東北振興與南北融合發展戰略的思考

中央黨校省部級干部進修班課題組

東北振興與南北融合發展戰略的思考

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針對東北地區的經濟發展現狀和問題，推進區域融合有較大的擴展和發揮的空間。本文試圖從區域融合發展的視角，提出以南北融合推動東北振興的戰略構想，必須重視和實施東北地區與京津冀地區、長江經濟帶、珠三角經濟區的融合發展戰略，為解決東北發展面臨的困境，推動東北振興提供新的戰略思路。

東北振興；南北融合；戰略措施

2014年以來，在內外因素的相互交織作用下，東北地區的經濟發展再度呈現減速現象，甚至被稱之為“東北塌陷”。東北地區的經濟發展重新受到國內外的關注，國家推出新一輪的振興東北計劃。如何更加高效的推動東北振興，是非常重要而且必須回答的問題。本文圍繞東北振興與其他地區的融合發展提出一些思考。

一、推動東北振興的南北融合發展理念

針對東北地區的經濟發展現狀和問題，社會各界提出了一系列的解決思路和具體方案。這些方案的共同特征是，綜合運用各種措施提高東北地區的內生發展動力，從而實現持續增長，而對于如何借助于區域外部的力量化解區域內矛盾推動區域發展則關注不足。即使考慮也往往集中于資金、技術和人才支持，或強調區域間的競爭促使區域內生發展動力，較少涉及區域之間的融合發展。目前已有“對接京津冀等經濟區構建區域合作新格局”的提法，但如何推進區域融合，還有較大的擴展和發揮的空間。

（一）中國區域經濟發展理論與實踐的演進

我國的區域經濟發展理論演進和實踐發展幾乎是同步的。總體來看，我國的區域經濟發展理論經歷了從均衡發展到非均衡發展，再到協調發展的三個階段。計劃經濟時期，借鑒蘇聯生產力布局的經驗和模式，我國采用了區域均衡發展戰略，其目的是通過指令性計劃實現生產力在國土上的均衡分布，實踐中以156個重點項目布局和三線建設為代表。區域均衡發展戰略在一定程度上縮小了區域差距，但由于片面強調生產力在地域間的均衡分布，違背了各地的比較優勢，因此投資效益并不理想，對全國經濟增長也產生了負面影響。改革開放后，以鄧小平的“先富”與“共富”理論為指導，我國區域經濟發展戰略相應的由均衡轉向非均衡。實踐中鼓勵和支持珠三角、長三角等東部沿海地區率先發展，隨后再向中西部地區擴展的發展順序。非均衡發展戰略由于比較充分地考慮了各個區域的比較優勢，因而投資效益顯著提升。但是，非均衡發展戰略在實際中卻加大了區域之間的差距，而且使中西部地區落入“比較利益陷阱”。此后，我國開始實施區域經濟協調發展戰略，根據各個區域的定位與發展重點，實施相應政策，縮小區域發展差距。這種戰略發展思想體現為，東北振興、西部大開發、中部崛起等一系列區域發展戰略的出臺。區域協調發展戰略體現了中央縮小區域差距的意志，但依然是一種板塊式發展思路，主要著眼于區域內部資源的優化與調整，雖然倡導并推動區域內部的融合與一體化進程，但還沒有上升到區域之間融合式發展的高度。

（二）“駱駝”理論與南北融合發展理念的提出

上一輪東北振興戰略的實踐表明，繼續采用板塊式區域發展思路難以奏效。在我國區域經濟新戰略格局下，重新審視東北地區的優劣勢與存在的主要問題，秉承“駱駝”理論，以南北融合發展推動東北振興，不失為一條可取之路。

所謂“駱駝”理論，是在充分考慮東北地區的優劣勢和存在問題的基礎上，相對于“梯度發展”理論而言的。梯度發展理論強調區域之間的經濟發展水平由高到低，形似臺階，先各自發展再到遞進式發展，區域間更多表現為純輸出和輸入的關系（即“對口幫扶”），是“板塊式”發展的典型代表；“駱駝”理論承認區域經濟之間存在高低之分，同時強調內部也有差異，形似“駝峰”，因此區域之間可以高低互補，揚長避短，實現共進式發展，區域間更多表現為融合發展的關系。暗含東北地區內具有較大發展潛力，“變瘦的駱駝比馬大”。

所謂南北融合發展，是指東北地區要在更大程度上實施開放戰略，積極主動向南延伸，擴大與其他區域的交流與合作，把自身的產業優勢轉化為經濟優勢，努力補齊發展中的短板，在融合發展中培植新動能，激發新活力，實現新跨越。在實現自身發展的同時，推動整個國民經濟發展。也就是說，東北問題已經從區域發展問題，提升到了國家發展的高度。南北融合發展具有以下幾個特征：

第一，開放性。南北融合發展理念既重視東北地區自身改革改造，同時更加強調與外部的交流與合作，積極倡導“走出去、請進來”戰略，使資源、產業、技術、人才、市場等生產要素在更大的范圍內實現優化配置，增強發展能力，提高發展效率。

第二，互補性。如今的東北地區就像一只“瘦駱駝”，原有優勢仍在，雖然在總體上落后于東南沿海地區，但是與廣大的中西部地區相比還有相當的比較優勢。一方面，東北地區要主動向東南沿海學習，將先進的發展經驗和要素引進來；另一方面，東北的傳統優勢在中西部地區有著巨大的施展空間，同時中西部地區也有自己的比較優勢，東北地區要以更主動地開放姿態，積極與這些地區尋求合作，優勢互補，共同發展。

第三，平等性。南北融合發展是東北地區和其他區域之間，基于比較優勢原則建立起來的平等合作關系，是良性互動，而非惡性競爭。

二、以南北融合推動東北振興的戰略構想

中國在未來一段時間將呈現“4大板塊＋3大經濟支撐帶”新區域經濟戰略框架，即此前形成的東中西部及東北“四大板塊”戰略，增加“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶三大戰略。在新區域經濟戰略框架中，東北地區既是一個不可或缺的重要板塊，承擔著諸多國家層面的戰略功能，又對全國經濟增長起著重要的支撐作用，其戰略地位將更加突出。以南北融合發展理念為理論基礎，提出如下推動東北振興的戰略構想：以創新、協調、綠色、開放、共享發展為指導，以國家新區域經濟戰略布局為依托，以“三型”（引進、轉移、互補）發展為主要途徑，遵循由近及遠、由易到難的原則，推動東北地區與其他區域的融合發展，實現振興目標。

在南北融合發展當中，東北地區的“引進”主要集中在兩個方面：一是“硬”引進，即引進創新平臺、產業、人才、技術、資金等，目的在于優化產業結構，推動產業升級；二是“軟”引進，即引進管理手段、市場機制、開放觀念等，目的在于改善治理方式。與此同時，還包括引進非公經濟、混合經濟等，改善所有制結構，進而推動體制機制改革。東北地區“轉移”的主要是過剩產能當中的優質資源，包括設備、技術、人才等。“互補”則強調區域間取長補短，優勢互補，融合共進。

具體來說，實現東北振興，必須要重視和實施以下三大區域融合發展戰略。

（一）東北—京津冀融合發展戰略

東北地區與京津冀地域相鄰，經濟聯系密切，尤其是遼寧、京津冀和山東共同組成了環渤海地區。東北地區要充分利用國家實施京津冀協同發展戰略的機遇，優先加強與京津冀的融合發展。

相比較東北地區，京津冀地區處于更高的發展位，融合發展的途徑應以引進型為主，兼具互補型。從近期看，東北地區要著力推動遼中南城市群與京津冀的聯動發展。重點加強大連港與天津港、青島港之間的合作，攜手打造中國北方的國際航運中心。將北京的部分非首都功能引進到遼寧毗鄰地區，并強化京津與東北的科技、教育、人才等領域合作。長遠發展看，要以京津冀都市圈、山東半島城市群和遼中南城市群為核心，加強圈群之間的合作與聯系，推動環渤海地區實現一體化。在創新合作、基礎設施聯通、產能轉移承接、生態環境聯合保護治理等重點領域取得突破。加強在科技研發和成果轉化、能源保障、統一市場建設等領域務實合作，建立若干產業合作與創新轉化平臺。

（二）東北—長江經濟帶融合發展戰略

長江經濟帶橫跨我國東中西三大區域，覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11省（市），是橫貫東西、打通中國經濟東西向動脈的重要引擎，是東北地區融合發展的重要對象。由于長江經濟帶橫貫東西，跨度較大，涵蓋的省份經濟發展程度差異也較大，因此按照經濟發展程度劃分為兩大子區域。

東北—長三角融合發展戰略。長三角地區經濟發達，與東北地區相比處于更高的發展位，融合發展的途徑以引進型為主。將大城市功能疏解的戰略性新興產業、現代服務業、文化旅游教育和傳統產業優化升級等引進到大連等區域中心城市。強化上海與東北地區在制造業、服務業的合作與交流，逐步引進先進的管理經驗、技術手段及創新產業平臺。

東北—長江中游、西南地區融合發展戰略。該區域與東北地區相比大致處于相同或較低的發展位，融合發展的途徑以轉移型為主，兼具互補型。鼓勵東北地區汽車工業、機械制造業、生物科技產業、生物制藥產業、軍工業、森林工業、能源產業、現代農業等產業采用整體轉移、部分轉移以及股份合作等方式，將機械設備、技術力量和勞動力轉移到長江中游、西南地區。通過建立區域間合作平臺，開拓國內和境外市場（東南亞等）。加強資源型產業合作，在旅游、康養、生物科技等領域建立緊密型和一體化合作關系。

（三）東北—珠三角（升級版）經濟區融合發展戰略

該區域比東北地區處于較高發展位，融合發展的途徑以引進型為主，兼具互補型。加快推進東北地區重點產業園區基礎設施建設，搭建合作平臺，打造東北—珠三角地區產業轉移示范區。通過直接引進或者建立技術轉移聯盟等機制，推動部分城市作為產業轉移重點承接地，重點引進珠三角地區的創新產業、創新人才和管理人才、發展觀念以及管理理念等。加強與廣西特色優勢產業的合作，發揮汽車、機械、石化、有色金屬等行業的技術、裝備和人才優勢，采用合適的方式實現部分產能的區際轉移。加強與西江珠三角旅游聯盟戰略合作，提升旅游聯盟的層次，適時建立西江—東北旅游聯盟。

三、以南北融合發展推動東北振興的戰略措施

以南北融合發展推動東北振興，要求東北地區繼續立足自身，深化改革，優化結構，更新觀念，提升內生發展動力。同時，還需要中央政府和地方政府明確戰略，制定政策，企業間建立市場化合作機制，保證北南融合發展落到實處。

第一，建立區域規劃對接融合機制。規劃先行，謀定后動。區域融合發展是一個系統工程，也是一項新的探索，因此更加需要使用規劃手段進行協調管理。但是，區域融合發展又是一個相對松散的合作機制，不可能制定專門的發展規劃，只能通過建立有效的區域規劃對接融合機制加以解決。建議在國家層面由發改委牽頭，各有關部門參與建立區域規劃對接協調機構，推進區域間各類規劃的相互協調、相互銜接、相互融合。

第二，優化產業結構。首先，改變東北地區以工業為主的經濟格局。一方面，化解工業落后產能，特別是對于一些長期虧損的企業要允許其破產重組，盡快退出市場。另一方面，繼續加大對第三產業的扶持力度，鼓勵第三產業發展壯大。其次，改變東北地區以重為主的工業格局。仔細研究、認真分類，對于其中關系國家安全和符合東北地區比較優勢的企業，要繼續鼓勵和支持其不斷做大做強。而對于在東北地區難以為繼，但同時具有一定技術優勢、裝備優勢、人才優勢的企業和產能，則要鼓勵和支持其實施產能轉移，依托區域融合發展機制，適時向長江經濟帶、泛珠江經濟帶轉移，并且積極利用一帶一路戰略，尋找國際空間。而對于已經完全喪失市場空間的企業應實施破產戰略。在產能轉移過程中，要建立政府服務和市場運作相結合的轉出和承接機制，政府搭臺，企業唱戲，政府要安排專項資金予以支持。同時要特別注重對下崗失業人員的就業安置，可以參照日本處理此類問題的做法，給予下崗安置人員適當補貼。再次，優化企業所有制結構。大力提高非公經濟份額，切實放松對非公經濟發展設置的種種不合理限制，給非公經濟發展同等的機會和空間。

第三，活化體制機制。這一點在東北地區顯得尤為重要，通過活化體制機制，為“引進來”創造更好的政策環境。政府對于市場管得太多、管得太細、管得太死的狀況必須得到糾正。這就要求東北地區以壯士斷腕的決心，推動內部自我改革、自我完善。著力廓清政府和市場的關系，從發揮市場要素配置資源主體地位的要求出發，進一步轉換政府職能，使有為的政府和有效的市場有機結合起來。減少政府對于正常市場經濟活動的不當干預，主要職能轉向保護合法產權、維護市場競爭方面，強化政府社會管理和提供公共服務的職能。從優化政府和微觀主體的關系、提高企業競爭力的角度，進一步加快國有企業改革，推動政企分開、社企分開，減少企業的體制性負擔，建立起符合市場經濟要求的現代企業制度。另一方面，進一步放開市場，鼓勵并壯大民營經濟，特別是通過引進外部資本發展非公經濟和混合經濟，倒逼體制機制改革。

第四，建立和完善創新體系。東北地區各級政府要通過建立創新產業園區等方式，搭建創新平臺，建立適應區域融合發展的創新體系。在東北與發達區域間建立創新產業合作機制，如技術轉移聯盟，引進創新企業、技術和人才，實現在利益共享中共同發展。創造有利的創新環境，為企業、個人和其他創新主體建立起有效的創新激勵機制。切實重視創新人才的培養和引進，創新人才是實施創新活動的主體，大量人才外流造成東北地區的創新后勁不足，因此要花大力氣遏制這種趨勢。積極引進東北地區急需的創新人才，政府要在生活、住房、薪酬、子女就學等方面提供優惠待遇。

第五，建立市場融合機制。這一點東北地區表現的比較突出。時至今日，我國的市場經濟體制依然很不完善，特別是土地、資本和勞動力等要素市場分割問題比較嚴重。以建立區域融合發展機制為契機，在區域內部建立和完善統一、開放、競爭、有序的市場體系，引導資金、勞動力和產能等生產要素在區域內自由流動。探索建立跨區域的統一市場機制，東北地區要率先垂范，積極主動地放松市場的進入管制，對待區外的產品和服務一視同仁，不設置歧視性的準入條件和收費項目，不對本地的產品和勞務變相提供違背市場公平原則的不合理保護。以東北—西南地區間的市場融合作為突破，通過建立旅游統一市場，推動旅游資源、客源及季節性緊密型融合；通過東北產能向西南區轉移，開拓東南亞市場，推進東北產能“走出去”戰略。

第六，建立區域間生態效益補償機制。東北地區既是我國自然資源富集區，又是重要生態屏障區，在維護全國特別是京津冀生態安全方面發揮著舉足輕重的作用。因此，要研究制定針對東北地區的相關生態補償政策，提出各類生態補償問題的優先次序及實施步驟，在一些領域重點突破。目前的生態補償機制通過中央財政轉移支付的方式進行，部分彌補了東北地區保護生態的機會成本，但是無論是在補償力度還是補償的可持續性方面都難以令人滿意。因此，要積極推動建立橫向生態補償機制，建立并完善京津冀地區對東北地區的生態補償模式。

（課題組組長：劉東生；課題組成員：金振吉、張效廉、王承才、羅黎輝、蘇志佳）

責任編輯：李冬葉

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