基于環境治理的政府政績考核研究

張勁松　汪碧彤

摘要：近年來，我國經濟發展勢頭喜人，但環境問題隨之而來，經濟增長的可持續性面臨挑戰。政府、企業與社會團體以及社會公眾均應對環境治理負責，而政府作為資源調配者與規則制定者，應當作為環境治理的核心主體。為保證各級政府履行環境治理義務，應將環境治理因素納入政府政績考核體系，實現我國經濟的可持續發展。

關鍵詞：環境治理 政府政績考核 差異化

一、政府在環境治理中的角色

對于環境治理，政府擔任著兩種角色，即治理者和監管者。

（一）政府是環境的治理者。環境治理的主體有民眾、社會團體、企業以及政府等。環境治理需要大量資源和資金投入，民眾、社會團體與企業的資源能力有限，因此政府必須擔任環境治理的核心主體，承擔環境治理的主要責任。政府可投資于三廢治理及噪聲治理等項目，治理環境污染，實現綠色發展。

以廢氣治理為例， 政府治理投入如表1所示，廢氣排放量如表2所示，政府對廢氣治理的投入及投入占第二產業增加值的比例逐年上升，在政府的治理下，污染物的排放量逐年下降，可見政府的治理卓有成效。而2014年環境保護重點城市的空氣質量達到及好于二級的平均天數從上年的234天下降到229天，說明政府仍需要加大廢氣治理力度，減少污染物排放。

通過表1、表2分析，政府治理廢氣的投入與有害物排放趨勢如圖1所示，隨著政府投入的增長幅度上升，污染物減少的幅度也更明顯。

（二）政府是環境的監管者。民眾、媒體和政府是環境的監管者，監管流程如下頁圖2所示，媒體與民眾分別利用各種媒介與輿論的力量監管企業的環境行為，但無法采取強制性措施，而政府可以通過立法等方式對企業實施有效監管。2010 年，環保部出臺《上市公司環境信息披露指南》（征求意見稿），要求制藥業等十余個重污染行業發布環境報告，由于《指南》的約束，大部分重污染企業公布了環境信息，盡管披露的方式和質量存在差異，卻已證明了政府對環境監管的重要作用。另外，政府也可監管企業廢水、廢氣等排放物的指標是否符合規定，根據達標情況對企業實施獎懲。

二、環境治理對政府政績考核的訴求

當政績考核以GDP為主導時，政府與企業的利益一致，政府希望企業的利潤增加，從而提高財政收入，而企業在追逐高額利潤時可能會破壞環境、濫用資源，維護短期收益卻無視長期收益，對環境造成難以彌補的損傷。

將環境因素納入政績考核體系后，政府與企業的利益產生分歧，企業仍然追求高利潤，而政府則追求環境與經濟共同發展。這時，政府與企業之間產生的博弈如下：

（一）博弈基本假設。

1.參與者集合：博弈中有兩個博弈方，博弈方1 是各級政府，博弈方2是企業，博弈雙方都是理性的。

2.策略集合： 政府的策略集合是S1={ 監管，不監管} ，企業的策略集合是S2={ 污染，不污染}。

（二）博弈矩陣。由基本假設得到博弈矩陣，見表3。

其中，F代表政府從企業收取的罰款，E代表監管企業需要的費用，C代表政府因監管不力受到的處罰，I代表企業因濫用資源而獲得的額外收益，R代表企業因污染環境而喪失的聲譽。博弈中的四種情況如圖3所示。

設政府監管的概率是P，不監管的概率是1-P；若企業污染的概率為Q，則企業不污染的概率為1-Q。U1為政府收益，U2為企業收益。

則U1=P[（F-E）Q+（-E）（1-Q）]+（1-P）[（-C）Q+0（1-Q）]

U2=Q[P（I-F-R）+（1-P）I]

分別對U1，U2求導：dU1/dP=（C+F）Q-E，dU2/dQ=I-PF-PR

當政府和企業的收益最大化時，即dU1/dP=0，dU2/dQ=0時，P*=I/（F+R），q*=E/（C+F）。

因此政府與企業間博弈的納什均衡解是p*=I/（F+R），q*=E/（C+F）。

博弈結果的經濟意義在于，當政府監管的概率為p*=I/（F+R）時，企業選擇污染的概率是 q*=E/（C+F）。當政府監管的概率大于I/（F+R）時，企業的最佳選擇是不污染，反之，企業的最佳選擇是污染。類似地，當企業選擇污染的概率大于E/（C+F）時，政府的最佳選擇是監管，反之，政府的最佳選擇是不監管。

通過博弈得出，企業污染的概率是q*=E/（C+F），通過q*可知，降低E（政府監管費用），提高F（政府從企業收取的罰款）以及提高C（政府因監管不力受到的處罰）能降低污染概率。因此，建議將環境治理因素納入政績考核體系，運行機制如圖4所示，將經濟效益與環境效益并重，使得各級政府明確責任，充分利用其資源與能力，實現環境永續發展。

三、引入環境治理的政府政績差異化考核體系

為確保引入環境因素的政績考核有客觀公正的獎懲依據，應設置一系列切實可行的指標體系。《全國主體功能區規劃》將國土空間劃分為優化、重點、限制和禁止開發區域，不同區域的特征不同，功能不同，定位不同，應針對不同區域設置差異化的環境治理考核標準，各有側重。考核體系中的指標應盡量采用相對數形式，使指標具備橫向和縱向可比性，便于不同地區之間、同一地區不同年份之間進行比較。另外，指標的計算方式應簡便明確，相關數據容易獲取。

（一）優化開發區的政府政績考核指標體系。優化開發區經濟發達，具有很強的綜合實力，但資源環境承載能力已經減弱，應當致力于優化產業結構，提高發展的質量和效益，將部分產業向重點開發區轉移。筆者認為，調整產業結構是優化開發區環境治理的根本，應當從產業結構變化、環境治理與環境質量三個方面考核優化開發區的環境治理（見表4）。

（二）重點開發區的政府政績考核指標體系。重點開發區的經濟狀況較好，資源環境承載能力也較強。應當致力于如何承接好優化開發區的產業轉移，努力成為支撐全國經濟發展的中堅力量。

重點開發區的環境治理指標體系包括環境治理指標和環境質量指標兩部分。在環境治理指標方面，相對于優化開發區的指標體系，重點開發區指標體系增添了工業廢水廢氣處理指標。在環境質量指標方面，二者大致相同。具體見表5。

（三）限制開發區的政府政績考核指標體系。限制開發區對農業生產和生態安全尤為重要，要對大規模的工業開發活動實施約束。對其環境治理政績考核，應從政府支出以及環境狀況兩方面考慮，主要關注政府的投入和環境保護狀況（見表6）。

（四）禁止開發區的政府政績考核指標體系。對于禁止開發區，要禁止工業化和城鎮化開發，同時要減少區域內的人口，主要目標是保護區域環境。可以從政府支出、設施與人員和環境狀況三個方面考核（見表7）。

四、保障措施

為保證引入環境治理因素的政府政績考核體系能切實發揮作用，需要實施一系列保障措施對考核體系進行支持。

（一）加快配套數據庫建設。考核體系中的各項指標需要準確全面的數據作為支撐，建立健全配套數據庫是政績考核的基礎，統計部門應盡快建設相關數據庫。可以利用互聯網將指標體系涉及的數據在第一時間匯總至數據庫，便于及時進行各指標的計算與比較。

（二）正確處理環境因素與整體考核的關系。任何地區的發展都是多重因素共同作用的結果，進行政府政績考核時要全面考慮多方面因素。政府政績考核體系包含多個模塊，如經濟發展、農業發展、人民生活及環境治理等，處理好各個模塊之間的關系，合理設置各模塊所占比例尤為重要。環境治理是評價政府政績考核的一部分，權重過低導致環境問題得不到足夠的重視，過高則會湮沒其他因素，應當為其設定恰當的權重，確保政府兼顧各方面的發展。

（三） 建立科學的獎懲升遷制度。根據考核體系科學合理地任用、升遷與獎懲官員可以將政府人員的自身利益與全社會的利益緊密地聯系在一起，有助于約束政府行為并調動政府官員的積極性，使政績考核體系最大限度地發揮作用，環境效益與經濟效益共同提高。

（四） 加強監督。民眾與媒體應對政府行為與政績考核體系的應用實施監督。政府應公布管轄區域的各項考核指標具體數值與獎懲制度，方便民眾與媒體實施監督。此外，相關部門可以通過公益廣告等形式提高民眾的環境保護意識，使民眾主動履行監督責任。

在環境治理的眾多主體中，政府作為核心主體，應當承擔核心責任。并且，政府有能力通過投資、監管等一系列行為達到改善環境的目的，因此有必要將環境治理因素引入到政府政績評價體系中，形成一套差異化的政府政績評價體系。不同區域的功能、任務不同，制定考核標準時不應一概而論，差異化的考核體系有助于調動各地區的積極性，切實地實現經濟與環境的共同發展。X

參考文獻：

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