學前義務教育是雪中送炭還是錦上添花

文 張新芳

學前義務教育是雪中送炭還是錦上添花

文 張新芳

一、學前教育的重要意義：國際國內的戰(zhàn)略高度

從國際格局而言，誰贏得了學前教育誰便贏得了教育發(fā)展乃至人才培養(yǎng)的先機，各國紛紛將學前教育置于優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略高度。從國內發(fā)展來看，中國夢的實現、教育強國的實現都離不開學前教育的良好發(fā)展。學前教育居于戰(zhàn)略關鍵位置，加之“全面二孩”政策的實施，社會各界對學前教育的關注愈發(fā)密切，引發(fā)的討論也愈發(fā)激烈。

二、學前教育的發(fā)展規(guī)劃：先義務還是先立法

縱觀學術界的研究，在“公益普惠、科學保教”理念的引領之下，我國學前教育的發(fā)展主要面臨幾大難題：完善體制機制、加大財政投入、提升師資隊伍、構建評價體系等，其中以學前教育立法與學前義務教育作為發(fā)展策略的呼聲最高。2017年“兩會”教育熱點中呼吁“學前教育立法”的最多，占比24.59%。其次是“學前教育是否納入義務教育”，占比20.28%。學前教育體制機制已經制約擴大發(fā)展多年，所以現在到了必須要破解的關頭。而今年“兩會”1號提案《關于將學前三年教育納入義務教育的提案》也建議，在九年義務教育已經實現的基礎上，將三年學前教育納入義務教育范疇。

（一）義務教育基本特征

2006年修訂的《中華人民共和國義務教育法》第一章第二條明確指出：“義務教育是國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。實施義務教育，不收學費、雜費。國家建立義務教育經費保障機制，保證義務教育制度實施?！币虼?，不難看出義務教育的本質特征主要有強制性、免費性、普及性等。如將學前教育納入義務教育范疇，義務教育強制性、免費性的兩大本質特征便應深入分析、謹慎對待。

（二）強制性義務與自愿性權利的調節(jié)

關于強制性，按照“特別法沒規(guī)定的參照一般法”的法律原則，學前教育一旦納入義務教育范疇，無論是學前一年義務教育還是學前三年義務教育，在沒有《學前教育法》之時，從法理邏輯推論應該是學前兒童“必須接受的教育”。

但這法理邏輯與兒童權利及各國實踐都有所沖突。首先，《兒童權利公約》第二十八條率先指出，締約國確認兒童有受教育的權利，為在機會均等的基礎上逐步實現此項權利，也就是說接受學前教育是兒童的權利，納入義務的強制產生的負面影響需要全面分析。其次，西方各國大都按照多免費、少強迫的思路大力推進學前教育發(fā)展。因此，若將學前教育納入義務教育范疇，則應首先擁有法律保障，即明確規(guī)定接受學前教育是兒童的權利而非義務。

（三）免費性保障與投入機制的矛盾

關于免費性，同樣按照“特別法沒規(guī)定的參照一般法”的法律原則，學前教育一旦納入義務教育范疇理應免費。關于免費的爭議并非應然層面，而是實然層面，即逐步追求學前免費教育是世界各國的一致理念，但我國的經濟實力與財政投入是這一問題的關鍵所在。當前，無論從政府在學前教育成本中的分擔比例還是學前教育經費在全國財政性教育經費中的占比都要不斷提高才能逐步接近并達到免費學前教育的目標。但截至目前，學前教育財政投入機制還在完善之中，究竟誰來投、怎么投、投多少并未形成明確的指標規(guī)定。因此，想要實現學前義務教育的目標，同樣需要法律保障，即明確政府的主導責任，劃定財政投入的范圍比例。無論從我國發(fā)展的前期經驗還是未來預測，學前免費教育仍然任重而道遠，無論是將學前教育納入義務教育范疇的自愿性保障，還是免費性支持，都急需學前教育立法的保駕護航。

三、學前教育立法：促公平、提質量

（一）現實困境

從現實實踐來說，在我國無論是高等教育、義務教育、職業(yè)教育還是民辦教育都有各自的立法保障，但是學前教育立法仍然處于空白。相較于英美等發(fā)達國家，我國學前教育立法保障同樣亟待完善。

（二）理論意義

從理論意義而言，學前教育立法保障了權利，規(guī)范了義務。

第一，立法促進公平。有法可依才能有法必依。學前教育立法能夠強化政府在學前教育發(fā)展中的責任，包括管理機制、投入機制、資源配置等各方面，進而促進兒童教育機會的均等獲得。

第二，立法提升質量。有法可依才能執(zhí)法必嚴、違法必究。學前教育的發(fā)展不僅需要數量上的廣覆蓋，而且需要質量上有保障，而這恰恰需要法律法規(guī)進行引導和規(guī)范。

（三）條件保障

關于學前教育立法社會各界已呼吁多年，學前教育立法基礎和條件已經成熟。此外，我國有近20個省、市有了立法和正在立法的實踐和探索，積累了比較豐富的可供國家層面立法參考的寶貴經驗，同時我們也可借鑒其他國家的國際立法與實施經驗。

近年來，我國學前教育得到了極大關注和飛速發(fā)展，對學前教育的發(fā)展規(guī)劃應周密考慮、穩(wěn)步推進。學前教育立法先提供保障，免費學前教育后逐步推進，最后學前義務教育全面實施。三思而后推行學前義務教育。

（江蘇省南京市鼓樓幼兒園）