上海市土地市場供給側改革研究

馬克星，劉紅梅，王克強，3，顧守柏

（1.上海財經大學公共經濟與管理學院，上海 200433；2.上海師范大學商學院，上海 200234；3.上海財經大學公共政策與治理研究院，上海 200433；4.上海市建設用地和土地整理事務中心，上海 200003）

上海市土地市場供給側改革研究

馬克星1，劉紅梅2，王克強1，3，顧守柏4

（1.上海財經大學公共經濟與管理學院，上海 200433；2.上海師范大學商學院，上海 200234；3.上海財經大學公共政策與治理研究院，上海 200433；4.上海市建設用地和土地整理事務中心，上海 200003）

研究目的：系統梳理上海市土地市場體系結構，分析上海市各類土地市場在供給側存在的問題和原因。借鑒其他城市和地區土地市場供給側改革經驗，提出上海市土地市場供給側改革的政策建議。研究方法：描述分析和政策分析方法。研究結果：上海市土地市場已經發展為實體與指標結合、城市與農村共存的復雜體系，同時存在指標市場發展薄弱，實體市場中城市市場與農村市場分割，一級市場壟斷過強，二級市場發育程度低等問題。研究結論：上海市土地市場供給側改革的方向有政府職能轉變、摒棄壟斷供給、構建多元土地供給格局、土地供給多元價值取向和差別化精準供地等多個方面。

土地管理；土地市場；供給側改革；上海市

1 引言

“新常態”以來，中國經濟保持著長期向好的發展態勢，也存在結構不合理，總供給與總需求結構不協調的狀況。2015年11月，習近平總書記首提“供給側改革”，“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率”。在APEC會議上，習總書記再提“供給側改革”。2016年7月，習近平總書記對供給側結構性改革提出了“有力、有度、有效”新要求，并于9月二十國集團領導人杭州峰會上提到，二十國集團成員應該“努力擴大全球總需求，全面改善供給質量，鞏固經濟增長基礎”。供給側結構性改革成為中國全面深化改革的“主戰場”和“攻堅區”[1]。

2016年開始，中國圍繞“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”幾個方面積極推進供給側改革。如何提供有效供給，成為中國實現社會經濟轉型、增強經濟持續增長動力的核心問題，其中要素市場是供給側改革的主戰場之一。土地，特別是建設用地，作為最重要的經濟發展空間載體和基本生產要素，加強其供給側改革、提高利用效率對經濟整體效率有著深刻影響。

中國自2002年起對土地出讓實施市場化改革，土地市場化出讓政策不斷完善。但由于社會經濟發展長期依賴相對低廉的建設用地價格和粗放的用地方式，中國出現土地市場扭曲、建設用地利用低效甚至閑置與用地需求得不到滿足并存等問題。預計到2020年，中國城鎮化率將達58%，建設用地供需矛盾將更加嚴峻。健全土地市場體系，加強土地市場供給側結構性改革，將對中國提高土地利用效率、促進社會經濟健康發展起到重要作用。

因此，有必要對中國土地市場體系進行梳理，探討當前土地市場供給側存在的問題及原因，以探索土地市場供給側改革的路徑和方法。鑒于中國不同區域、不同省市社會經濟發展階段不同，土地市場的發育程度不一，本文選擇土地市場化水平較高、市場體系較為完善的上海市作為研究對象，梳理其土地市場體系，并對其土地市場供給側存在的問題和原因進行分析，借鑒中國其他地區土地利用管理、供給側改革經驗，提出上海市土地市場供給側改革政策建議。以期對中國其他地區土地市場的建立和完善、土地市場供給側改革提供參考借鑒。

2 上海市土地市場體系

市場機制是價格機制、競爭機制、供求機制和風險機制等一系列機制的綜合，其配置資源的效率最高。土地市場供給側改革要把產權保護、契約精神、供給多元化、公平競爭、價格引導等市場制度引入土地要素領域，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，釋放生產力，形成土地供給制度改革紅利[2]。推進土地市場的供給側改革，必須對現行的土地供給機制進行創新，充分發揮市場在土地要素配置領域的決定性作用。

在“供給側改革”概念提出前，上海市在土地利用中積極推進建設用地減量、盤活存量建設用地、推進工業用地二次開發，積極探索集體經營性建設用地入市試點，建立土地指標市場，這與土地市場供給側改革的目標在一定程度上相一致。上海市的土地市場供給側改革，可以理解為土地要素配置領域的“三去一補一降”過程。去的是“高污染、高耗能、低效率”產業和用地，補的是創新型、環保型的產業，降的是土地交易成本，通過“三去一補一降”全面提升土地利用效率。

根據土地市場供給客體，上海市土地市場可以分為土地指標市場和土地實體市場兩個子市場。土地實體市場包括城市土地市場和農村土地市場，土地指標市場包括計劃指標市場和減量化指標市場，具體如圖1所示。

圖1 上海市土地市場體系①農村宅基地只能在本集體經濟組織內部流轉，并存在一定的“隱性流轉”；計劃指標使用基本為政府無償指令性分配，因此，這兩個市場尚未真正建立。但是，這兩個市場將是上海市土地市場建設的重要方向，同時為保證市場體系結構的完整性，研究將這兩個市場列入上海市土地市場體系。Fig.1 The land market system in Shanghai

2.1 實體市場

2.1.1 土地一級市場 土地一級市場是土地使用權出讓市場，土地所有者將土地使用權讓渡給土地使用者，即政府部門將城鎮國有土地或將農村集體土地征為國有土地后出讓給使用者的市場，體現的是土地所有者與使用者之間圍繞土地交易產生的責、權、利的關系。

2004年，國土資源部《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》，規定2004年8月31號以后所有經營性用地出讓全部實行招拍掛制度；2006年《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》規定工業用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓。中國土地一級市場招拍掛出讓制度得以確立。招拍掛出讓土地，土地產出彈性較其他方式高[3]，是土地一級市場的主要交易形式。根據《國土資源年鑒（2014）》，2013年，上海市共出讓國有土地1337.49 hm2，其中招拍掛出讓1234.98 hm2占到總出讓面積的92.34%。

2.1.2 土地二級市場 土地二級市場，即土地使用者將達到轉讓條件的土地放入流通領域進行交易的市場，是土地使用權的再轉讓，體現了土地使用者之間因土地交易而產生的責、權、利的關系。

土地的二級市場交易方式靈活多樣。交易類型上，既有轉讓，又有抵押和租賃；交易形式上，既有土地使用權的直接交易，也有通過股權轉讓等變相交易和以作價入股、聯營等其他形式的交易。二級市場對活躍建設用地市場，提升建設用地再配置效率具有重要作用，十八屆三中全會明確提出要完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。

2.1.3 集體經營性建設用地市場 據全國第二次土地調查數據，上海市農村集體建設用地總量約11.94萬hm2，其中鎮村公益用地1.18萬hm2，二、三產業用地3.95萬hm2，宅基地4.59萬hm2，其他建設用地2.23萬hm2。近年來，上海市在農村集體經營性建設用地市場方面的探索引起廣泛關注。

2001年以來，上海市先后出臺近10個農村集體土地使用權流轉相關文件，明確和闡述農村集體建設用地使用權流轉的辦法。黨的十八屆三中全會和《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》均提出，建立農村經營性建設用地產權流轉和土地增值收益分配制度。2015年，松江區成為全國人大授權的農村集體經營性建設用地入市的試點地區。

松江區頒布集體經營性建設用地入市“1 + 5”配套文件，農村集體經營性建設用地入市實行與國有建設用地同等入市的制度。2015年12月，松江區永豐街道新城主城H單元H30-01號地塊成為上海市集體經營性建設用地入市的首幅地塊，并成功掛牌出讓，成交價5502萬元。該幅地塊成功入市驗證了集體經營性建設用地入市的可操作性和可推廣性。

2.1.4 農村宅基地市場 農村宅基地具有福利性質，是對農民的無償無期限住房福利保障。因此，農村宅基地進入流轉市場，具有一定難度，上海市真正意義上的農村宅基地市場還未建立。

在法律允許的范圍內，農村宅基地只能在本集體內部成員間流動，并且不能夠進行抵押融資等。上海市城鎮化水平高，農村戶均宅基地面積過大，上海市農村居住用地面積約800 km2，其布局和建設可用“散、亂、低、弱、舊”來概括。為盤活農村宅基地，改善農村居民生活水平，上海市探索宅基地置換商品房、經營性物業等方式推進農村宅基地減量，將宅基地轉化為建設用地減量化指標，通過指標化的方式進入市場，提高建設用地配置效率。隨著指標化方式的不斷健全，未來可能完全替代農村宅基地有限的實體交易。

2015年8月24日，國務院頒布《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，要求探索農民住房財產權抵押擔保中宅基地權益的方式和途徑，為未來農村宅基地減量評估有償退出提供一定的依據。

2.2 指標市場

2.2.1 計劃指標市場 與國土資源部政策相同，上海市也采用計劃模式配置新增建設用地，實行“總量控制、統一分配、層層分解、指令性管理”的指標管理體制[4]。新增建設用地計劃指標以無償分配的形式分解到各個區和鄉鎮。

上海市開展建設用地減量化工作后，將計劃指標使用與區域建設用地減量化相掛鉤，根據區域減量化的力度和成效，來配給其新增計劃規模。新增計劃指標主要用于基礎設施和社會公益項目、保障性住房和農村建設等在內的民生工程，以切實保障民生項目用地需求。

2.2.2 減量化指標市場 為解決建設用地實際需求量大、增量過快，同時存量過多、用地效率相對較低的實際問題[5]，上海市成為全國首個也是唯一一個在全域范圍全面推進建設用地減量化的省級單位。

通過對集建區外農村建設用地、低效工業用地等的減量復墾，產生新增建設用地指標和耕地占補平衡指標，并配置到用地效率更高的城市開發區域，實現建設用地指標和耕地占補平衡指標在一定范圍內的流轉和再配置。

目前，上海市“以減定增”，將經營性用地和一般工業用地新增計劃與建設用地減量化掛鉤，一般工業和6類經營性項目用地必須由通過集建區內存量建設用地調整盤活、集建區外低效建設用地減量化騰挪等途徑獲得。各區已初步探索建立起由區級收購、指標自用和區內調劑配置相結合的減量化指標市場。

3 上海市土地市場供給側存在的問題及原因分析

上海市較為完善的土地市場供給，提高了建設用地供給質量，上海市建設用地利用效率在全國居于領先水平。但是，相對于國外建設用地的高效利用，上海市還有很大的提升空間，以工業用地為例，2009年，上海市工業用地產出強度僅為30.77億元/km2，與新加坡（2007年，23.29億美元/km2）、倫敦（2005年，工商業用地，38.64億美元/km2）、東京（2007年，2489億日元/km2）、香港（2007年，119.26億港元/km2）等發達國家城市和地區相比，上海市工業用地產出效益只有它們的幾分之一甚至十幾分之一。

由于長期的外延式發展，上海市面臨建設用地資源不足、用地結構不合理、生態空間被壓縮、建設用地閑置、產出效益低效等問題，形成了土地資源利用領域的“多庫存”和“低產能”[2]。上海市需及時發現各類土地市場供給存在的問題和原因，及時改革供給結構，清除無效供給，加快低效供給“新陳代謝”，在鎖定建設用地總量目標下，以“減量”促“增效”。通過土地市場供給側改革，不斷提升土地循環利用的效能和效率。

3.1 實體市場

3.1.1 一級市場供給存在的問題及原因

（1）土地的壟斷供應。目前，地方政府基本壟斷了土地出讓一級市場。主要體現為集體土地轉為國有建設用地必須由政府審批和征收、土地征收補償標準由政府制訂、土地供應由政府統一計劃安排等, 政府采用計劃、行政、法律等手段決定土地供應的區位、時間、規模、空間等要素[6]。

由于這種壟斷機制，企業無法自由進入一級土地開發市場，即使是自有土地（使用權），若要轉性或調整規劃，也必須通過動遷、土地收回等程序。政府成為土地一級市場壟斷供給者，土地供應的實際主體地方化，甚至可能個體化，存在代理人的道德風險問題——地方主要官員可能損害土地供應與利用效率以實現個人目標[7-8]。

政府壟斷一級市場的原因有以下幾點：

第一，土地產權和市場制度的缺陷導致地方政府壟斷。1982年《憲法》明確規定，“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有”。在1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》、1998年和2004年修訂通過的《土地管理法》中規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”；“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。征收制度和土地出讓制度存在明顯的“雙軌”特征[9]，土地進入一級市場只有通過征收，地方政府成為集體土地唯一的“買家”和一級市場唯一的“賣家”。

第二，政府在土地市場的多重角色定位。公有制下，國家是土地供應的名義主體，但它是一個虛擬的主體，具體的土地供應授權給地方政府來實現，地方政府既是公共品的提供者，又是“經營”土地的“企業家”[10]，同時還是土地市場的監管者。

第三，政績考核中“自上而下的標尺競爭”。在地方政府“為增長而競爭”的過程中，土地是地方政府掌握的最有價值的經濟資源之一。地方政府主要官員作為土地的實際供應主體，土地交易雖然不能成為他個人的收益，但是可以借土地供應行為來實現政績等個人追求[14]，地方政府傾向于“為增長而控制”，通過壟斷和控制土地供給，獲得高額財政收入與更高的GDP增長率[11-12]。

（2）土地一級市場供給決策中土地價格和供需信息不準確。地方政府在供給側的決策受到要素市場中需求信息的影響，而供需雙方存在信息的不對稱性，真實的需求在市場中被過濾，地方政府獲取的土地價格和供需信息往往不真實。政府在對不真實的信息進行決策的時候就帶來了很多的問題。

地方政府獲取的土地價格和供需信息不真實的主要原因是土地屬性和土地市場的異化。城市用地和商品住宅具有城市使用功能，也可進行商品交易。經過多年的市場化運作，用地和住宅的商品屬性逐漸強化甚至異化，土地成為投資甚至投機的商品，而其具有的公共屬性逐漸模糊或者嚴重缺失。在這種市場環境下，土地市場供需關系失真，不能反映城市發展的真正需求。

（3）土地招拍掛出讓，價高者得，價格長期脫離土地資產價值。2006年8月開始，中國實行招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權。國有土地使用權“招拍掛”制度是將土地使用權作為一種特殊商品，采用市場化的運作模式，利用市場競爭機制顯化土地的價格。根據《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，中標人遵循“價高者得”的標準。

由于土地利用存在外部性，市場規則下的價高者得可能忽略社會公平，并非總是最有效的資源配置方式[13]。“價高者得”會造成土地價格競爭上漲，為了產出平衡，企業提高土地產品價格，土地價格長期脫離土地資產價值。而在美國，土地以招標為主，但不以價格為主導，而是充分考慮規劃意圖、對城市建設的貢獻等多方面因素。

3.1.2 二級市場供給存在的問題及原因

（1）市場發育程度低，交易不夠活躍。從一、二級市場交易量來看，土地二級市場整體上不夠活躍。對上海、北京、廣州、深圳4個城市的統計顯示，二級市場轉讓宗數僅為一級市場成交宗數的40%左右，轉讓面積僅為一級市場成交面積10%左右。而同時期香港土地以存量的轉讓供地為主[14]，轉讓宗數占土地供應總量的99%以上。二級市場發育程度過低，增加了一級市場的供地壓力，也不利于存量的盤活。

二級市場發育程度低，主要原因是土地儲備范圍過大。土地儲備基本壟斷了二級市場，大部分地區的土地儲備量占到了存量供地量的80%—90%，嚴重擠占了二級市場中土地轉讓的空間[14]。

（2）綜合服務場所和服務渠道缺乏,交易信息分散，交易具有盲目性和自發性。二級市場由于具有交易主體多元性和交易方式多樣性的特點，二級市場對交易制度的需求更高。但是，與土地一級市場相比，二級市場相關服務的配套不足，評估、公證、保險、金融、登記等相關服務均有欠缺。

二級市場配套服務不足集中體現在缺乏統一的信息發布平臺和交易平臺。信息發布平臺的缺失，造成土地市場中供給與需求錯位，影響資源配置效率；交易平臺的缺失，市場競爭不充分，不利于價格發現，造成部分國有資產的流失[14]，增加交易風險，阻礙土地轉讓。

（3）土地轉讓成本高，保有成本較低，違規交易較多。土地稅收種類主要分為土地取得環節（耕地占用稅）、土地保有環節（城鎮土地使用稅和房產稅）和土地流轉環節（土地增值稅、城市維護建設稅、契稅、印花稅、營業稅、各類所得稅以及各種附加稅等），目前土地稅負主要集中在土地流轉環節[15-16]。

目前，二級市場土地轉讓重流轉稅而輕保有稅，轉讓成本較高，據測算，土地轉讓需繳納30%—60%的土地增值稅，3%—5%的土地交易契稅等。進入市場流通的土地要承受過高的稅負，導致土地閑置浪費現象嚴重，抑制了土地的正常市場交易。

（4）土地“隱性流轉”，增加轉讓風險。二級市場是相對自由的市場，交易多數是自發行為，由于信息不對稱等原因，政府對土地二級市場的監管不到位。為獲得土地流轉收益，土地供給者和需求者之間采用隱性交易和私下交易等方式，甚至將通過定向方式拿地等享受政府優惠的土地擅自出讓，有些農村宅基地等不符合流轉條件的集體建設用地也進入二級市場。這增加了轉讓的風險，造成了國家土地收益的流失。

3.1.3 集體經營性建設用地市場供給存在的問題及原因

（1）農村集體經營性建設用地市場的發育不成熟，處于試點階段。相比于城市土地市場，農村集體經營性建設用地市場發育很不成熟。客觀上，農村集體經營性建設用地具有入市流轉的客觀需求，目前許多集體經營性建設用地使用權已經轉讓、出租給了企業。但由于缺乏合法有效的市場，農村集體經營性建設用地供給方面比較薄弱，供給效率低下。

集體經營性建設用地直接入市，在一定程度上打破了地方政府的土地壟斷，可能會對國有土地市場造成一定沖擊，并存在農民收益難保障、不符合規劃和用途管制等諸多風險，因此，地方政府在經營性建設用地直接入市上多采取謹慎態度，在實踐中多試點、慎推廣。

（2）集體經營性建設用地使用權流轉存在法律制度上的障礙。雖然2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，并陸續開始地方試點。但在《土地管理法》、《物權法》中，集體經營性建設用地使用權流轉的法律障礙依然存在，農村集體經營性建設用地的流轉仍存在一定的法律風險。

（3）農村集體經營性建設用地流轉收益分配中，農民處于弱勢狀態。農村集體經營性建設用地通常為基層政府或村委會實際控制，流轉收益未形成規范、統一、具體的分配標準，并且對集體經營性建設用地收益使用的監管不足，管理機制不健全，支出隨意性大。農民對收益的支配處于弱勢地位，不能獲得應得的流轉收益，農民對農村集體經營性建設用地的完整、穩定、合法的權益難以得到保障。

這主要因為農村集體經營性用地的產權歸屬不明晰，現行法律未明確產權代表和執行主體的權限與地位，利益分配的監管缺失。

3.1.4 農村宅基地市場供給存在的問題及原因

農村宅基地具有福利性性質，是對農民無償無期限住房福利保障，同時，中國《土地管理法》明確禁止農村宅基地買賣，農村宅基地只能在本集體經濟組織成員間進行流轉，因此，農村宅基地市場尚未真正建立起來。這使得快速城鎮化背景下，零散甚至空閑農村宅基地的退出困難，農村地區用地結構調整成為難題。

宅基地市場缺失，主要受制于城鄉二元的土地結構，農村宅基地進入市場，只能通過征收轉為國有，農民的利益受損較大，社會矛盾較多，嚴重制約農村地區的發展。

3.2 指標市場

3.2.1 計劃指標市場供給存在的問題及原因

（1）計劃指標市場尚未建立。上海市新增建設用地計劃指標通過政府指令進行分解，更多的強調政府意志，未能建立起有效的計劃指標市場。由于信息不對稱和決策者的有限理性，土地規劃往往很難對長期的經濟社會發展做出準確預測，導致計劃用地指標分解缺乏科學依據。

計劃指標市場未建立的原因為計劃指標分解的主要原則是確保各地區用地公平。若采取競爭性有償使用，可能會因為加劇地區之間發展機會的不平衡，從而引發部分地區的強烈反對。

（2）計劃指標指令性無償分配導致公益性用地的低效率。土地利用年度計劃管理實行統分結合的指令性無償分配管理模式，目前，上海市計劃指標主要用于公益性項目的用地需求。無償分配使用，可能會導致建設時忽略用地效率，片面追求公益性用地規模和景觀效果。指令性的無償分配，因缺乏效率方面的激勵，造成土地利用的浪費。

3.2.2 減量化指標市場供給存在的問題及原因

（1）減量化指標交易范圍有限，難以實現土地最優化配置。根據上海市各區制定的建設用地減量化推進政策，減量化指標可優先用于減量化鄉鎮內部建新區的建設需求，剩余指標由區級政府收購，統籌使用。目前，浦東新區、奉賢區等探索在區級協調下，不同鄉鎮之間的指標交易，拓展了減量化指標交易范圍。

但是，減量化指標交易范圍仍然較小，主要是缺乏市級指標交易平臺，指標價格難以得到顯化，并且減量化全市范圍交易的相關配套措施和風險防范機制等尚處于探討階段。

（2）減量化指標流轉方式較為單一，“資產”屬性未得到體現。建設用地減量化指標交易主體主要為減量化的鄉鎮政府和區級政府，指標主要是在鄉鎮政府與區級政府之間流轉，流轉方式主要為減量化指標的直接買賣后，進入土地一級開發。減量化指標具有一定的“資產”屬性，但指標在市場中的抵押、融資等功能只在少數幾個鄉鎮進行試點，指標直接買賣是指標流轉的主要形式。

減量化指標流轉方式單一主要因為市場主體對指標“發展權”[17-18]的權力屬性認識不足，市場主體更加認可指標與土地結合后的建設用地價值。

4 其他地區土地市場供給側改革經驗

4.1 深圳市土地市場供給側改革的經驗[19]

深圳市積極推進土地市場供給側改革，探索創新以高效供地保障城市化跨越式發展為主要導向的土地供應管理，努力發揮好市場在土地資源配置中的決定性作用。深圳市的土地市場供給側改革，堅持以盤活存量為主、以拓展新增為輔的“減量發展”道路，其主要經驗措施包括：

（1）減輕政府對土地財政的依賴，發揮市場在土地資源配置中的決定性作用。2015年，深圳市公共財政收入7240億元，土地出讓收入1081.72億元，占公共財政收入的比重不足15%，遠低于北京、上海、廣州等地，政府收入對土地財政依賴度不高。深圳市主要靠高新技術產業支撐城市發展，在土地出讓和管理中追求的是城市發展空間，而不再是單純的土地收益。

這種轉變有助于政府在土地市場中角色的重新定位，地方政府不再是追求土地收入的“企業家”，真正發揮市場在土地資源配置中決定性作用。

（2）挖掘存量用地，滿足城市空間拓展的用地需求。深圳市土地面積1991.6 km2，2015年末現狀建設用地975 km2，而根據《深圳市土地利用總體規劃（2006—2020）》，至2020年，深圳市規劃建設用地總規模976 km2，土地開發強度逼近50%，遠高于國內外其他大城市。因此，深圳市大力挖掘存量建設用地潛力，滿足城市發展需求。

深圳市通過開展土地整備、推進城市更新、推動原農村集體工業用地入市、拓寬原農村集體用地入市范圍等，推進已建低效用地的高效利用，釋放城市發展空間。2012年，深圳市存量用地供應占年度供地總量的56%，存量用地供應超過新增供地，到2015年這一比例達到77.9%。

（3）完善土地供應制度，探索實行多樣化、差別化的土地供應方式。嚴格限定劃撥用地范圍，完善國有土地有償使用制度。明確用地出讓范圍，經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的用地以招拍掛方式供應，招拍掛方式供應外的出讓用地，以協議方式供應。

探索多樣化土地供應方式。優化建設用地使用權作價出資機制，并在深圳市地鐵集團有限公司等單位先行先試；試行國有建設用地租賃制度，對于亟需的公共設施、公益事業及市人民政府批準的其他情形下用地實行短期租賃，國家、省、市確定的重大重點產業項目以長期租賃方式供應建設用地。

實行差別化的土地供應方式。對重大重點產業項目，建立遴選機制，推動“長期租賃、先租后讓、租讓結合”供應，探索實行公告出讓供給、一定年期建設用地使用權“作價入股”方式供應；對重大重點項目之外的產業用地，通過供需服務平臺，以市場化手段解決其用地需求；對符合產業發展導向的成長型、中小型企業空間需求，優先通過供應產業用房解決。

（4）推進標定地價體系建立，發揮地價在土地資源配置中的作用。基于基準地價的地價調控系數，不能發揮現階段市場化的地價參與土地資源調配功能，因此深圳市在推進建立以標定地價為核心的地價體系。通過標定地價體系建設，制定市場化的標定地價標準和統一的調控系數體系，完善土地政策參與宏觀調控的機制與體系，將市場價格水平與政府重點調控領域緊密掛鉤，發揮地價在土地資源配置中的作用。標定地價體系在價值體現和引導體系兩個方面對政府產業政策起促進作用。

4.2 杭州土地市場供給側改革的經驗[7-8]

破除政府壟斷供應，實現土地供應主體多元化，是土地市場供給側改革的重要方向。但是由于目前這些在法律上尚未有所突破，因此，杭州市探索在不改變壟斷供應格局下，通過技術上的改革模擬市場供應，判斷調整供應的量與節奏，實現穩定市場價格的目標。為此，杭州市構建了精準聯動市場應對新機制的市場模型。

模型以土地一級市場的供需平衡為目標，在土地一級市場政府壟斷前提下，評價房地產市場現狀，制定年度土地初步供給計劃，并結合區域土地供應潛力、交通條件等空間要素，制定相應的土地儲備及供應政策。建立起時間與空間維度上計劃與市場之間的程序式的關聯機制，使土地供給與市場波動達到或接近供需平衡狀態，保證土地一級市場的相對穩定。

雖然杭州市在不改變壟斷供應格局下的土地市場供給側改革取得一定成效，但總體來看，土地供給側改革，必須重新厘定思路，摒棄政府全面壟斷供應的做法，從真正的市場化配置資源機制角度出發，形成多元的土地供應格局。

4.3 臺灣地區土地市場供給側改革的經驗

中國臺灣地區雖沒有明確的土地市場供給側改革的概念，但是，其以市地重劃為核心的都市更新，兼顧社會各方訴求，重新分配土地和土地增值收益[20]，對中國其他地區土地市場供給側改革，特別是存量建設用地的市場化盤活利用，具有很強的借鑒意義。臺灣都市更新政策在以下方面值得借鑒：

（1）參與主體多元化，參與方式多樣化。按照實施主體不同，臺灣市地重劃可分為三類：一是臺灣當局主管機關主動辦理，二是土地所有權人申請、政府優先辦理，三是土地所有權人自行組織辦理。在更新單元內實施城市更新事業的機關、機構或團體，其角色類似房地產開發商，負責所有權人協調、施工建造申請及建物移交等事宜。

在更新地區內，都市更新由政府主導時，可采取民間投資（權利變換）、征收、區段征收、市地重劃等方式；若由民間主導更新，則采取權利變換及合建為主[21]。

（2）環境、經濟和社會等多重目標相結合。臺灣地區城市更新具有環境、經濟和社會等多重目標。其中，實質性目標為環境，包括清除破敗地區、改善生活環境、擴充公共設施等；經濟性目標包括創造就業機會、增加公共投資的效率等；社會性目標包括消除貧窮引起的社會問題等；政治性目標包括作為政府施政的象征、喚起民眾意識、促進參與意愿等[22]。

（3）政府以非盈利的方式參與城市更新。城市更新前期可能存在資金和基礎設施不足等問題。政府或社會組織可以籌資先期建設所需的基礎和公益設施，這部分資金由土地所有者按照更新改造前各自土地地價的比例進行分攤。分攤的資金以相應的土地面積折抵（即“折抵地”）。政府先期投入所獲得的“折抵地”必須以公開拍賣的方式出售，政府不能從中盈利[20]。

（4）公眾參與，發揮民間力量在城市更新中的作用。公共管理由傳統政府主導下的一元治理逐步走向政府、市場和社會合力的多元治理，臺灣的城市也走向政府、開發商、民眾和非營利組織間的多方協調。

在城市更新拆遷過程中，以“多數決”實現民主公平的更新決策；鼓勵各種民間機構參與城市更新，民間團體擔任溝通橋梁作用，對民眾進行廣泛有效的宣傳，同時將民眾意愿反饋給政府機構[21]；政府和社會針對土地利用方式的內容，共同制定舊城改造規劃。

5 上海市土地市場供給側改革的政策建議

5.1 正確認識政府在土地市場發揮作用的階段性

政府在土地市場中的作用應該具有階段性。在土地供給市場建立初期，法律法規不健全、市場發育不完善，政府在一定程度上參與土地交易，身兼參與者與監管者等多重角色，對穩定市場有積極作用；隨著土地供給市場化水平的提高，以價格為核心的市場機制可有效配置土地資源，政府應逐步轉變為土地市場的監管者和服務者。上海市土地市場化供給水平相對較高，政府應逐步由發展型政府轉變為服務型政府，由經營土地轉向服務市場。各級政府放棄對土地收益的壟斷，與市場合理分工，強化市場決定性作用與政府保障作用。

5.2 摒棄政府對土地供給的壟斷，形成多元的土地供應格局

土地市場交易的是土地使用權，在所有權和使用權分離的情況下，摒棄政府對土地供給的壟斷，創造出真正負責任的市場交易主體。實現土地供應主體的多元化，提升土地資源的供應效率。多元的土地供應主體，可包括政府、集體、原土地使用者。國家縮小征地范圍，政府只征收公益性用地，集體建設用地由相應的集體組織主導進入市場，城市內部的存量由原來使用者補交差價后進行市場流轉[7-8]。土地的供應方式，更多的采用置換、租賃、入股、互換的新方式。

5.3 建立二級市場的信息發布和交易平臺，通過二級市場提高土地供給，緩解對一級市場的供給壓力

縮小土地儲備范圍，減少通過土地儲備盤活城市存量土地的模式。允許原土地使用權人在補繳一部分規劃用途費用后，獲得存量土地再開發的實質權利和利益。土地使用權人根據市場價格信號，或自用，或進入市場進行交易，成為真正合格的土地供應主體。在這一過程中，政府應建立二級市場的信息發布和交易平臺，將城市土地利用規劃公開透明化，使市場主體獲得有效的信息，同時，推進土地稅費制度改革，建立不動產制度，加大持有環節成本，減少土地流轉成本，提高二級市場中存量土地交易的積極性。

5.4 多種手段結合，構建完善的土地市場供給多方利益平衡機制

在土地市場的供給側，規劃是先導，價格是核心，法律法規是基礎，財政金融是保障，公共參與可實現項目決策的民主公平等，而負面清單可確保土地供給與使用的剛性與彈性的相結合。上海市土地市場供給側改革應綜合運用價格、法規、規劃、財政、金融、公共參與、負面清單等多種手段，多角度發力，建立既“誘之以利”規范引導，又“繩之于法” 監管執法的“共建、共治、共享、共贏” 機制[2]。

5.5 經濟效益、生態效益和社會效益并重，土地供給側改革的價值取向由單一轉向多元

土地具有不可再生性，土地市場是一個特殊的市場。除了市場屬性以外，城市土地還要兼顧公平性、公益性、生態性等多種效益和功能。土地供給不能簡單的利用市場的規則來控制，要回歸城市的發展需要，即融合產業、人口、環境容量，確保城市安全需要。必須改革政府考核機制，改變在土地出讓和管理中過度追求經濟效益的傾向，增強對土地市場供給對社會、生態效益貢獻的重視程度，推進土地供給側改革的價值取向由單一向多元轉變。

5.6 進一步建立一二級聯動、城鄉一體、指標實體結合的完整土地市場體系

土地市場供給側改革，需要有一個完整統一的土地市場。目前，上海市雖然建立了較為全面的土地市場，但是仍存在諸如一二級市場界限不清、城鄉市場二元化、土地指標依附于土地實體等問題，土地市場的體系化建設有待加強。上海市應在現有土地市場基礎上，縮小土地收儲范圍，建立土地交易鑒證制度，加強一二級市場的聯動管理[6]；推進城鄉土地使用權的權能趨于一致，在試點基礎上，完善農村集體經營性建設用地的市場化的政策、路徑，在確保農民居住的前提下，探索宅基地有償退出，以指標化、市場化的方式提升農村集體建設用地的利用效率；實行指標分類有償使用制度，建立計劃指標市場，以“市場化供應+績效返還”的方式，提高公益性用地的利用效率，完善減量化指標的權能和交易方式，進一步顯化其價值。

5.7 差別化供地，提高土地市場供給的有效性和精準度

新增建設用地向市政基礎設施和公共服務設施用地傾斜，以完善城市公共服務功能；對產業用地，根據業態特征和城市發展需求，采用“帶方案項目”掛牌、公開招拍掛等不同供地方式。強化“政府、企業、社會”共建共享，拓展“多主體協作”、“區域整體轉型”、“有條件零星開發”等存量用地開發模式和實施路徑，盤活城市存量用地；推動“長期租賃、先租后讓、租讓結合”的土地供應方式和標準廠房供應，滿足各類產業發展需求。

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（本文責編：王慶日）

Study on the Supply-side Reform of the Land Market in Shanghai City

MA Ke-xing1, LIU Hong-mei2, WANG Ke-qiang1，3, GU Shou-bai4
（1. School of Pubic Economy and Administration, Shanghai University of Finance and Economics, Shanghai 200433, China; 2. Shool of Finance and Business, Shanghai Normal University, Shanghai 200234, China; 3. Institute of Pubic Policy and Governance, Shanghai University of Finance and Economics, Shanghai 200433, China; 4. Shanghai Construction Land and the Land Consolidation and Rehabilitation Center, Shanghai 200003, China）

The purpose of this paper is to summarize the land market structure and to analyze problems and the reasons regarding the supply-side reform of the land market in Shanghai. According to the experience of other cities and regions，the suggestions to the supply-side reform of land market are put forward. Methods of descriptive analysis and policy analysis are employed. In Shanghai city，land market has developed into a complex system combined with the physical market and the index market. Urban market and rural market coexist. Meanwhile，many problems should be solved，such as the weakness of index market，barriers between urban and rural land markets，the excessive monopoly of primary land market and the less development of secondary land market. In future，the supply-side reform of the land market inShanghai includes many aspects e.g., transforming government functions, abandoning the monopoly supply, constructing a diversified pattern of land supply, distinguishing value of land supply, and differentiating policies of land supply.

land administration；land market；supply-side reform；Shanghai

F301.2

A

1001-8158（2017）01-0037-11

10.11994/zgtdkx.20170206.122925

2016-12-28；

2017-01-09

本文得到國家社科基金項目“經濟發達地區建設用地管理模式從增量化向減量化轉軌機理及政策研究”（15BJL159）；上海市教委創新項目“地方政府經營土地政策對城鎮化的影響及改革研究”（15ZS038）；上海社科基金項目“基于自然生態空間視角的中國全國和典型省份環境稅制度構建和政策模擬研究”（15GJ017）；國家自然科學基金項目“中國城市發展的金融化趨勢及金融風險”（71661137004）；國土資源部項目“土地學科進展與土地科學前沿問題研究”（TD161602-01）；上海財經大學講席教授項目和上海財經大學研究生創新基金項目“經濟發達地區建設用地管理從增量到減量模式轉變機制研究——以上海市為例”（CXJJ-2015-392）。

馬克星（1986-），男，山東臨沂人，博士研究生。主要研究方向為土地經濟與管理。E-mail： xingpaopao@126.com

劉紅梅（1970-），女，山西盂縣人，博士，教授。主要研究方向為土地經濟與管理。E-mail： hmliu@shnu.edu.cn