數字環境下基礎教育管理中的權利沖突及其解決
——以某省教育廳“中小學生陽光減負網”建設方案為例

王 慧

（湖北省教育信息化發展中心，湖北 武漢 430071）

數字環境下基礎教育管理中的權利沖突及其解決
——以某省教育廳“中小學生陽光減負網”建設方案為例

王 慧

（湖北省教育信息化發展中心，湖北 武漢 430071）

以中小學生作業習題內容網上公示為例，從法律視角，圍繞教育行政管理部門在推進基礎教育法治化、科學化的管理活動中應當如何規避法律風險、保障未成年人法定權益這一問題進行探討。

數字化；教育管理；權利沖突

自20世紀90年代開始，教育部就明確要求各學校和教師嚴格控制作業量，尤其是禁止小學一至三年級留課外作業，但具體執行情況一直不盡如人意。2010年10月，國務院辦公廳發布了《國務院辦公廳關于開展國家教育體制改革試點的通知》（國辦發〔2010〕48號），再次強調“推進素質教育，切實減輕中小學生課業負擔。”這是二十多年來位階最高的一個減負文件。為此，某省教育廳計劃建設全省統一的中小學生減負網絡平臺——“中小學生陽光減負網”，要求教師將擬布置給中小學生（不含高中）的課外作業全部上網公開，促使學校、教師接受公眾監督，引導家長接受專家評論的引導。如果實施這一方案，圍繞作業習題著作權，尤其是其著作權項下的信息網絡傳播權所產生的權利沖突便在所難免。

“高考指揮棒”下的應試教育體系有其復雜的歷史文化與制度成因，本文對此不予探討。本文探討的問題是：在體制內的高考指揮棒一時無法改變的情況下，該省采用上網曬作業的辦法減輕中小學生負擔，是否構成著作權侵權？是否更有利于保障中小學生的法定權利？如何在現行法律框架內有效地保障中小學生充分實現法律賦予的權利？

一、中小學生負擔過重的法律分析

中小學生負擔過重主要表現在：學校給出的作業量大、簡單機械重復，家長過度培優等。過重的課后作業擠占了學生的休息與娛樂，嚴重損害學生的身心，帶來諸如人格發展不健全、思維力與想象力受到制約等一系列嚴重后果。

從教育學視角來看，素質教育是最科學、最有利于中小學生成長、最能保障中小學生各項法定權益的教育方式。故我國在《未成年人保護法》、《教育法》、《義務教育法》等多部法律中明確規定實施“素質教育”是教育主管部門及學校的義務，接受素質教育也是中小學生應當享有的權利。[1]而與素質教育相對的應試教育則不僅為廣大教育專家長期詬病，也為上述法律所否定。

（一）中小學生的法定權利及權利保護原則

根據我國相關法律及我國簽訂并批準的《經濟、社會、文化權利國際公約》和《兒童權利公約》等國際條約，我國義務教育階段的中小學生（以下簡稱“中小學生”，不包括高中生）均屬于未成年人，應當享有以下權利：

1.中小學生依法享有生存權

生存權是人得以實現其他權利的最根本的基礎性權利。生存權可分為生命權、食物權、衣著權、住房權、健康權等，是滿足人的基本生活需求、保障人的生命有質量地存續所必需的基本權利。中小學生由于身體尚在生長發育，與成年人相比，生理能力、心理能力、社會知識經驗、自我保護能力均處于弱勢，其生存能力更為脆弱，因此《未成年人保護法》明確規定未成年人的生存權，并給予特別保護。

2.中小學生依法享有平等權

未成年人的平等權，即未成年人依法平等地享有各項法定權利。《未成年人保護法》第三條規定“未成年人不分性別、民族、種族、家庭財產狀況、宗教信仰等，依法平等地享有權利”。未成年人的平等權，既是一項憲法賦予的基本權利，也是未成年人保護法賦予的特別法權利，其含義為：未成年人依法享有平等地參與各類活動的權利，禁止差別對待。

3.中小學生依法享有自由權

我國憲法第三十七條規定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。”“禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。”自由權是一項憲法賦予的基本權利，中小學生雖然未成年，但其作為我國公民，與成年人一樣享有憲法賦予的自由權。自由權分為身體自由權和內心自由權。學校與家長侵害未成年人自由權的行為有：教師禁止學生進教室、罰站等，放學后禁止學生回家，下課后禁止學生自由活動；家長強迫學生課外參加培優，限制學生休息娛樂等等。

4.中小學生依法享有受保護權

受保護權是指未成年人享有不受歧視、虐待和忽視的權利，包括保護未成年人免受歧視、剝削、酷刑、暴力或疏忽照料，以及對失去家庭和處于困境中的未成年人的特別保護。受保護權是未成年人權益的重要內容。現實中，我國歧視、虐待未成年人現象還廣泛存在，尤其是家庭與學校教育中體罰、打罵中小學生的行為頻繁發生，給未成年人的身體和心靈造成不同程度的傷害。

5.中小學生依法享有參與權

參與權是指參與家庭和社會生活，并就影響他們生活的事項發表意見的權利。成年人應尊重未成年人的看法，保證他們享有與其年齡特點和身心發展相適應的一切活動的權利，包括學習、體育運動、社會交往、娛樂等，不得禁止學生自主選擇參與這些活動，也不得強迫學生從事超出其身體與心理承受能力的任何活動。

6.中小學生依法享有特殊、優先受保護權

未成年人受保護的特殊、優先權是相對于成年人的各項權利而言。我國《未成年人保護法》要求對兒童少年應當“給予特殊、優先保護，保障未成年人的合法權益不受侵犯”。[2]“特殊優先受保護”的含義，一是基于中小學生尚未成年，身心稚嫩，屬于弱勢群體，需要獲得來自國家、社會、學校、家庭等各方面的特別照顧，如國家為未成年人接種預防疾病的疫苗，公共交通工具上獲得的特別優待，以及監護人和其他成年人給予的監護或特別呵護等。二是在危險或緊急情況下，未成年人應當優先于成年人得到救援，使他們優先于成年人脫離危險。

7.中小學生依法享有發展權

發展權是指未成年人享有充分發展其全部體能和智能的權利，包括未成年人有權接受正規和非正規的教育，有權享有促進其身體、心理、精神、道德等全面發展的生活條件。未成年人的發展包括身體、智力、道德、情感、社會性等多方面的發展。發展權是未成年人權利體系中的核心內容，受教育權是發展權中的重心，而素質教育則是實現受教育權的最適當方式，是未成年人實現發展權的必由路徑。

（二）學業負擔過重的法律性質

1.侵犯了中小學生的法定權利

增加中小學生學習負擔的行為，剝奪了學生的部分自由，影響了中小學生的生存質量，損害了學生的身心健康，破壞了學生自主選擇和參加體育、娛樂與其他社會活動的權利，過重的課業負擔占用了學生的業余時間，妨礙了學生意志力、想象力、注意力、創造力、領導力、生活能力、自衛能力等綜合能力的正常發展，降低了學生預期可得到的成長質量，未成年人保護法賦予中小學生的生存權、發展權、特殊優先受保護權、參與權均遭到無情的侵犯。在教師強制過量作業以及家長的過度培優上，教師和家長是侵權主體，而學生是受害人。

2.具有刑法所禁止的社會危害性

強迫學生過量作業或培優，無異于變相剝奪中小學生的人身自由，往往導致身體器官——眼睛功能受損，普遍近視、體弱、思維能力發展受限。從長遠來看，這正是造成國家難以獲得創新型人才，其社會危害是遠期的、巨大的。

刑法總則第十四條規定：“明知自己的行為會發生危害社會的結果，并且希望或者放任這種結果發生，因而構成犯罪的，是故意犯罪。故意犯罪，應當負刑事責任。”盡管主觀上教師與家長并非以非法拘禁、損害學生健康和發展為目的，而是為了讓學生學到更多知識，通常并不具有侵害學生法定權利的主觀惡性，因而不構成刑事犯罪，但在客觀方面，增負行為造成學生的課后自由被長期限制甚至剝奪，眼睛功能遭受損害，其社會危害性仍未能得到充分認識。從這種行為發生的普遍性、對學生健康和創新能力的重創、對國家的持續發展能力影響之深遠來看，其社會危害范圍之廣、后果之嚴重，不亞于非法拘禁與故意傷害刑事犯罪。

二、教育部門的法定權利與義務

（一）法律授予各級教育行政主管部門教育管理權

作為省級政府組成部門，該省教育廳對全省教育的行政管理權由我國《憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《教育法》、《義務教育法》等法律授權。《教育法》第十五條規定：“國務院教育行政部門主管全國教育工作，統籌規劃、協調管理全國的教育事業。縣級以上地方各級人民政府教育行政部門主管本行政區域內的教育工作。縣級以上各級人民政府其他有關部門在各自的職責范圍內，負責有關的教育工作。”因此，對其所轄省域內各中小學校的教學活動進行監督管理，是該省教育廳的法定權利與義務。

（二）實施素質教育是教育主管部門和教育機構法定義務

我國法律對中小學生的受教育權構建了完整的權利體系，依照相關法律，未成年人的受教育權不是僅僅停留在學習機會的有無上，而是進一步提升到了學習質量與學習目的的層面。我國未成年人不僅享有接受義務教育的基本權利，而且享有接受具有一定質量的教育的權利，主要包括學習機會權、學習條件權、學習成功權。如《未成年人保護法》第十七條規定：“學校應當全面貫徹國家的教育方針，實施素質教育、提高教育質量，注重培養未成年學生獨立思考能力、創新能力和實踐能力。促進未成年學生全面發展。”《義務教育法》第三十五條規定“國務院教育行政部門根據適齡兒童、少年身心發展的狀況和實際情況，確定教學制度、教育教學內容和課程設置，改革考試制度，并改進高級中等學校招生辦法，推進實施素質教育。學校和教師按照確定的教育教學內容和課程設置開展教育教學活動，保證達到國家規定的基本質量要求。”第三十四條規定：“教育教學工作應當符合教育規律和學生身心發展特點，面向全體學生，教書育人，將德育、智育、體育、美育等有機統一在教育教學活動中，注重培養學生獨立思考能力、創新能力和實踐能力，促進學生全面發展。”有無充分適當的課外活動時間，有無多樣化的課外活動，是素質教育與應試教育的重要界線，《義務教育法》第三十七條“學校應當保證學生的課外活動時間，組織開展文化娛樂等課外活動”，該法條是對學校義務的具體限定，也是對素質教育內涵的進一步詮釋。

上述法條明確了教育行政部門與學校是對學生實施素質教育的責任主體，素質教育是學生獲得全面發展的主要的唯一的教育方式，明確賦予了學校應當為學生提供一定質量的教育、保證其達到全面發展目標的義務，也為中小學生充分享有素質教育權利提供了法律保障。

（三）教育機構有權拒絕對教育教學活動的非法干涉

由于教科書是教師與學生日常教與學的核心內容，貫穿著中小學生實現發展權的全過程，我國教育法對教科書及教學輔導資料的編寫、審查、出版發行、價格及選用做出了嚴格規定，與國家新聞出版主管部門與教育主管部門等多部門制定的規章及規范性文件共同構建了保護未成年人身心健康的學習資料保護關隘，數年來多部門一直密切配合開展執法工作。

有些出版商為利益驅動，通過某些特殊關系，要求學校或者教師強令學生使用其出版的習題資料。對此，《教育法》第二十八條賦予了學校拒絕權，該條規定學校及其他教育機構有權“拒絕任何組織和個人對教育教學活動的非法干涉”。《教育法》第二十九條規定了學校及其他教育機構應當履行的義務有“貫徹國家的教育方針，執行國家教育教學標準，保證教育教學質量、維護受教育者、教師及其他職工的合法權益”。這兩個法條結合起來說明，學校為了履行保護中小學生法定權益的義務，有權對教師的教學活動，包括作業的布置進行管理，有權拒絕非法編輯出版發行、危害學生身心健康的教學輔導資料進入課堂或課后的學習活動，這一權利可稱為學校的拒絕權。

三、教育管理減負措施引起的權利沖突及其解決

（一）中小學生習題資料的法律分析

1.中小學生作業習題編制者依法享有獨立著作權

從作業來源看，有的作業直接來源于教科書，有的由教師自行編制，有的全部或部分采用其他出版機構出版的教輔資料。我國《著作權法》第二條規定：“中國公民、法人或者其他組織的作品，不論是否發表，依照本法享有著作權。”《著作權法實施條例》（以下簡稱“條例”）第六條：“著作權自作品創作完成之日起產生。”[3]條例第二條規定：“著作權法所稱作品，是指文學、藝術和科學領域內具有獨創性并能以某種有形形式復制的智力成果。”從設計編制作業的目的、形式和內容來看，作業題大都是以幫助中小學生鞏固課堂知識、訓練某種能力為目的進行的創作與匯編，包含一定的智力勞動，具備著作權法所要求的獨創性，因此可以認定，教科書、教師自行設計編制，或其他出版商出版的習題資料，只要包含有一定獨創性的習題，均具有獨立著作權，屬于著作權法保護的對象。如果委托中小學校和教師將擬布置給學生的作業題通過互聯網向社會公開，必然涉及權利人對作業題所享有的信息網絡傳播權。

2.違規教輔資料是依法行使拒絕權的對象

數不勝數的教輔資料不顧國家依法設定的范圍和標準，紛紛以各種方式涌入學校，侵入學生的課余生活中。大量違規的習題出版物顯然迎合應試教育，違反了未成年人保護法、教育法及義務教育法關于素質教育的規定，與強令作業的教師共同侵害了學生的發展權等多種權利。

2011年《新聞出版總署關于進一步加強中小學教輔材料出版發行管理的通知》要求全國各新聞出版機構及出版管理機構“切實履行出版監管職責，強化管理責任，細化監管職能，建立健全責任制和責任追究制，并形成長效機制，堅決糾正中小學教輔材料出版發行中的各種違法違規行為，徹底改變中小學教輔材料過多過濫的狀況。”“嚴禁出版發行單位與教育行政主管部門、學校、老師進行地下交易和一切形式的商業賄賂行為，嚴禁出版發行單位在中小學教輔材料出版發行活動中違規收取費用或向中小學生和家長統一征訂、搭售教輔材料。”[6]從這些文件的禁止性規定，結合前文關于素質教育的法律規定可以看出，絕大多數中小學教學輔導資料不利于國家機關和學校依法推進和實施素質教育，其違法性已經為國家有關機關認定。

（二）網上曬作業的權利沖突及其解決

該省教育廳要求中小學校通過“中小學生陽光減負網”公開作業題的做法是否合法可行，須解決兩個權利沖突：一是未成年人的生存權、發展權與習題編制出版者著作權的沖突，二是教育行政主管部門的管理權與習題編制出版者的著作權權利沖突。

筆者認為，如果將彼此沖突的各項權利進行位階排序，可以得出這樣的結論：中小學生的生存權與發展權應當優先于著作權，當教育管理權針對性保護中小學生這一特殊群體時，教育管理權應當優先于著作權。理由如下：

1.未成年人依法享有特殊優先受保護的權利

上述相互沖突的三項權利，未成年人的生存權與發展權等權利、習題編制出版者的著作權，以及教育行政主管部門的管理權，均來自于相同位階的法律。但是特殊優先保護原則是未成年人保護法基于未成年人的弱勢做出的特別規定，也是未成年人權利保障與成年人權利保障的突出區別。特殊優先保護原則，將未成年人的法定權利從一般權利中單挑出來，使未成年人的各項法定權利具有優位性，當中小學生的法定權利與成年人的法定權利發生同等法律位階上的權利沖突時，這一原則要求成年人應當依法保障未成年人的法定權利優先實現。因此，教輔資料中習題的著作權權利人應當服從國家機關為保護未成年人合法權益所作出的規定。

2.著作權法允許教育主管部門合理使用任何已發表的作品

關于著作權的合理使用，《著作權法》第二十二條規定，“國家機關為執行公務在合理范圍內使用已經發表的作品”，“可以不經著作權人許可，不向其支付報酬”。《信息網絡傳播權保護條例》第六條也相應規定國家機關為執行公務，在合理范圍內通過信息網絡向公眾提供他人已經發表的作品的，“可以不經著作權人許可，不向其支付報酬”。[4]教輔資料雖然擁有著作權法所規定的著作權，但是由于其內容目標及版式設計等損害中小學生身心健康，違反了《未成年人保護法》、《教育法》和《義務教育法》及其下規章和規范性文件關于素質教育的規定，教育部門依法限制、甚至酌情禁止其行使著作權，是為了保護未成年人的合法權益。該省教育廳要求學校通過“中小學生陽光減負網”公開作業題，是執行公務的行為。向公眾公開習題，意在讓公眾依法參與監督學校的課業負擔情況，讓出版主管機關及時獲悉教輔資料的違規情況，以便及時查處。因此，該省教育廳要求學校網上曬作業屬于著作權法第二十二條所允許的“合理使用”。

3.習題著作權權利人行使著作權應當守法，不應損害公共利益

知識產權制度設立的目的在于通過對知識產品的創造者、傳播者權利的保護，鼓勵健康有益知識產品的創造，但是不鼓勵違法的、損害公共利益的知識產品創造。[5]“促進技術、知識和信息的交流與利用，從而促進社會經濟發展、科學和文化進步”“是知識產權法的終極目的”①，作為知識產權法重要組成部分的著作權法不外應服從于這一目的。我國《著作權法》第四條規定“著作權人行使著作權，不得違反憲法和法律，不得損害公共利益。國家對作品的出版、傳播依法進行監督管理。”教輔資料助推下教師強迫過量作業和家長過度培優等針對中小學生的增負行為，具有嚴重的社會危害性。同時，絕大多數教輔資料的內容、理念及編輯出版違反了未成年人保護及教育法律規定，嚴重損害中小學生身心健康，限制了人才的成長，影響國家創新與社會進步，其對社會公共利益的損害違背了知識產權法的立法目的，其著作權權利的行使應當依法受到限制或禁止。《信息網絡傳播權保護條例》第三條規定，“依法禁止提供的作品、表演、錄音錄像制品，不受本條例保護。”因此，該省教育廳委托學校和教師將被列為課后作業的教輔資料習題公示于“中小學生陽光減負網”，仍在《著作權法》允許的范圍內，不屬于侵權，不具有違法性。

4.教師自行編制的未發表的習題屬于職務作品

教師自行設計的習題，很多是針對學生的課堂學習情況即時編制，未曾在其他地方發表，不在著作權法所允許的“合理使用”范圍之內。但是，《著作權法》第十六條規定，“公民為完成法人或者其他組織工作任務所創作的作品是職務作品，除本條第二款的規定以外，著作權由作者享有，但法人或者其他組織有權在其業務范圍內優先使用。”可見，教師自行編制的作業習題屬于職務作品，無論其是否發表過，學校有權優先使用，包括有權決定行使信息網絡傳播權。同時，根據《教育法》第二十九條規定，學校及其他教育機構應當履行依法接受監督的法定義務。各中小學校執行該省教育廳文件，要求教師在將作業布置給學生之前，提前一周在網上公開，是行使對教師職務作品的優先使用權，是在履行接受公眾監督的法定義務。

當然，網上公示習題，應當依法尊重著作權權利人的著作人身權。《著作權法》第二十二條規定，國家機關合理使用已經發表的作品“應當指明作者姓名、作品名稱，并且不得侵犯著作權人依照本法享有的其他權利”。網上公示教師未發表的習題作品，同樣應當尊重教師的著作人身權，應當允許教師自行決定是否說明作品名稱，是否公開署名。

四、結論

該省教育廳通過建設“中小學生陽光減負網”，委托學校和教師公開擬布置給中小學生的課后作業習題，讓公眾參與監督，是依法優先保障中小學生的法定權益，提高人才培養質量，維護公共利益，促進國家與社會持續發展的公共管理行為，完全符合《未成年人保護法》、《教育法》、《義務教育法》、和《著作權法》規定。只要在“中小學生陽光減負網”上公開作業習題時尊重了著作權權利人的著作人身權，且沒有侵犯著作權人依照著作權法享有的其他權利，就不構成著作權侵權。

但是，《著作權法》關于公共利益的保護條款依然過于籠統，容易使保護中小學生這一未成年特殊群體的教育決策、教育管理及針對教學輔導出版物的管理和執法活動陷入困境，同時現行《著作權法》對于內容和發行方式違背未成年人成長規律、損害未成年人視力及身心健康的出版物缺乏明確有力的約束，建議在《著作權法》修訂時與《未成年人保護法》銜接，對未成年人加以特別保護：

（一）將對未成年人的特別保護寫入著作權法

將《未成年人保護法》中對未成年人的特別保護精神明確寫入著作權法。建議將《著作權法》第四條修改為：“著作權人行使著作權，不得違反憲法和法律，不得損害公共利益和未成年人的利益。國家對作品的出版、傳播依法進行監督管理。”

（二）增加對侵犯未成年人法定權利出版物責任人的處罰

建議將《著作權法》第四十八條修改為“有下列侵權行為的，應當根據情況，承擔停止侵害、消除影響、賠禮道歉、賠償損失等民事責任；同時損害公共利益與未成年人利益的，可以由著作權行政管理部門責令停止侵權行為，沒收違法所得，沒收、銷毀侵權復制品，并可處以罰款；情節嚴重的，著作權行政管理部門還可以沒收主要用于制作侵權復制品的材料、工具、設備，或吊銷出版許可證等；構成犯罪的，依法追究刑事責任：......”，該條共列舉了八種應當追究法律責任的情形，建議增加第（九）種，將“出版、復制、發行、表演、放映、廣播、匯編、通過信息網絡傳播以未成年人為對象的出版物，損害未成年人利益，影響未成年人健康成長的”行為納入處罰范圍。

[注 釋]

①引自吳漢東《知識產權法的平衡精神與平衡理論》——馮曉青教授《知識產權法利益平衡理論》評析，來源于中國普法網http://www.legalinfo.gov.cn/index/content/2009-03/27/content_1071473.htm.

[1]法律出版社法規中心.法律小全書[M].北京：法律出版社，2007.

[2]信春鷹.未成年人保護法釋義[M].北京：法律出版社，2007.

[3]中國政府網.著作權法實施條例[EB/OL].[2017—02—27].http://www.gov.cn/zwgk/content_2330132.htm.

[4]中國政府網.信息網絡傳播權保護條例[EB/OL].[2006-05/29][2017—02—27].http://www.gov.cn/zwgk//content_294000.htm.

[5]吳漢東.知識產權法的平衡精神與平衡理論-馮曉青教授《知識產權法利益平衡理論》評析[EB/OL].[2017—02—27].http://www.legalinfo.gov.cn/index/content/2009-03/27/content_1071473.htm.

[6]國家新聞出版總署.新聞出版總署關于進一步加強中小學教輔材料出版發行管理的通知 [EB/OL].[2017—02—27].http://www.gapp.gov.cn/news/1663/103324.shtml.

（責任編輯：張 銳）

Solutions for the Right Conflicts of the Basic Education Administration under the Digital Circumstance——Taking the Blue Plan Construction of"Website for the Primary and Middle School Student's Burden Reducing"of a Certain Provincial Education Department

WANG Hui
（Hubei Provincial Education Informatization Development Center,Wuhan,Hubei 430071）

Based on the public online display of student's exercises of primary and middle schools from the perspective of law,this paper probes into the problems to avoid the law risks and to protect the legal rights of teenagers to boost the legalization and scientificalization for the basic education by the educational administrative department.

digitalization;educational administration;right conflict

G462

A

1008—7427（2017）04—0054—06

2017—03—01

王慧（1969—），女，湖北洪湖人，碩士，湖北省教育信息化發展中心（湖北省電化教育館）專職法務人員，研究方向：法律實務。