政府購買服務改革提速

劉琳

伴隨政府購買服務的文件頻頻出臺，政府購買公共服務的改革進一步加速。

日前，財政部、中央編辦共同發布《關于做好事業單位政府購買服務改革工作的意見》（下稱《改革意見》），提出到2020年底，事業單位政府購買服務改革工作全面推開，力圖通過事業單位分類改革，提高事業單位公共服務的質量和效率。同期，財政部和民政部出臺《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），擴大社會組織承接政府購買服務的規模和能力。

這是繼2016年6月國務院成立政府購買服務改革工作領導小組后，政府購買服務改革又一引人注目的動作。“這些進展都說明，2017年將成為推進政府購買服務改革的重要一年。”國家行政學院公共行政教研室主任竹立家說。

政府購買加碼社會組織

自十八屆三中全會以來，政府購買公共服務就成為本屆政府的改革重點，也成為“十三五”時期一項事關政府職能轉變的改革任務。

中國（海南）改革發展研究院院長遲福林認為，雖然我國2003年就開啟了政府購買公共服務的進程，但由于公共服務體制創新滯后，在傳統事業單位體制下，政府購買公共服務發展相當緩慢。財政部數據顯示，2015年全國政府采購規模為21070.5億元，同比增長21.8%，占全國財政支出和GDP的比重分別達到12%和3.1%，其中服務類采購占全國政府采購規模的比重為15.9%。而歐美發達國家政府采購規模占財政收入的比例為30%到40%，服務類采購占采購規模的50%以上。

“需要盡快打破事業機構在公共服務領域的行政壟斷，推進公共資源配置的社會化、市場化。”遲福林說。

目前，事業單位分類改革還在進行之中，不同類型的事業單位購買、承接公共服務，也有混亂之處。一些事業單位往往近水樓臺先得月，雖然并不具有最好的資質，卻更容易拿到公共服務項目。

遲福林認為，除一些特殊領域外，大多數公共服務領域都應該引入競爭機制，實現事業機構與公益性社會組織之間能通過公平競爭獲得政府公共服務的項目。在同樣成本下，誰能夠提供更多的公益性和更優質的服務，政府就應該向誰購買公共產品。

擴大社會組織在政府購買中的份額，正是2017年政府購買服務的一項改革重點。《指導意見》指出，要鼓勵各級政府部門同等條件下優先向社會組織購買民生保障、社會治理、行業管理、公益慈善等領域的公共服務。政府新增公共服務支出通過政府購買服務安排部分，向社會組織購買的比例原則上不低于30%。

遲福林還表示，部分事業單位可以有條件地轉型為公益性社會組織。2015年發布的《政府購買服務管理辦法（暫行）》中就提出可以推動有條件的事業單位轉為企業或社會組織。“社區服務、社會福利、慈善基金、科技文化等一系列領域，都迫切需要一批公益性、獨立性、專業性的社會組織?！边t福林說，目前一些事業單位是有條件轉型的，此舉會帶來多方面的改革紅利。

推進事業單位向公益性社會組織轉型，需要一系列改革及體制調整。遲福林建議，應盡快研究制定轉型的改革方案和實施辦法，以實現事業單位改革的新突破，同時推進行政體制改革、事業單位改革、社會治理體制改革以及政府購買服務改革的聯動。

倒逼事業單位分類改革

倒逼事業單位分類改革，是政府購買服務改革的另一著眼點。

竹立家認為，從2011年便開始的事業單位分類改革在現實中面臨不少困難，承擔行政職能的事業單位、公益一類與公益二類事業單位，在現實中角色不清。比如，一些行政部門的分支機構或外延機構，在改革風頭緊時“安守”體制內職能，風頭過去便開始搞經營活動。而一些真正的經營類事業單位，卻通過各種方式，試圖繼續獲得財政撥款。

竹立家認為，事業單位作為政府購買服務中的一個重要角色，其分類改革與政府購買公共服務改革的進程，是相輔相成的。目前，雖然多數事業單位分類在文件上已經明確，但誰來購買服務、誰來提供服務在實際操作中也有混亂之處，對事業單位分類改革和政府購買服務改革都是掣肘。

“下一步，從加速兩項改革進程的角度，就要明確政府購買是誰來買、向誰買、怎么買這些問題。”中國財政科學研究院研究員孫潔表示《改革意見》與《指導意見》正是解決這些問題。

《改革意見》指出，政府購買服務的購買主體是各級行政機關和具有行政管理職能的事業單位，以及納入行政編制管理且經費由財政負擔的群團組織。完全或主要承擔行政職能的事業單位，可以作為政府購買服務的購買主體。

公益一類事業單位，既不屬于政府購買服務的購買主體，也不屬于承接主體，不得參與承接政府購買服務。公益二類事業單位和生產經營類事業單位，可以作為政府購買服務的承接主體。尚未分類的事業單位，待明確分類后按上述定位實施改革。

“改革意見把購買主體和承接主體作了厘清，將公益一類和公益二類事業單位的角色定位給了一個清楚的說法。這也減少了事業單位分類改革中各種打擦邊球或鉆空子的可能?！睂O潔說。

與“誰來買、向誰買”緊密相關的一個問題，就是“怎么買”。由于事業單位改革還不徹底，在現實中有些所謂的購買，其實就是簡單將過去的財政撥款改為直接委托購買，換湯不換藥。還有的部門借政府購買服務的名義，擴大事業單位支出。為此，《改革意見》提出，積極推進采用競爭擇優方式向事業單位購買服務，逐步減少向公益二類事業單位直接委托的購買服務事項。