“多規合一”與空間規劃：認知、導向與路徑

嚴金明，陳 昊，夏方舟

（中國人民大學公共管理學院，北京 100872）

“多規合一”與空間規劃：認知、導向與路徑

嚴金明，陳 昊，夏方舟

（中國人民大學公共管理學院，北京 100872）

研究目的：立足“多規合一”改革的背景，針對當前空間規劃體系構建所面臨的挑戰，剖析空間規劃的本質認知，明確空間規劃的改革導向，并據此提出未來空間規劃的改革路徑。研究方法：文獻研究；綜合分析。研究結果：當前空間規劃的建構面臨著轉型壓力加大與改革訴求眾多，理論儲備不足與實證檢驗缺乏，部門共識尚未達成與磨合機制有待建立，技術標準不一與共享平臺缺乏。空間規劃本質上是對國土空間利用、行業政策協調和政府治理過程進行超前性的調配和安排，可以理解為國土空間格局的綜合優化。研究結論：未來空間規劃應當以國家意志、政府治理、永續發展、市場主導和城鄉統籌為導向，建構“1+X”的空間規劃體系，將“優化‘三生’”作為空間規劃的核心任務，將“智慧空間”作為空間規劃的基礎平臺，將“三條底線”作為空間規劃的關鍵界限，將“自然資源空間管制”與國土綜合整治作為空間規劃的實施抓手，將立法保障作為空間規劃的法律支撐。

土地規劃；空間規劃；多規合一；本質認知；改革導向；改革路徑

1 引言

自《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“建立空間規劃體系”以來，中央先后在城鎮化工作會議、《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》、《生態文明體制改革總體方案》、中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議等中提出，要推進規劃體制改革，加快規劃立法工作，健全規劃管理體制機制。2014年12月，由國家發改委、國土資源部、環保部和住建部分別牽頭，選取全國 28個市縣陸續開展了“多規合一”的試點工作。2016年10月，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二十八次會議上發表重要講話，強調開展省級空間規劃試點，為實現“多規合一”，建立健全國土空間開發保護制度積累經驗。因此，推進“多規合一”，構建空間規劃體系，已成為推進國家治理能力和治理體系現代化，助力生態文明建設和新型城鎮化的重要舉措。

盡管當前政府部門與學界已從技術或體制層面進行了試點和探討，但目前研究多集中于各類規劃的障礙分析、技術銜接或體制協調[1-3]，“多規合一”究竟面臨什么障礙？空間規劃應當以何種認知作為支撐，以什么原則作為改革的導向，以哪種路徑實現改革的目標等一系列問題仍然亟待解決。 為此，本文將首先分析空間規劃所面臨的挑戰，剖析空間規劃的基本認知，并在此基礎上明確空間規劃的改革導向，提出空間規劃的改革路徑，以期為建構科學的空間規劃體系提供參考和建議。

2 “多規合一”改革所面臨的挑戰

2.1 轉型壓力加大，改革訴求眾多

當前中國正處于工業化城鎮化中期和經濟社會轉型發展的重要歷史階段，正面臨著經濟新常態下增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期和外需向內需的轉化期“四期疊加”的挑戰，面臨著生態文明需求下資源環境承載能力已經達到或接近上限而相應體制未能健全的挑戰，面臨著新型城鎮化背景下發展模式未能完全脫離資源粗放利用的挑戰。人口、資源、環境的約束日益增加，轉型發展的壓力日益加劇。然而，“多規合一”改革中如何利用空間規劃的資源配置功能順應經濟新常態促進產業結構轉型升級，如何統籌經濟社會發展與空間開發利用從而實現生態文明與經濟健康發展的有機協同，如何加快空間開發利用方式以更少的資源環境代價、更優的空間利用格局、更高的空間開發質量支撐新型城鎮化的持續推進，如何讓未來的空間規劃體系方案既能應對現有形勢又能經得起歷史的考驗，已經成為空間規劃體系重構的巨大挑戰。

2.2 理論儲備不足，實證檢驗缺乏

不同的價值觀影響和制約著規劃所涉及的整體利益和公共利益的判定，空間規劃的理論儲備和經驗積累更直接關系到空間規劃本體論、認識論和方法論的構建和完善。然而，“多規合一”在這一方面仍然存在諸多不足：第一，空間規劃的本體論研究不足。空間規劃的本質是什么，空間規劃與國民經濟發展規劃、土地利用規劃、城市規劃等存在何種聯系與差異？這一問題仍然懸而未決。第二，空間規劃的認識論研究不足。空間規劃的職能、內容取決于空間規劃的功能導向認知，然而空間規劃應當服務于哪些國家戰略，應當如何處理政府與市場之間的關系等諸多問題未能得到系統研究與解答。第三，空間規劃的方法論研究不足。當前各項規劃主要以空間資源中的某一類型作為規劃對象，既未能從空間資源整體結構與功能的角度，也未能從各部門職能統籌的角度，建立系統規劃、調配空間資源的方法。而且現有規劃在彈性編制、差別化管理上等方面也相對不足，難以為空間規劃應對未來的不確定性提供方法支撐。第四，空間規劃的建構路徑不明、經驗檢驗不足。盡管目前已開展了一些“多規合一”試點，但多數著重的是規劃編制而未付諸實施，現有“多規合一”試點的模式也有待時間檢驗，這都增加了推進相關改革的難度。

2.3 部門之間尚未達成共識，“多規合一”機制還有待磨合

據不完全統計，當前中國由政府編制的各類法定規劃有80多種，且存在規劃標準“打架”、內容表述不一、數據彼此矛盾和規劃管理“分割”等問題。現有的國民經濟與社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉總體規劃和環境保護規劃4大規劃也已自成體系（表1）。

表1 4大規劃的比較Tab.1 Comparison among four main plans

但在空間規劃體系“多規合一”的改革方向上，各部門之間尚未達成共識，而是基于自身職能定位與規劃經驗，形成了以下4種空間規劃改革觀點：一是深化法定城鄉規劃（省域城鎮體系規劃、城市總體規劃），完善城市總體規劃；二是以國土規劃和土地利用總體規劃為基本規劃，編制國土空間規劃，形成統一的空間規劃；三是以經濟社會發展規劃為依托，統籌城鄉、土地利用和生態環境保護等規劃，編制市（縣）域“總體規劃”；四是合并主要的空間規劃，與發展規劃形成并列的兩大規劃序列。共識的缺位勢必難以約束各部門在空間規劃體系主導權上的博弈。另一方面，“多規合一”機制還有待磨合。一是缺乏事權統籌機制，頭痛醫頭的治理慣性使我們在制定規劃時過多依賴于事權分立的部門，不能從全局的角度合理劃分事權；二是缺乏協商機制，難以協調各規劃在數據、目標、內容、審批、管理等方面的差異，制約了空間規劃的可操作性。

2.4 技術標準不一，共享平臺缺乏

現有規劃的技術平臺互不協調、銜接難度大。具體而言，第一，各類規劃基礎數據不一致。國土部門、建設部門、發展與改革部門和環保部門分屬不同的行業和管理體系，它們所制定的空間數據標準，在分類系統、空間基準、空間尺度等方面均不統一。例如廣州市與廈門市土規與城規的建設用地差異圖斑面積占建設用地的比例分別為52.8%和52.5%[4]。第二，各類規劃信息平臺不一致。城鄉規劃多采用CAD平臺來采集、編輯和繪制城鄉規劃地圖圖件。土地規劃的空間數據和地圖一般都采用Arcgis系統。而兩者的協調卻存在難度：地圖從CAD平臺轉換到GIS平臺中時，由于沒有地圖投影，坐標系也與GIS平臺不一致，因此會發生圖形的變形。如果把GIS平臺生產的地圖轉換到CAD平臺中，拓撲關系和屬性信息便全部丟失，無法發揮GIS特有的數據集成、疊加分析和數據庫建設等功能。第三，各類規劃數據缺乏交互平臺。難以實現不同類型規劃之間和上位規劃與下位規劃之間的協調，也造成規劃編制中數據獲取、處理等大量重復工作，行政效率低下。

3 空間規劃的基本認知

3.1 空間規劃的國際淵源

在1980 年之前，國際上“空間規劃（spatial planning）”并未形成專有概念，往往泛指與物質形體空間相關的具體規劃設計，如外部空間（outer space）規劃設計、城市空間（urban space）規劃設計、開敞空間（open space）規劃設計等[5-6]。1980年以來，隨著理論上空間的社會意義被認知和實踐中空間與非空間因素的相互作用在各種尺度上均日益普遍而復雜，空間規劃逐漸作為一個特定含義的專用概念和名詞正式出現。然而，對于空間規劃的本質定義依然五花八門、尚未達成共識：1983年《歐洲區域/空間規劃憲章》中定義空間規劃為“經濟、社會、文化和生態等政策的地理表達”，1997年歐盟委員會“歐洲空間規劃制度概要”的定義是“公共部門使用的影響未來活動空間分布的方法，旨在創造一個更合理的土地利用和功能關系的領土組織”，歐洲區域間計劃（INTERREG）將空間規劃定義為“通過管理領土開發和協調行業政策的空間影響，影響空間結構的行動”等。

此外，空間規劃往往被各個國家界定為不同名稱的規劃系統，包含了特定的法律、社會、經濟、政治和文化含義，例如法國、比利時、盧森堡的城市和領土管理（urbanism eetaménagement du territoire），英國的城鄉規劃（town and country planning），德國的空間規劃（raum plannung），愛爾蘭的土地利用規劃（land use planning）[7]，日本的國土規劃等。更有學者直接認為“傳統的以土地利用規劃為主的城市規劃、區域規劃就是空間規劃”[8]。

盡管空間規劃的定義遠未達成共識，不同國家空間規劃的范圍和功能也不盡相同，然而幾乎所有的國家空間規劃系統和空間規劃定義均包含了三個基本要素：一個長期或中期的國土戰略、一個不同空間尺度下整合各行業政策的協調方法和一個處理土地利用和物質發展問題的政府治理過程。由此，國際上空間規劃的認知可以概括為，對國土空間利用、行業政策協調和政府土地管治進行超前性的調配和安排。

3.2 中國空間規劃的基本認知

從中國歷史上看，空間規劃不是新生事物，而是人類文明用地的產物。中國第一部辭書《爾雅》記載：“邑外謂之郊，郊外謂之牧，牧外謂之野，野外謂之林。”即是空間規劃的典型寫照。

立足人多地少的基本國情，空間規劃在中國很大程度上應該界定為旨在滿足區域社會經濟發展長遠需求，對城鎮、農業和生態布局進行統籌優化，對土地、水體、林木、礦產、能源、生物等空間資源進行合理安排的戰略手段。因此，空間規劃實際上可以理解為國土空間的綜合優化。實際上，空間規劃是高位統籌的戰略性規劃，既是人類空間認知與調控不斷深化的產物、分配空間發展權的機制、糾正土地市場失靈的工具、優化資源利用系統時空的技術、提高空間利用決策科學性的管理，更是改革規劃管理體制、統籌城鄉發展、推進新型城鎮化、實現國土生態文明、完善政府治理機制、保障社會經濟可持續發展的戰略工具。

具體而言，作為中長期高位統籌的戰略性規劃，空間規劃需要促進空間資源在各部門、行業間優化配置。中國空間規劃應該包含定性（性質）、定用（用途）、定量（規模）、定位（位置）、定序（時序）的“五定方案”，其最本質的功能是其對國土空間利用、行業政策協調和政府治理過程的未來時空導向，即對未來資源的分配和時空組織，其最大的目標在于遵守5重框架中各項約束條件的效益最大化，即自然條件的適宜性、經濟發展的可行性、社會制度的可容性、生態系統的平衡性和空間布局的合理性[9]。

4 空間規劃的改革導向

4.1 體現國家意志導向

空間規劃的編制中亟需體現優先生態保護、保障糧食安全、促進建設用地節約集約的國家意志導向，突出強調“空間管制”和“三線劃定”，科學劃定城鎮、農業、生態空間及生態保護紅線、永久基本農田紅線、城鎮開發邊界，注重開發強度管控和主要控制線落地，實現國家保護耕地和基本農田、推進生態保護和建設、倒逼城市土地節約集約利用的戰略目標。此外，空間規劃應當高位統籌，成為優化國土空間資源的管理方式，統籌城鄉發展的重要抓手，推進新型城鎮化和新農村建設的核心平臺，實現生態文明的建設路徑，提升民生福祉的發展動力，加強政府治理的突破窗口，保障社會經濟可持續發展的政策工具。“十三五”時期，空間規劃還應服務于引導產業結構轉型、助力精準扶貧，促進全面建設小康社會新目標的實現。

4.2 提升政府治理能力導向

作為一項政府治理體制的改革，空間規劃應當著力推進國家治理體系和治理能力現代化。首先需以形成關鍵事權統一集中、其他事權分散配置的政府治理體系為導向改革空間規劃管理體制，統籌關鍵空間資源的規劃事權，發揮各部門在其他空間資源調配方面的專業性與能動性；其次應以強化政府引導與服務職能為導向，整合空間規劃管理程序與手段，實行空間規劃“一張圖”審批，統一審批依據，簡化行政審批，完善工作程序和方法，從而提升審批效率，激活發展內生動力；最后應強化空間規劃權威性和執行手段，維護依法治國的政府治理秩序。落實空間規劃是經濟發展、土地管理、城鄉建設、生態保護等領域法律法規的具體呈現，是衡量國家治理能力的一把尺子，一經審定，便具有相應法定效力，應通過立法突出強調規劃法制性和權威性，將其落實程度作為規范政府治理行為的重要政策依據。

4.3 堅持永續發展導向

可持續的空間規劃就是把空間資源可持續利用和規劃結合起來，提升空間資源潛力，防止空間資源退化，實現空間資源生產力的持續增長和穩定。面對水土流失、土地荒漠化、土地鹽堿化、土地污染、土地貧瘠化和土地損毀等問題，在空間規劃中應加大對“山水林田湖”生命共同體的整體修復，積極引導空間規劃編制與“三生”與景觀結合，依托現有山水脈絡等獨特風光，為城市建設和大型基礎設施建設提供空間，使空間利用生態系統朝著良性循環方向發展，使社會經濟建設和生態環境建設在國土空間利用上得到統一和協調。同時，空間規劃要實現數量、質量、生態和人文4位一體，以保持區域特色可持續，以創新、協同、綠色、開放和共享的核心理念，強調“慎砍樹、不填湖、少拆房”，在編制中保留城鎮村莊原始風貌和文物古跡、保護景觀和生態環境、改善居民的居住和生活環境，讓城鄉居民“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”。

4.4 適應市場經濟導向

在“看不見的手”的作用下，市場經濟條件下不可預見性因素不斷發展變化，因而制約空間規劃方案的各項影響因素都處在動態變化之中，在較長的規劃期內要原封不動地實施藍圖每一塊圖斑、每一宗土地的預定用途存在較大困難。因此，空間規劃中應有機結合“宏觀調控+市場經濟”模式，正確處理政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用。空間規劃應該體現市場經濟下的空間利用和優化配置理念，其核心導向是為了糾正粗放利用、市場失靈和外部不經濟的行為，其著重的不僅是目標、指標、坐標或是限標，而應是滿足各類產業的用地數量需求、區位需求和彈性變化需求。因此，空間規劃必須遵循價值規律和市場供求關系的變化，協調各種經濟政策加以引導和調控，變靜態規劃為動態規劃，做到剛性和彈性相結合。

4.5 注重城鄉統籌導向

空間規劃的城鄉統籌導向指的是在空間規劃編制中能夠綜合考慮城鄉空間內農用地、建設用地和生態用地的供需布局，促進土地、水體、林木、礦產、能源、生物等空間資源在新型城鎮化過程中不斷優化結構、提高效率、釋放空間、盤活存量，實現合理利用。具體而言，空間規劃的城鄉統籌導向首先要打破城鄉二元結構，打破城鄉分割的戶籍制度，推動農民在務工、就學、居住、醫療、養老等享受和城市居民同等的權利，為農民提供公平和就業的生活環境。其次要形成促進小城鎮健康發展的機制，通過完善功能、集聚人口，引導工業向集中發展區集中、農民向城鎮和新型社區集中、土地向適度規模經營集中，培育以農產品加工業和農村服務業為重點的農村產業，在城鎮體系中形成符合當地特點的相應支柱產業。最后是要實現農村現代化、農村社區化和農民專業化，通過鼓勵土地適度規模流轉、空間布局整合和利用結構調整，推動農業實現規模化、機械化、公司化和品牌化，完善農村社會公共服務和促進農民就業發展。

5 空間規劃的改革路徑

5.1 以國土空間規劃為基本規劃，建構“1+X”的空間規劃體系

建立“1+X”空間規劃體系，“1”即空間規劃，也就是國土空間規劃，作為其他各項規劃的“憲法”性基本規劃，以專統籌。“X”即保留現有國民經濟發展規劃、土地利用規劃、城市規劃、環境保護規劃等規劃。空間規劃主要內容包括4個方面：第一，從保護珍稀戰略資源、建設生態文明等角度，評判并吸納各項現有規劃的“底線”并將其落在空間，形成各項規劃都必須遵守的紅線；第二，從落實國家戰略、實現區域統籌發展、促進精明增長與發展轉型等角度，明確各項規劃所應遵守的價值理念、布局導向與調控原則與關鍵指標，化解各項規劃之間的潛在惡性沖突；第三，從完善各項規劃管理、執行、凝聚各項規劃手段的角度，制定相應的管理配套機制，發揮多規合力，優化政府治理機制；第四，統一現行各類規劃的規劃年限、用地分類、數據標準、技術平臺，各類規劃的編制、執行與修改等必須要與空間規劃保持一致，保證空間規劃的權威性和嚴肅性。應當依照不同層級、不同類型規劃間的關系和功能界定，明確邊界、配置資源、提高效能，同時允許專項規劃之間出現一定程度的沖突，實現“相互制衡”，倒逼空間規劃的政策協調和政府治理功能，進一步體現空間規劃統籌城鄉發展、推進新型城鎮化、實現生態文明、完善政府治理機制、保障社會經濟可持續發展的高位戰略指導作用。

5.2 以“二調”數據為基礎建立“智慧空間”基礎平臺

當前，全域覆蓋的土地利用總體規劃擁有國家、省、市、縣、鄉5級規劃體系，對于建設用地、農用地、其他土地均進行了土地用途區、空間管制區的劃分，借助GIS平臺建立的空間數據庫擁有多尺度、可疊加、精確到圖斑的特點。因此，空間規劃可以選用第二次全國土地調查及其連續變更的最新土地利用現狀數據為基礎，以地理國情數據為輔助，統一“多規”的空間數據坐標及其精度，形成統一的空間數據體系與規劃管理信息平臺。其次，同步建設縱向在線共享、橫向互聯互通、交叉大數據融合的全國統一空間規劃數據庫，疊加落實包含建設用地、農林、水源、水系、交通、市政等在內的多個規劃圖層，形成空間規劃“一張圖”。最后以“智慧國土”為基礎，運用“互聯網+空間規劃”模式，完善行業數據共享機制，集成不同行政層級、行業空間規劃數據庫、模型庫、專家知識庫，研發互通互聯的“智慧空間”云平臺，為空間大數據分析、規劃協調和決策提供支撐。

5.3 以耕地和生態紅線為優先在空間上劃定“三線”落實“三生”

空間規劃的關鍵界限是樹立底線思維，注重在資源生態環境可承載的范圍內，在更大區域、更高站位研判自身的發展，嚴格劃定永久基本農田紅線、生態保護紅線與城市開發邊界，明確設定空間規劃的“三條”底線，推進生態用地和基本農田保護，倒逼城鎮建設用地實現節約集約，提升空間利用效率和可持續性。把總體發展戰略和空間布局、空間管控相結合，優化城鎮、農業、生態三類空間，即生活、生產和生態“三生”空間。同時，空間規劃中也應構建集激勵與約束、常態與動態等于一體的空間底線管理模式：一是對于空間規劃中的重大關鍵性指標，堅持自上而下嚴格控制，切實維護國家區域的整體與長遠利益；二是整合執法隊伍，加強執法力度，嚴格追究違法行為；三是將底線管控成效納入地方政府政績考核并與地方政府建設指標相掛鉤，建立空間底線資源負債表，對領導干部實行底線資源離任審計；四是發揮市場作用，建構底線資源保護補償機制；五是強化底線資源的常態化更新，保證數據的準確性；六是建立底線資源的動態化管理，形成不定期巡查與執法機制。

5.4 以自然資源空間管制與國土綜合整治為抓手推動空間規劃落實

在空間規劃實施管理中，可以借鑒土地利用規劃用途管制制度，建設自然資源空間管制制度，將空間分成允許利用、有條件利用、限制利用和禁止利用4區，融合差別化空間管理理念，規定各區的用途管制規則，根據用途管制規則來管理區內的空間利用，實現市場經濟條件下規劃預測不確定性所需要的規劃彈性和靈活性；其次，空間規劃中應以國土綜合整治為實施抓手，從落實并優化空間規劃戰略出發，推進國土綜合整治定位從“土地本身”轉為“高位統籌”，理念從“注重數量”轉為“四位一體”，階段從“糧食生產”轉為“永續發展”，核心從“以地為本”轉為“以人為本”，目標從“保護耕地”轉為“優化三生”，對象從“單項推進”轉為“要素綜合”，范疇從“項目承載”轉為“全域協同”，模式從“同質同化”轉為“差別整治”，路徑從“自上而下”轉為“上下結合”，資金從“財政負擔”轉為“多元共投”[10]，從而將國土綜合整治打造成為調整空間結構、優化空間“底盤”、落實空間規劃的重要實施抓手。

5.5 以立法為目標促進空間規劃保障機制建立

為確保空間規劃的權威性和有效性，亟需積極推進《空間規劃法》的立法工作，將其作為空間規劃體系的基本法，從法律層面上明確空間規劃的地位作用，嚴格界定空間開發的戰略目標、調控重點、配套政策以及空間規劃體系的類型組成、功能定位、管理機制等重要內容。對未完全成熟、有爭議、沒形成共識性結論的，不宜急于對相關內容作出統一的限制性規定。對需要做出決定的，可由國務院或空間規劃委員會以法規規章的形式先行探索。其次，要積極做好配套法律與行政法規體系的完善。根據《空間規劃法》，修改完善《土地管理法》、《城鄉規劃法》等相關法條，從而升級國家治理體系、強化國家治理能力。最后要制定與空間規劃體系與管理相契合，涵蓋規劃編制、規劃執行、規劃沖突協調、規劃監督檢查等內容的行政法規體系，促進空間規劃系統、規范和科學的有效落實。

6 研究結論與建議

目前，“多規合一”面臨不少挑戰，還有很長的路要走。在體系上，國家層面并無公認的規劃體系；在體制上，部門人事權分立，并且導向各異；在技術上，方法相對粗淺，有待深化精選；在實施保障上，部門法律沖突，缺乏協調統一，往往“無據可依”或者“有據不依”。由此導致不同規劃體系橫向不協調，同一規劃體系縱向不對接。

空間規劃可以理解為國土空間格局的綜合優化。從現實上看，空間規劃是高位統籌的戰略性規劃，是統籌城鄉發展、推進新型城鎮化、實現國土生態文明、完善政府治理機制、保障社會經濟可持續發展的戰略工具。在本體論層面：立足中國基本國情，空間規劃是為了滿足區域社會經濟發展長遠需求，對城鎮、農業和生態布局統籌優化，對土地、水體、林木、礦產、能源、生物等空間資源進行合理安排。在認識論層面：從權利上看，空間規劃是對國土空間發展權的分配；從宗旨上看，空間規劃是對國土空間未來利用的導向；從行政上看，空間規劃是對市場失靈的一種糾正；從功能上看，空間規劃是對國土系統時空的優化。在方法論層面，空間規劃的編制需要包含定性、定用、定量、定位、定序的“五定方案”，其功能在于遵守5重框架中各項約束條件的效益最大化。

“多規合一”的改革應體現國家意志，提升政府治理能力，堅持永續發展，適應市場經濟配置，注重城鄉發展統籌。“多規合一”改革的具體思路在于提出可復制推廣的“多規合一”試點方案，將規劃目標、坐標、指標和限標進行空間統籌，形成合理的生產、生活和生態的“三生”空間布局，建立相關規劃銜接協調機制。同時將立法保障作為空間規劃的法律支撐，為厘清未來空間規劃的改革路徑，建構符合國家戰略發展要求與長遠利益的空間規劃體系提供參考。

（References）:

［1］ 劉彥隨，王介勇. 轉型發展期“多規合一”理論認知與技術方法［J］ . 地理科學進展，2016，（5）：529 - 536.

［2］ 董祚繼. “多規合一”：找準方向繪藍圖［J］ . 國土資源，2015，（6）：11 - 14.

［3］ 楊保軍，張菁，董珂. 空間規劃體系下城市總體規劃作用的再認識［J］ . 城市規劃，2016，（3）：9 - 14.

［4］ 謝波，彭覺勇，李莎. “三規”的轉型、沖突與用地整合［J］ . 規劃師，2015，（2）：33 - 38.

［5］ Forman, Richard T. T. Land mosaic： the ecology of landscape and regions［M］ . Cambridge： Cambridge University Press，1995.

［6］ 霍兵. 中國戰略空間規劃的復興和創新［J］ . 城市規劃，2007，（8）：19 - 29.

［7］ Healey Patsy. The Treatment of Space and Place in the New Strategic Spatial Planning in Europe［J］ . International Journal of Urban and Regional Research，2004，28（1）：45 - 67.

［8］ Healey Patsy. Making Strategic Spatial Plans： Innovation in Europe［M］ . London： UCL Press Limited, 1998.

［9］ 嚴金明，劉杰. 關于土地利用規劃本質、功能和戰略導向的思考［J］ . 中國土地科學，2012，26（2）：4 - 9.

［10］ 嚴金明，夏方舟，馬梅. 中國土地整治轉型發展戰略導向研究［J］ . 中國土地科學，2016，30（2）：39 - 46.

（本文責編：王慶日）

Cognition, Direction and Path of Future Spatial Planning based on the Background of Multiple Planning Integration

YAN Jin-ming, CHEN Hao, XIA Fang-zhou
（School of Public Administration & Policy, Renmin University of China, Beijing 100872, China）

Based on the background and challenges of multiple planning integration, the purpose of this articleis to analyze the essence of the spatial planning, to clarify the reform direction, and to put forward there form path of future spatial planning. Methods of literature review, comparative analysis are applied. The results show that the construction of the spatial planning is confronted with many obstacles, such as the complicated background, the shortage of theoretical basis and empirical test, the lack of consensus and cohesion mechanism among bureaus, the variety of technical standards, and the lack of sharing platform. In essence, spatial planning is the advanced arrangement of the spatial utilization, industry policy coordination and governance, which can be understood as the comprehensive planning of national space. In conclusion, the future spatial planning should take the national targets, the effective governance, the sustainable development, the market dominant and the urban-rural integration as the orientation. Besides, the spatial planning should constructa “1+X” planning system that regards the “optimization of production-living-ecology space” asthe core task, “smart space creation” as the platform, “three bottom-lines” as the key boundary, “natural resource space control institution” and “comprehensive land consolidation” as the implementation, and the legislative protection as the legal support.

land planning; spatial planning; multiple planning integration; essence; reform direction; reform path

F301.23

A

1001-8158（2017）01-0021-08

10.11994/zgtdkx.20170206.120112

2016-12-10；

2017-01-03

國土資源部公益性行業科研專項課題（201511003-2，201511010-04）；中央在京高校重大成果轉化項目；中國博士后科學基金資助項目（2016M600158）。

嚴金明（1965-），男，江蘇南通人，博士生導師。主要研究方向為土地利用管理與城鄉規劃。E-mail： yanjinming@ruc.edu.cn

夏方舟（1989-），男，浙江衢州人，博士，講師。主要研究方向為國土整治與城鄉規劃。E-mail： ark_xiafangzhou@hotmail.com