政府購買服務(wù)改革提速

劉琳

伴隨政府購買服務(wù)的文件頻頻出臺，政府購買公共服務(wù)的改革進(jìn)一步加速。

日前，財(cái)政部、中央編辦共同發(fā)布《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見》（下稱《改革意見》），提出到2020年底，事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作全面推開，力圖通過事業(yè)單位分類改革，提高事業(yè)單位公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。同期，財(cái)政部和民政部出臺《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），擴(kuò)大社會組織承接政府購買服務(wù)的規(guī)模和能力。

這是繼2016年6月國務(wù)院成立政府購買服務(wù)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組后，政府購買服務(wù)改革又一引人注目的動作。“這些進(jìn)展都說明，2017年將成為推進(jìn)政府購買服務(wù)改革的重要一年。”國家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家說。

政府購買加碼社會組織

自十八屆三中全會以來，政府購買公共服務(wù)就成為本屆政府的改革重點(diǎn)，也成為“十三五”時期一項(xiàng)事關(guān)政府職能轉(zhuǎn)變的改革任務(wù)。

中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林認(rèn)為，雖然我國2003年就開啟了政府購買公共服務(wù)的進(jìn)程，但由于公共服務(wù)體制創(chuàng)新滯后，在傳統(tǒng)事業(yè)單位體制下，政府購買公共服務(wù)發(fā)展相當(dāng)緩慢。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2015年全國政府采購規(guī)模為21070.5億元，同比增長21.8%，占全國財(cái)政支出和GDP的比重分別達(dá)到12%和3.1%，其中服務(wù)類采購占全國政府采購規(guī)模的比重為15.9%。而歐美發(fā)達(dá)國家政府采購規(guī)模占財(cái)政收入的比例為30%到40%，服務(wù)類采購占采購規(guī)模的50%以上。

“需要盡快打破事業(yè)機(jī)構(gòu)在公共服務(wù)領(lǐng)域的行政壟斷，推進(jìn)公共資源配置的社會化、市場化。”遲福林說。

目前，事業(yè)單位分類改革還在進(jìn)行之中，不同類型的事業(yè)單位購買、承接公共服務(wù)，也有混亂之處。一些事業(yè)單位往往近水樓臺先得月，雖然并不具有最好的資質(zhì)，卻更容易拿到公共服務(wù)項(xiàng)目。

遲福林認(rèn)為，除一些特殊領(lǐng)域外，大多數(shù)公共服務(wù)領(lǐng)域都應(yīng)該引入競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)事業(yè)機(jī)構(gòu)與公益性社會組織之間能通過公平競爭獲得政府公共服務(wù)的項(xiàng)目。在同樣成本下，誰能夠提供更多的公益性和更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，政府就應(yīng)該向誰購買公共產(chǎn)品。

擴(kuò)大社會組織在政府購買中的份額，正是2017年政府購買服務(wù)的一項(xiàng)改革重點(diǎn)。《指導(dǎo)意見》指出，要鼓勵各級政府部門同等條件下優(yōu)先向社會組織購買民生保障、社會治理、行業(yè)管理、公益慈善等領(lǐng)域的公共服務(wù)。政府新增公共服務(wù)支出通過政府購買服務(wù)安排部分，向社會組織購買的比例原則上不低于30%。

遲福林還表示，部分事業(yè)單位可以有條件地轉(zhuǎn)型為公益性社會組織。2015年發(fā)布的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》中就提出可以推動有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織。“社區(qū)服務(wù)、社會福利、慈善基金、科技文化等一系列領(lǐng)域，都迫切需要一批公益性、獨(dú)立性、專業(yè)性的社會組織。”遲福林說，目前一些事業(yè)單位是有條件轉(zhuǎn)型的，此舉會帶來多方面的改革紅利。

推進(jìn)事業(yè)單位向公益性社會組織轉(zhuǎn)型，需要一系列改革及體制調(diào)整。遲福林建議，應(yīng)盡快研究制定轉(zhuǎn)型的改革方案和實(shí)施辦法，以實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位改革的新突破，同時推進(jìn)行政體制改革、事業(yè)單位改革、社會治理體制改革以及政府購買服務(wù)改革的聯(lián)動。

倒逼事業(yè)單位分類改革

倒逼事業(yè)單位分類改革，是政府購買服務(wù)改革的另一著眼點(diǎn)。

竹立家認(rèn)為，從2011年便開始的事業(yè)單位分類改革在現(xiàn)實(shí)中面臨不少困難，承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位、公益一類與公益二類事業(yè)單位，在現(xiàn)實(shí)中角色不清。比如，一些行政部門的分支機(jī)構(gòu)或外延機(jī)構(gòu)，在改革風(fēng)頭緊時“安守”體制內(nèi)職能，風(fēng)頭過去便開始搞經(jīng)營活動。而一些真正的經(jīng)營類事業(yè)單位，卻通過各種方式，試圖繼續(xù)獲得財(cái)政撥款。

竹立家認(rèn)為，事業(yè)單位作為政府購買服務(wù)中的一個重要角色，其分類改革與政府購買公共服務(wù)改革的進(jìn)程，是相輔相成的。目前，雖然多數(shù)事業(yè)單位分類在文件上已經(jīng)明確，但誰來購買服務(wù)、誰來提供服務(wù)在實(shí)際操作中也有混亂之處，對事業(yè)單位分類改革和政府購買服務(wù)改革都是掣肘。

“下一步，從加速兩項(xiàng)改革進(jìn)程的角度，就要明確政府購買是誰來買、向誰買、怎么買這些問題。”中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員孫潔表示《改革意見》與《指導(dǎo)意見》正是解決這些問題。

《改革意見》指出，政府購買服務(wù)的購買主體是各級行政機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位，以及納入行政編制管理且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織。完全或主要承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，可以作為政府購買服務(wù)的購買主體。

公益一類事業(yè)單位，既不屬于政府購買服務(wù)的購買主體，也不屬于承接主體，不得參與承接政府購買服務(wù)。公益二類事業(yè)單位和生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位，可以作為政府購買服務(wù)的承接主體。尚未分類的事業(yè)單位，待明確分類后按上述定位實(shí)施改革。

“改革意見把購買主體和承接主體作了厘清，將公益一類和公益二類事業(yè)單位的角色定位給了一個清楚的說法。這也減少了事業(yè)單位分類改革中各種打擦邊球或鉆空子的可能。”孫潔說。

與“誰來買、向誰買”緊密相關(guān)的一個問題，就是“怎么買”。由于事業(yè)單位改革還不徹底，在現(xiàn)實(shí)中有些所謂的購買，其實(shí)就是簡單將過去的財(cái)政撥款改為直接委托購買，換湯不換藥。還有的部門借政府購買服務(wù)的名義，擴(kuò)大事業(yè)單位支出。為此，《改革意見》提出，積極推進(jìn)采用競爭擇優(yōu)方式向事業(yè)單位購買服務(wù)，逐步減少向公益二類事業(yè)單位直接委托的購買服務(wù)事項(xiàng)。