互金整治解局

王麗娟

“已

經過了集中爆發期，風險緩釋。”一位參與近期互聯網金融風險整治工作的人士說，整治工作已進入“下半場”。

陸續出臺的以國務院辦公廳《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》為軸心的配套文件，掀開了下半場的序幕。

1月10日，2017年全國銀行業監督管理工作會議上，銀監會明確提出繼續嚴治互金風險，推進P2P網貸風險專項整治，加快分類處置和清理規范。

而一個月前的2016年12月9日，央行副行長潘功勝也在整治經驗交流電視電話會議上表示，整治工作開展以來，風險整體水平下降，案件高發、頻發的勢頭初步遏制。接下來，各地第二階段的清理整頓工作將陸續展開。

“我們正在抓緊上報本省的整治報告。”一位浙江省金融辦人士說，按照規定，春節前必須“交作業”。

而對于那些難以“沖關”的互金機構而言，更是年關難過。網貸之家數據顯示，截至2016年底，運營中的網貸平臺共2448家，比上年末減少987家，即一年內消亡了近1/3。

毫無疑問，整治下半場更會“刺刀見紅”。“下半場任務更重，要定規矩、定體系。互金機構要找準生存法則，監管層則需研究和建立長效機制。”前述參與整治工作的人士說。

上半場未竟之題

《財經國家周刊》記者了解到，上半場整治工作以大撒網的“摸底排查+現場檢查”為主。

自2016年4月國務院組織17個部委在全國范圍啟動整治工作以來，前期的摸底排查工作已于2016年四季度基本完成。

總結上半場工作，監管條線基本厘清、規則框架基本成行、協調機制基本建立，不但有效排查了風險，還對互金機構起到了警醒作用，遏制了風險的進一步深化。

即便如此，上半場工作中仍難免有未竟之題。

“地方金融辦、行業協會以及區縣政府、律師事務所和會計師事務所組團前來檢查，還讓我們提供了數輪材料。”在一位北京的網貸機構負責人看來，這些材料關系著生死存亡，包括公司組織結構、業務流程、風險控制、產品宣傳、資金流轉去向、第三方機構存管等情況。可一番精心準備之后，至今未等來進一步通知。“聽說一些機構已收到整改通知，但我們還沒信兒”。

對此，設在央行的互聯網金融風險專項整治辦公室（下稱“整治辦”）人士介紹，整改通知正在批量下發，逐一覆蓋。

這期間，一些企業提出了三個問題——整治覆蓋面是否足夠大？整改方案是否有很強的針對性？如何評判調查小組的客觀公正？

其一，上半場的排查范圍有限，調查小組主要參照兩個指標：一是各地互聯網金融行業協會的會員名單；二是在網貸之家、網貸天眼等第三方研究機構上留存過數據。

由此，金交所、征信公司、數據公司以及一些完全依靠線下推廣和私募來從事借貸業務的機構，尤其是打著互金旗號還沒有在監管層視線之內的一些機構，被漏掉了。

“原以為會有調查小組，但這次整改沒有囊括征信和數據行業。”中誠信征信一位高管說。我國的信息黑產已野蠻生長數年，嚴重威脅公眾隱私、財產安全。

其二，調查小組中，律師事務所和會計師事務所成為主力，會對每家被檢機構出具報告，評判其為合規類、整改類或取締類。但這些第三方機構的來歷、資質和對其的監管手段都也有疑問。

其三，地方整改工作的牽頭單位并不明確。

“或者地方金融辦、地方整改辦牽頭，或者地方行業協會牽頭。”前述參與整改工作的人士說。

北京等地的地方金融辦較為“強勢”，因而擔責較多；也有一些省市的金融辦力量相對薄弱，市縣以下往往沒有獨立編制，下設于發改委、經信委等部門，專業性和排查能力難免打折。

按照浙江省金融辦人士的說法，去年以來該省金融辦做了架構調整，其中就互聯網金融專門新設了處室，在整改工作中擔任主力，“動靜在全國范圍也算比較大了。”

從《財經國家周刊》記者獲悉的信息看，全國各省份幾乎均成立了互聯網金融風險專項整治辦公室——30多個省級整治辦中，多由地方金融辦牽頭，10多個由央行分支行牽頭，還有幾個是兩者共同成立。

下半場三大重點

盡管有遺留問題，但互金監管從無到有，已經是莫大的進步。

據悉，下半場互聯網金融整治工作的重點，將落在總結匯報、規則常態化和“穿透式”監管三大重點上。

今年1月至全國兩會前后，整改工作會經歷個體整治意見下發、督導等環節，同時各地方將上報整改效果；兩會結束至5月份左右，主要是向中央有關部門進行總結匯報。

“排查結果顯示，全國的風險程度差異很大，嚴重的大概有七、八個省中的60多個城市，西藏、青海等省的風險較低。”前述人士說，風險低的一些省市相關工作會提前結束。

這期間，由于跨年時期市場上難免出現流動性緊缺，因而整治意見將分批次下發，給企業留出緩沖時間。而已經接到整改通知的企業，則必須加速合規進程。

“第二大重點，是構建監管規則體系，其中的一部分法律工作已經開啟。”一位金融監管部門的司局級負責人表示。

自2016年10月13日國務院辦公廳公布《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》以來，“一行三會”等17個部委陸續公布非銀機構支付、跨界資管、P2P網絡借貸、股權眾籌、互聯網保險和互聯網金融廣告等6個細分領域整治文件，形成由一份“國字號”方案和6個部委級方案組成的“1+6”一攬子方案，奠定下一階段監管工作的大框架。

據悉，后續還會以急用先行的原則陸續發布關于投資者適用性、消費者權益保護、反不正當競爭等諸多政策，部分還將上升至法律層面，實現監管規則法律化、常態化。

“各部委將各司其職，例如由央行負責的部分，將先后歷經金融市場司、支付司等部門，最后落到條法司。”前述司局級負責人說。

第三大重點，則在于探索設計“穿透式”監管框架。

呼吁多時的“穿透式”監管思路未在上半場中清晰呈現，“一行三會”迄今仍存不同看法。

根據前述司局級人士的理解，“穿透式”意在透過現象看本質，不留風險死角。目前在監管層呼聲較高的，或分為兩層含義：

一是集團化、跨業態經營的互聯網金融機構越來越多，大多是早期從P2P、支付、眾籌等轉型而來，通過并購而坐擁數個行業牌照，資金通常從嚴監管領域倒手至寬監管領域，涉嫌關聯交易和風險轉移，需要“一行三會”對其現有業務各自認領。其監管難點，是打破我國金融系統的分業監管現狀。

其中關鍵，在于從過去的機構監管轉變為行為監管、功能監管，扒開一些互金機構花哨的外衣。

二是重點關注資金去向，即無論資金經過了信托、基金、資管、網貸、企業年金、金交所或是銀行理財，監管層都緊盯資產端，找到風險傳導的終點。

“這需要強化信息披露制度，也是協會當前的工作重點之一。”中國互聯網金融協會人士表示，協會已于2016年10月推出《互聯網金融信息披露個體網絡借貸》標準（T/NIFA 1—2016）和《中國互聯網金融協會信息披露自律管理規范》。

上述文件規定了96項披露指標，其中強制性披露指標逾65個、鼓勵性披露指標逾31項，分為從業機構信息、平臺運營信息與項目信息三方面，以期達到機構自身透明、資金流轉透明和業務風險透明。

“穿透式監管是全球性難題。”互金協會人士表示，“各國都在嘗試，我們也尚處觀察階段，希望今年會有定論”。

曝出新風險

諸多參與整治工作的受訪者均坦言，眼下金融風險錯綜復雜，一些新風險超出了監管層預期。

“業態變來變去。”前述參與工作的人士表示，金融網絡化、社交化、場景化，讓監管層難覓抓手。

目前，上半場排查結果中出現三大新風險：

其一，是一批合規無望的互金機構加速消亡，但另一批卻在以各種方式加速擴充——除去滿足合規上線的“硬杠杠”外，它們或引入國企股東來增加信用背書，或以集團化運作來騰挪非合規業務，規避監管。例如，積木盒子、開鑫貸、團貸網等數家P2P逐步實現了包括網貸、企業理財平臺、私募基金、金融資產交易等在內的集團化運作。

其二，是長期處于監管盲區的金融資產交易所“死灰復燃”。形式繁多、缺乏定義的所謂金融資產，不少實際上是次級貸和次級債，卻被包裝給公眾，使得整個資金鏈上潛藏了多層次風險。

“金融資產缺乏定義，什么都能賣。”中國社科院金融研究所銀行研究室主任曾剛直言，除去傳統金交所的掛摘牌、登記托管、見證、撮合等業務，企業及金融機構資產財務報表優化、不良資產處置、資產證券化、財務顧問服務等泛資管類產品，乃至校園貸等，均可打包售賣。

曾剛警示，其產品甚至還將包括碳交易權、黃金、企業期權和大數據。一旦推給公眾，其系統性風險將遠甚于銀行和P2P。

1月9日，清理整頓各類交易場所部際聯席會議第三次會議召開，會議召集人、證監會主席劉士余就近期部分交易所違規行為死灰復燃、違法違規手法花樣百出、問題和風險隱患較大等，提出用半年時間來集中整治。

其三，是各類互金機構不但跨省、跨區域展業，還快速國際化。

多位受訪者均警示，盡管跨省、跨區域展業的監管工作很棘手，要打破各省、央地之間的藩籬，但目前已基本達成了“注冊地監管原則”這一共識。

而一些轉型為Fintech（金融科技）的互金機構加速國際化，卻跳出了中國監管層的“五指山”，使得跨境監管合作顯得明顯滯后。

以螞蟻金服為例，支付業務已覆蓋220多個國家和地區，一年服務海外客戶3300多萬人，除在印度投資支付公司、在韓國合資互聯網銀行、在東南亞國家參股銀行和支付機構外，還在歐洲做起了跨境P2P。

中央財經領導小組辦公室經濟四局局長廖岷指出，商業銀行跨境展業是在一系列母國和東道國監管當局的合作安排之上，擁有信息共享、跨境檢查、持續協調、處置計劃等合作基礎，但新興的Fintech公司，無論監管或消費者保護，目前均尚無任何機制安排。

廖岷建議，這批企業尚處于國際化的初級階段，迫切問題是兩國監管層在市場準入上的溝通合作，對未來可能的 “航母企業”，要制定類似“系統重要性”金融科技公司的聯合評估機制，盡快應對。

“否則，風險也將跨國界地傳導。”前述司局級人士說。

整治辦去向

隨著時間推移，本輪整治的主力軍——由17個部委聯合成立的互聯網金融風險專項整治辦公室，其去向問題也隨之成謎。

是否需要常設機構、需要怎樣的常設機構且由誰管理，這些問題逐漸擺上了決策者的桌面。

整治辦目前設在央行金融市場司，除“一行三會”外還囊括了國家工商總局、公安部、住建部等部委的臨時借調人員。這部分人員的編制和去向尚未有明確安排。

那么，一旦整治工作宣告結束，整治辦是撤還是留？

廖岷撰文表示，互金可以沿用現有監管架構，由現有監管部門履責，但需要清晰明確地界定監管職責。當前無論國際層面或國家層面，目前各屆普遍認為無需專設新機構。

這即是說，整治辦的存在應是暫時的。如何對金融科技準確分類、是否對其中的股權和債權融資分別實施不同監管方法，如何在中央和地方、央行和其他監管當局之間劃分職責，都必須在現有監管框架內厘清。

“這對于全球任何一個國家，都絕非易事。”廖岷認為。

與互金整治類似的是，由銀監會牽頭的防范和處置非法集資部際聯席會議，高難度地集結了“一行三會”等14個相關部委，始終工作高效且成為了打擊非法集資的最高協調機構。其最近一次座談會召開于2016年4月，掀開了迄今未停的全國非法集資風險專項整治行動。

“但總體上，部際聯席會議還是相對務虛，整治辦更綜合、更高效、更專業。”前述參與整治工作的人士表示，互金業態日漸復雜，如果將整治辦打散了重新分置，各部委就可能又會回到各自為政的時代。

在他看來，互金監管目前還急缺“工具箱”，整治辦的存在一為完善“工具箱”，二為有效協調，緩解部委之間的“割據”狀態。不妨將整治辦“改頭換名”，作為我國金融監管結構性改革的創新點、試點，讓其進一步提升監管效率、央地統籌、技術水平和人員能力。

據悉，整治辦此前已經部分承擔了對地方金融辦、地方整治辦等部門的培訓工作。

但爭議在于，未來這一領導機構應下設于哪家部委？或者獨立出來？

諸多受訪人士反映，下設于銀、證、保“三會”中的任何一會，都可能引發爭議；但下設于央行，則應該繼續落在金融市場司還是直接上升為司局級部門？現有人員的編制如何解決？

“任何部委都難以消化這龐大的隊伍編制，但單拎出來的成本又太高。”一位資深監管人士坦言，如果配上人力、財力和物力，將增加財政負擔，“因而我們還在思考。”

“這是一場國際較量”

“這不僅是一場風控之戰，更是一場國際較量。”前述資深監管人士進一步表示，中國能否管好自己的互聯網金融，將對國際金融監管體系產生質的影響。

當前，國際上金融科技為主流趨勢，其概念與我國的互聯網金融有所不同：前者是將互聯網和移動通訊作為服務金融業的技術手段，遵循金融規律；后者卻在實踐中出現很多脫離和違背金融規律的所謂創新，潛藏風險。

“如今很多企業談互金就色變，總說自己是金融科技公司。”前述司局級人士稱，因而監管也應順勢趨勢，與國際金融科技的監管模式接軌。

廖岷分析，國際上對金融科技的監管表現為四大特征：

一為各國監管措施各異，缺乏全球統一標準。目前，各國監管多集中于網貸和電子貨幣，對區塊鏈等技術還大多在探索，政策差異大、碎片化、割裂化。

例如，P2P和眾籌在美國被納入了證券市場的行為監管框架，歐盟和英國則主要根據審慎監管原則，明確了最低資本金等審慎監管指標，設計了類似商業銀行的金融安全網。而法國，將P2P視同為銀行業務，適用銀行業監管。

二為國際權威的監管組織近期開始行動——金融穩定理事會（FSB）從2016年3月著手調研，首次正式討論金融科技的系統性風險，發布《金融科技的全景描述分析框架報告》。

“這一報告實踐性強，值得各國監管當局借鑒。”前述資深監管人士認為，FSB為國際監管改革做了鋪路。

同樣，巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）也已成立金融科技特別工作組，對相關國家展開調研；國際證監會組織（IOSCO）下一步也將全面評估包括區塊鏈、云技術、智能投顧等在資本市場的運用及影響；國際保險監督官協會（IAIS）于2015年11月發布《普惠保險業務準則》，消費者保護、數據保護和反欺詐成為其三大核心關注點。

三是國際治理加速，雙邊合作漸次展開。

在FSB之后，未來一兩年內，預計BCBS、IOSCO和IAIS三家都會進一步發布金融科技評估報告，并修訂現行的國際監管框架、指引和標準。與此同時，一些國家為應對金融科技的跨國界擴張開始深化雙邊合作。其合作程度，超越了以往對傳統金融機構的監管水平。

但即便如此，全球的監管理念和法規框架仍面臨根本性挑戰——傳統的監管理念“柵欄方式”僅用于隔離商業銀行和網貸之間的風險傳染，當前還是否適用？各國對金融機構自上而下的監管路徑以及防止金融體系中加杠桿、擴規模和關聯性交易的固有監管格局，會否阻礙金融創新？是否有必要增加新的監管路徑？

此外，各國監管當局都嚴禁金融機構核心業務外包，要求其長期堅持數據本地化，但市場上幫助傳統金融機構流程外部化的金融科技公司大量誕生，以云端技術來提升其中后臺的績效，監管當局是否應該展開擁抱的姿勢？

事實上，全球都在培育監管科技，例如用傳統金融機構積累并持續產生的海量數據，來幫助提升監管層的數據分析能力。美國、英國和新加坡等國政府，已經向一些企業的公共云平臺敞開了懷抱。

“互聯網金融在中國異軍突起，我們不能落后，要占領國際監管高地。”前述資深監管人士認為，中國的優勢，在于有全球領先的互聯網技術和業態，還有全球最大的互聯網消費市場。

一位IMF人士對此直言，有關監管方式方法，他們將緊盯中國的動向。

可以說，中國首次迎來了參與、引領國際金融監管規則的重大機遇。