我國地方政府隱性債務審計問題探析

王凡

摘要：社會經濟的迅速發展，人民日益增長的物質文化需求，以及某些地方政府“投資饑渴癥”促使地方政府不惜舉債發展地方經濟，地方政府債務不斷擴大。文章就地方政府隱性債務審計的現狀、推行的困難以及改善途徑做簡單分析，結合財務審計、績效審計以改進審計方法，結合經濟責任審計以完善問責制度，全面審計、突出重點，摸清地方政府債務的規模與結構。

關鍵詞：地方政府債務 隱性債務 審計 風險機制 財政預算

近年來，為促進地方經濟發展，滿足城市基礎設施建設及城區改造的迅猛需求，地方政府不惜舉債發展地方經濟，各方面尋求融資渠道，使得政府債務規模不斷擴大。該舉措確實緩解了地方建設的資金短缺壓力，然而，由于債務管理缺乏規范性，違法違規問題凸顯，使得這種“隱性債務”給財政安全帶來了一定的風險。

一、地方政府隱性債務審計問題的提出

我國法律法規明文規定，地方政府不允許以任何形式舉借債務。如《中華人民共和國預算法》第二十八條規定，“除法律和國務院文件另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”《國務院關于堅決制止亂集資和加強債券發行管理的通知》（國發[1993]24號）和《國務院關于清理有償集資活動堅決制止亂集資問題的通知》（國發[1993]62號）規定，“除國務院規定之外，地方政府不得向社會公開集資，以及任何形式的有償集資利率不得超過同期國庫券利率。”但有些地方政府領導往往會為了政績，采用其他方式方法進行舉債，以規避相關法律法規。這類債務表面來看并不是地方政府的公開行為，但實際上這些企業債和融資項目的最終償還責任還是落到了地方政府頭上，這就是所謂的“隱性債務”。

我國地方政府隱性債務的特點是：總體規模較大、增速較快、隱蔽性強、透明度低，債務水平已超警戒線，但債務的風險預警和控制機制空缺；債務成因復雜，主體多樣化且具有一定的獨立自主權，難以監管和控制，部分債務顯性化風險較大；債務償還存在償債能力低、逾期率高等情況，政府性債務還款壓力已顯現；債務償還對土地出讓金依存度大，土地被地方政府性債務抵押擔保等。

地方政府償債壓力較大，存在一定的債務風險。近年來，審計部門開始把地方政府債務納入審計視野。自2011年3月1日起，審計署18個特派辦和37家地方審計機關，開始在36個省、市、區、縣對政府性債務實行全面審查。化解政府債務風險問題，已經被政府提上了議事日程。

二、開展地方政府隱性債務審計的制約因素

（一）“隱性債務”風險意識不強

我國地方政府一直以來都缺乏債務風險意識。目前，地方政府債務主要存在以下風險：債務總量大，且很多債務出現了逾期未還情況；債務結構、使用效率和債務管理均存在問題；債務的利率與匯率不合理或存在波動；可能會存在向上級政府轉嫁債務的情況；政府債務可能會對宏觀經濟政策執行的效果產生影響。其中由政府出面擔保形成的隱性債務風險更令人擔憂：地方政府通過融資平臺借貸的資金數額過大，風險堆積過高，一旦崩潰，后果不堪設想；如果地方政府財政不足以支持到期還本付息，其債務要由國家財政和銀行支付，既影響政府公信力，又影響國家財政安全；地方融資平臺操作過程不夠透明，治理結構不夠健全，可能發生財務舞弊、違規挪用等現象；由地方政府作擔保的部分項目效率不高、效益不明顯，償債責任主體不明確，增加還債壓力，可能影響到正常工作。

（二）缺乏相關法律法規，執法力度不夠

隨著地方經濟的不斷發展，地方政府債務規模逐年擴大，償債風險隨之不斷增加。雖然政府已明令禁止地方政府舉借債務，但由于地方政府有法不依、執法不嚴，沒有對私自發債、集資等違法違規行為進行公開、嚴懲，地方政府隱形債務審計的法律執行效力也就無從談起。

（三）財政預算、投融資及債務管理等體制不健全

財政預算體制的不完善，導致在我國經濟發展占重要地位的例如縣域經濟等得不到中央政府的相應財力支持，地方政府想要完成上級下達的“以數字論英雄”的經濟考核指標，或者為了在有限任期內表現“政績”，不得不采取舉債方式進行經濟建設，甚至不惜融資舉債用于形象工程。監督管理的缺位，導致了政府債務增加，部分地方審計部門的隱性債務審計形同虛設。

地方政府財力緊缺，卻缺乏正規的融資渠道，只好通過各種方法進行變相舉債，使得隱性債務審計標準無據可依。另外，我國政府機構中沒有設立獨立的債務管理部門，政府債務管理分權于財政、審計、監察各個部門，缺乏統一的管理標準，各管理權限交叉混亂，限制了隱性債務審計的職能和范圍。

（四）現行審計體制難以適應經濟發展的客觀需求

目前，即便審計業務有獨立性規定，我國政府審計依舊受制于同級政府，難以擺脫地方政府的干預，無法落實審計的權力，審計處罰難以得到有效執行。《審計法》第40條、第43條、第44條、第45條均對審計機關的職權范圍作出了明確規定：審計機關有權對違法經濟行為進行制止，有權對違反國家相關法律法規的財政收支行為進行處罰。“十六大”報告再次強調了審計部門的監督作用，報告指出：“建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益……發揮司法機關和行政監察、審計等職能部門的作用。”同時，政府在對公共受托經濟責任的審計評價過程中，其公正性和客觀性受到一定懷疑，第一，從機構層面看，政府審計機構的規格、層次不高；第二，從從業人員層面看，政府審計人員的業務素養和政治素質不高；第三，從權威性層面看，政府審計工作的權威性顯然不夠。

三、推動我國地方政府隱性債務審計的途徑

（一）全面審計，突出重點

為加強地方政府債務審計，首先，需要明確審計的總目標，分年度對全國省市縣地方政府的債務情況進行全面盤查，了解其債務類型、債務規模、債務結構、債務增減變化情況。其次，主要關注地方政府債務審計的重點內容，包括“五個注重”：即注重完整性審計，通過審計進一步了解地方政府的債務結構、債務規模，不僅要關注其財政部門賬簿報表的賬面內容，還要關注相關政府部門往來可能形成債務的非賬表內容以及外債；注重相關性審計，分清地方政府償債責任的債務類型；注重安全性審計，關注地方政府超財力舉債、償債能力低、債務逾期率高的問題；注重合規性審計，重點審查地方政府違規舉借外債和對外提供擔保、反擔保；注重有效性審計，關注地方政府公共財政、資金預算、行政管理、投資融資、債務管理等方面機制。

（二）推行隱性債務審計與財務審計、績效審計“三結合”模式

隱性債務審計與財務審計、績效審計相結合，搭建并完善聯網的審計平臺，建立電子檔案庫，實現動態、遠程審計，審計資料、統計數據應互補互用、不重不漏、客觀準確，審計結論互通無誤。高度重視審計資料前期分析，根據審計計劃對被審單位所有債務資料進行分析，有選擇性地提出應重點關注的債務及相關部門或機構，根據工作方案及審前調查情況（主要是風險等級）確定重點，還應結合融資流程和各部門職責履行情況進行分析，不僅是隱性債務規模、結構，還要包括制度等。

（三）結合經濟責任審計，健全問責制度

關于地方政府債務的處理，最困難的就是問責問題，如果能夠很好地結合經濟責任審計，則可以事半功倍。首先，結合經濟責任審計有利于地方政府隱性債務審計實現事前、事中、事后全方位審計監督，能及時掌握各時期地方政府資金“借、用、還”情況。其次，將政府債務審計的參數指標與經濟責任審計評價指標體系進行科學組合，以找出政府債務管理中的薄弱環節，建立科學有效的政府債務風險預警、控制機制和償債準備金制度。最后，促進國家有關部門加大體制改革力度，加強對融資平臺的管理，增強銀行信貸投放的約束力。盡快完善《預算法》《擔保法》等相關法律，建立全國統一的債務管理體系，明確融資平臺公司的認定標準、評價標準、貸款標準等。最重要的是，對融資平臺公司進行有效監管，持續監控已發放貸款，加強貸后管理，加大貸款風險管控。

（四）打造復合型審計人才

可能發生的重大違法違規問題往往隱蔽于權力集中、欠缺外部監督的環節，僅憑債務資料進行賬面分析是很難發現的，必須加強對被審部門、機構的職權內容、業務流程等的相關研究，并結合研究思路培養一批既熟悉部門業務、具備完善知識結構，又具備相當審計能力、專業技能的復合型人才，以獲取對某部門及金融領域的審計發言權，更有針對性地發揮審計“免疫系統”功能。X

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