標的實現，可以分為兩步：（1）通過立法明確“穩定”農戶承包經營權，打消農民進城的后顧之憂，并且通過土地經營權流轉費用，補貼其進城后的基本生活，實質上是以流轉費用替代土地社會保障功能。（2）讓農民留在城鎮，逐漸消除對進城農民的各種限制，使其融入城市社區，實現穩定的非農就業，提高社會保障待遇，逐漸提高城鎮化水平。

3.2 農地規模化和糧食安全

在初步實現人地分離后，農民流轉出來的土地經營權可在政府引導下，通過土地整理、成片發包等方式，實現適度規模化。有不少學者擔心土地經營權流轉后土地的非農化和非糧化，其主要理由是農戶收取“地租”侵蝕經營者的利潤。筆者認為，這一問題完全可以通過農業補貼政策解決。農業是弱勢產業，對其采取補貼、減稅、金融支持等產業扶持政策是經濟法干預產業發展的重要體現。對農業進行補貼是世界通行做法，中國農業補貼水平低于世界上大多數國家[25]。政府應當加大對農業經營者的補貼力度，這個補貼至少不低于經營者支付給農戶的土地租金，理由是土地租金實質上就是農民土地社保功能的替代，進城農民的社會保障是應當由政府承擔的城鎮化成本。

3.3 工業化、城鎮化、農業現代化的協調同步

由于農民實現了“暫時”進城，一方面土地經營集中度提高，為農業現代化奠定了基礎；另一方面大量農民進城提高了城鎮化水平，并為工業和現代服務業提供了人力資源，實現了城鎮化、農業現代化和工業化的同步發展。此時，應通過產業扶持政策、就業援助政策、住房保障政策等經濟法的調控手段鞏固“三權分置”改革的成果。在產業政策上，通過調控手段促進工業和服務業健康發展，為進城農民提供穩定的工作機會和較高的工資收入，將農民吸引在城市就業；在社會保障政策方面，適時推進進城農民從農村社會保障向城市社會保障的轉移和接續，在教育、醫療、住房、養老等方面逐步過渡到與市民相同的待遇。

3.4 改革成果的立法鞏固

改革過程存在諸多風險和不確定性，“三權分置”改革實踐，可能并不如前文所述那樣環環相扣、步步為營，極有可能出現影響改革進程的不確定因素。一旦出現經濟波動，會出現大量農民返鄉，城鎮化逆轉，工業和服務業人力資本供給減少，農業現代化發展停滯等情況。這就要求政府在這場改革中，尊重市場規律，完善和優化宏觀調控，保持經濟的穩定和健康發展，為改革營造良好的社會環境。

實現“三權分置”后，如果能確保進城農民保持一段時間穩定的非農就業，下一步調整土地產權立法就不會有太大阻力。此時這場系統性改革需要“臨門一腳”來鎖定勝局。立法調整的窗口期應該是二輪土地承包期屆滿時。首先，通過修改《農村土地承包法》明確農村土地集體所有的性質，嚴格規定農村集體成員資格認定條件，細化農民集體土地所有權權能，例如應當規定集體有權收取承包費、有權監督土地利用行為等；其次，保護留鄉農民土地權益，在集體所有土地中保留適當份額，優先發包給留鄉農民，保障留鄉農民作為集體成員的收益分配權，通過參與集體土地承包收益的分配，保障其基本生活；再次，通過戶籍制度改革，完成農民向城鎮居民的身份轉變，賦予進城農民完整的城鎮居民社會保障權利，統一社會保障體系，實現穩定的城鎮化；最后，公開發包土地經營權，留鄉農民、城市工商業企業、進城農民、城鎮居民都有資格參與競標，實際上可能參與競標的主要是留鄉農民、進城農民和在“三權分置”政策執行期間已經獲得土地經營權的農業經營主體。由于留鄉農民資金實力不足、進城農民（第二代、第三代農民工）已經割斷了對土地的情感和生存依賴，缺乏農業生產經驗，土地經營者在競爭中具有明顯優勢，這就實現了土地的規模化經營。

4 結論

綜上，“三權分置”中各項權利的性質、權能的理論闡釋并沒有那么重要，不需要糾結政策與法律邏輯、法理之間的沖突，也無需急切完成立法表達。目前面對“三權分置”政策應當充分認識其目標的階段性、系統性特征，理順“三權分置”政策直接目標、產業目標和最終目標之間的關系，將其放置在“新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”的歷史進程中，按照階段次序逐一推進。在“三權分置”目標實現中應當以經濟法干預理念為指引，采取積極的經濟法干預手段，適時調整激勵手段、激勵策略、激勵力度和激勵方向，逐步實現“三權分置”的政策目標。農村土地“三權分置”改革成果的立法鞏固需要待二輪土地承包期屆滿這一立法調整的窗口期開啟時，通過立法修改，落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權。

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（本文責編：陳美景）

The Path of Economic Law to Realize the Policy Target of Tripartite Rural Land Entitlement System

FANG Jian-en1，2
（1. College of Economic Law, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China; 2. College of Humanities and Social Sciences, Hebei Agricultural University, Baoding 071001, China）

The purpose of the paper is to well delineate the policy target of tripartite rural land entitlement system, and to explore the path and means of state （government） intervention. Methods of research are as follows： firstly, methods of policy text analysis combined with the evolution game theory are used to summarize the policy target of tripartite rural land entitlement system; secondly, methods of law and economics analysis combined with the state intervention theory are used to analyze the path and means of state （government） intervention. The results show that the policy target of tripartite rural land entitlement system is periodical, hierarchical and comprehensive. The paper concludes that state （government）intervention should be based on economic law ideas, and should appropriately adjust incentive approaches, incentive strategies, incentive extent, and incentive direction so as to gradually achieve the policy target of tripartite rural land entitlement system.

land law; land economy; tripartite rural land entitlement system; policy target; evolution game; intervention mode

D922.3

A

1001-8158（2017）01-0080-08

10.11994/zgtdkx.20161219.125723

2016-09-21；

2016-11-20

中國法學會重點委托課題“農村土地‘三權分置’的法治保障研究”（CLS（2015）ZDWT43）。

房建恩（1979-），男，河北內丘人，副教授，博士研究生。主要研究方向為農村土地法制。E-mail： 13473205615@139.com