踐行“大糧食安全觀”建設高水平糧食安全保障體系

文/姚少平

踐行“大糧食安全觀”建設高水平糧食安全保障體系

文/姚少平

“民可百年無貨，不可一朝有饑。”糧食安全關乎民生，關系經濟全局，影響社會穩定和國家主權，是治國理政的頭等大事。2016年3月，浙江省委、省政府為貫徹落實國家糧食安全新戰略，切實履行“配置資源保安全，發展產業活經濟”兩大使命，構建高水平糧食安全保障體系，率先提出了牢固樹立“大糧食安全觀”的新理念、新要求。

一、新形勢下確立“大糧食安全觀”的必要性

近年來，我國糧食生產連年豐收、流通能力顯著提升，確保了糧食安全，使13億人的飯碗牢牢地端在自己手里，但同時出現了一些新情況、新問題，對糧食工作提出了嚴峻挑戰。從生產環節看：一是耕地、淡水等資源環境“硬約束”加劇，發展糧食生產的制約因素增多；二是產銷脫節，部分品種階段性過剩嚴重；三是種糧成本上升，高產量與低效益并存，農民增收難、財政負擔重。從需求環節看：一是隨著二胎政策全面放開及城市化加速，糧食消費需求呈剛性增長趨勢不會改變；二是隨著居民收入水平提高，糧食消費升級加快，品種、品質結構矛盾日益凸顯。從糧食市場看：一是供求總量緊平衡狀況在較長時期內不會改變；二是國有糧食企業庫存高企，價格倒掛，“去庫存”任務艱巨；三是糧食質量安全隱患多。從政策層面看：農業持續發展面臨糧食提價和政策補貼兩個“天花板”，生態環境和資源條件兩道“緊箍咒”，可供選擇的政策余地越來越少。

筆者認為，這些問題和矛盾的存在，主要是傳統糧食安全觀已不適應我國經濟發展新常態，側重追求數量，生產與消費脫節，市場機制不夠健全。只有按照中央提出的“五大發展理念”，以深化糧食供給側結構性改革為目標，才能破解糧食經濟中存在的矛盾。這其中,確立“大糧食安全觀”十分必要。

一是貫徹落實國家糧食安全戰略的必然要求。2014年中央經濟工作會議、中央農村工作會議確立了國家糧食安全新戰略，提出了“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的二十字方針，劃定了“谷物基本自給、口糧絕對安全”的底線，明確了“中國人要把飯碗牢牢端在自己手中”的目標。這是新常態下黨中央對我國糧食安全戰略的最新定位，實施這一新戰略，客觀要求摒棄過去那種只重生產、收儲，只重數量安全的傳統糧食安全觀，確立從“大糧食”出發，謀劃糧食安全完整生態鏈的“大糧食安全觀”。 國家糧食局為落實國家糧食安全新戰略提出了糧食工作“配置資源保安全，發展產業活經濟”兩大使命，拓展了新形勢下糧食工作的內涵，“大糧食安全觀”就是“兩大使命”浙江化的具體實踐。

二是提高糧食安全保障能力的客觀需要。浙江省“七山一水兩分田”，人均耕地面積僅0.5畝，不到世界平均水平的14%，約為全國人均耕地的1/3。隨著城市化步伐加快，1996年以來，全省年均凈增建設用地約40萬畝。糧食總產量自2006年以來連續十年低于80億公斤，糧食自給率平均每年以將近1個百分點的速度在下降，2015年自給率只有36.4%，產需缺口超過1300萬噸。浙江的糧食安全保障再也不能像過去那樣，眼睛只盯住半畝耕地，生產依賴水稻單一種類，政策偏重生產環節，要放眼整體國土面積，提高各類耕地及非耕地資源的利用 ；要著眼全方位“大種類”，堅持水稻與旱糧并重；要從糧食全產業鏈謀劃，促進一二三產業融合發展。這就要求立足浙江省情糧情，牢固樹立“大糧食安全觀”的理念。

三是推進糧食供給側結構性改革的重要舉措。近幾年來，國內糧食市場高產量、高成本、高庫存、高進口“四高疊加”，收購與銷售、產區與銷區、國內與國際、原糧與成品糧價格“四個倒掛”，存在這些問題的深層次矛盾就是糧食產業經濟結構失衡、供需不協調所導致的。要從根本上解決這一問題，必須從供給側結構性改革入手，使糧食生產、購銷、儲備、加工、科技服務等圍繞“最終消費”這一目標來安排。要減少盲目的行政干預，讓市場在資源配置中發揮基礎性作用，逐步建立起以“消費為導向”的糧食產業經濟體系，更好地滿足居民優質化、多元化糧食消費需求，推動糧食產業轉型升級、提質增效。

四是轉變糧食工作理念方法的明智選擇。糧食安全問題“上熱下冷”傾向明顯。不少地方在上個世紀末實施的糧食流通體制改革中，只重“減法”甩包袱，忽視“加法”謀發展。有的市縣糧食管理部門，職能弱化，人員配置不足，難以高質量完成工作任務。有的地方糧食部門基本上只管糧食“收購”和“儲備”，糧食局似乎成了“收購局、儲備局、流通局”，路子越走越窄，糧食部門也日趨邊緣化。確立和踐行“大糧食安全觀”，要求糧食工作從收儲為主向收儲加運銷全方位轉變，管理服務對象從國有糧食企業擴展到全社會， 真正做到“立足糧食、跳出糧食”，從經濟、民生、發展的大局出發，立足長遠謀劃糧食工作和事業發展，走出一條持續發展的糧食工作新路子。

二、“大糧食安全觀”的主要內涵

“大糧食安全觀”是指在遵循自然法則、尊重經濟規律的前提下，從大糧食視角謀劃，全面促進糧食經濟全產業鏈協調、可持續發展，以滿足人們日益豐富、不斷增長的消費需求的糧食安全工作新理念。其主要內容從產業鏈關系上看包括生產、加工、購銷、儲備、消費和科技服務安全，從邏輯關系上看包括數量、質量和生態安全。它是產能安全與產量安全、供給安全與消費安全、流通安全與儲備安全、生態安全與質量安全、糧食安全與食物安全并重的全新的糧食安全觀。其核心要義和實現路徑就是要樹立“五大理念”，做到“五個并重”：

（一）樹立“大種類”的理念，堅持水稻與旱糧并重，重點在旱糧端發力

“粗糧產業化、雜糧主食化”是國家新糧食安全戰略的重要內容，也是向非耕地資源要糧食的重要舉措，它既能提高土地利用率和糧食生產能力，又能適應消費多樣化、營養化的需要。浙江省人多地少，且糧經爭地矛盾突出。在耕地開發已近極限的情況下，發展旱糧生產的潛力不小。要維持相應的糧食生產能力，減緩糧食自給率下降速度，提高糧食安全保障水平，必須牢固樹立“大種類”的理念，堅持水稻與旱糧一起抓，并在大力促進旱糧生產上做好文章。

（二）樹立“大儲備”的理念，堅持“官儲”與“民儲”并重，重點在“民儲”端發力

我國現行糧食儲備體系是以國家和各級政府儲備為主的一種機制，分散的生產者很少有正常儲備，廣大消費者很少有安全儲備，經營者逐利考慮買漲不買落，往往是糧價上漲趨勢中多儲，下跌中少儲或基本不儲。一旦遭受自然災害或突發事件，加工、物流、供應等環節很難適應居民每天消費需要的短期沖擊，而且加重了國家財政負擔。所以踐行“大糧食安全觀”，大力倡導社會化儲備，儲糧于民，補齊糧食儲備體系短板，既是當前去庫存、緩解國儲壓力、減輕財政負擔的需要，也是完善糧食儲備體系和安全應急體系的客觀要求。

（三）樹立“大糧源”的理念，堅持省內、省外糧源并重，重點在供給端發力

2005年以來，浙江每年糧食產需缺口超過100億公斤，目前自給率只有1/3左右。資源、環境空間約束和剛性需求增加雙重擠壓，產需缺口大的狀況難以改變，“十三五”期間糧食對外依存度將達68%左右。因此浙江省糧食工作必須長期樹立“大糧源”理念，堅持“兩種手段”結合并用，“兩個市場”“兩種資源”一起利用，以保障糧食消費和經濟發展需要。

（四）樹立“大產業”的理念，堅持政府有形之手和市場無形之手并重，重點在糧食產業端發力

浙江是經濟強省，糧食產業經濟卻與整體經濟發展水平很不相稱，2015年全省糧油加工企業總產值在各省（區、市）中排名靠后，并且普遍規模偏小，產業層次較低，區域分布不平衡，產業鏈不完整，競爭力不強。多數糧油加工企業以初加工為主，糧食轉化與主食產業化企業只占15.6%。為此，浙江省政府于2016年10月出臺了《關于加快糧食產業經濟發展的意見》，積極探索具有浙江特色的糧食產業經濟發展新路子，促進糧食產業結構調整并邁上中高端水平。

（五）樹立“大消費”的理念，堅持糧食數量和結構并重，重點在結構端發力

隨著居民生活水平不斷提高，人們的膳食觀念日趨科學合理，對食物的多元化需求已然成了一種客觀趨勢。人們不但要求“吃得飽”，更要求“吃得好”“吃得安全”、“吃得營養”、“吃得健康”。把糧食功能從填飽肚子提升到健康營養，意義重大，糧食部門要順應這個趨勢，從注重數量向重視品質結構轉變，大力推進糧食供給側結構性改革，以市場為導向、以滿足消費為目標，讓“中國好糧油”走進市場、走進家庭，把糧食這篇文章做得更大更強、更加豐富多彩。

三、貫徹落實“大糧食安全觀”的思路舉措

樹立和落實“大糧食安全觀”，浙江的糧食工作要立足糧食供給側結構性改革的主線，圍繞“五糧五保”發展重點，補齊短板、強化支撐、提升發展，努力構建高水平糧食安全保障體系。到2020年，實現“糧源更充裕、儲糧更生態、產業更壯大、市場更活躍、監管更規范”的目標。

（一）內外聚糧保糧源

穩定發展糧食生產特別是旱糧生產，省內糧食產量穩定在750萬噸左右，確保一定的糧食自給率。完善“訂單糧食”收購政策，做好糧食收購工作，推進糧食收購“一站式”機械化服務。建立“三位一體”的糧食產銷合作模式，重點推進周邊省、東北地區，以及河南、山東等中部糧食主產省的合作，省外糧源基地達到500萬畝。充分利用國際市場糧源，重點進口浙江短缺的糧食品種。通過多措并舉，吸引省外、國外糧源進入浙江市場，彌補并滿足浙江巨大的糧食產需缺口和消費需求。

（二）生態儲糧保應急

按照“倉廩現代化、儲糧生態化、信息智慧化、管理星級化”的標準，實現從傳統“四無糧倉”向現代“四化糧庫”的跨越，全面提升糧庫建設和管理水平，有效儲備倉容達到700萬噸。大力推廣應用綜合控溫、充氮氣調、倉頂光伏發電等綠色生態儲糧新技術，全省綠色生態儲糧倉容達到有效儲備倉容的50%，實現儲糧生態化，確保糧食儲得好、調得動、用得上。大力推廣和鼓勵重點糧食消費（伙食）單位、城鄉居民適度儲存糧食，實現“官儲”與“民儲”相結合，建立健全全社會糧食安全共擔機制，切實提高全社會糧食安全保障水平。

（三）產業興糧保發展

立足糧食產業發展方式轉變，按照糧食供給側結構性改革和全產業鏈建設的要求，以先進科技、人才為引領，以規模化、品牌化為抓手，以糧食加工為重點，積極探索具有浙江特色的糧食產業經濟發展新路子。全省糧油加工能力達到1500萬噸，糧食產業總產值達到1000億元。糧食加工業布局更加合理、發展水平明顯提升，糧食產品結構更加優化，糧食產業經濟活力明顯增強、質量效益顯著提高。

（四）市場活糧保供應

充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，同時更好發揮政府指導作用，科學規劃糧食市場布局，加強基礎設施建設，培育多元市場主體，推進流通方式創新，打造“糧食+互聯網”，加快構建統一開放、競爭有序、高效暢通、安全規范的糧食市場體系。全省糧食批發市場現貨交易量達到800萬噸，網上市場交易量達到300萬噸，80%以上社區、鄉鎮建成“放心糧油”示范店，散糧流通份額占原糧流通總量達到80%以上。

（五）依法管糧保質量

按照建設法治糧食和依法行政的要求，加強監管糧食隊伍建設，認真履行法定職責，建立健全糧食質量安全風險監測、超標糧食召回、糧食質量安全信用檔案、“雙隨機、一公開”監管、舉報投訴等五大管糧機制，嚴格依法管糧，確保糧油質量安全。

（作者系浙江省糧食局黨組書記、局長）