京津冀稅收征管協同發展思考

尹航 張自力 張擁軍

[提要] 京津冀協同發展是國家發展戰略的一部分。京津冀一體化全面推進，各部門間的協作非常必要。本文從京津冀稅收征管協同角度，首先闡述京津冀稅收征管協同的背景和意義，其次分析京津冀稅收征管協同當前存在的問題和原因，最后在結合實際的基礎上提出針對性的建議。

關鍵詞：京津冀一體化；稅務征管；協同發展

基金項目：2016年度河北省社會科學發展研究課題項目：“京津冀協同發展稅收問題研究”（項目編號：201602020216）階段性成果

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2016年12月5日

一、京津冀稅收征管協同發展背景和意義

當前，京津冀協同發展已經進入全面推進和重點突破的關鍵時期，在京津冀產業升級、生態環境共建共享、基礎設施建設等方面都需要財稅政策支持。為做好京津冀協同發展工作，2014年7月稅務總局成立京津冀協同發展稅收工作領導小組。2015年4月，中央審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》以促進三地間企業流動；同年12月《深化國稅、地稅征管體制改革方案》中提出要推進跨區域國稅、地稅信息共享、資質互認、征管互助，不斷擴大區域稅收合作范圍。稅務部門這些措施在服務京津冀協同和促進企業持續健康發展的同時，也為服務稅收中心工作和優化區域稅收環境提供了保障。

在實現京津冀區域協同發展的過程中，市場經濟起到調節資源配置的基礎作用，但由于市場失靈的存在，其在調控經濟和要素分配方面有一定的局限性。稅收政策作為政府調節經濟發展和要素分配的重要手段，能彌補市場機制的不足，在促進京津冀協同發展方面能發揮重要作用。稅收政策的作用大小在于落實的程度高低，稅收征管是非常重要的一個環節。研究當前京津冀稅收征管協同發展問題，改進阻礙京津冀區域協同發展的稅收相關政策，有利于推動京津冀健康協同發展。

二、京津冀稅收征管存在的問題

稅收征管是指國家稅務征收機關依據稅法、稅收征管法等有關法律、法規的規定，對稅款征收過程進行的組織、管理、檢查等一系列工作的總稱。當前京津冀稅收征管主要存在以下問題：

（一）稅收征管相關法律不健全，執法標準不一。稅收征管涉及一個或者多個稅務機關及不同的納稅人等多個主體，有效處理征管發生的社會關系需要有健全的稅收征管法律體系作為保障。我國1992年頒布了《中華人民共和國稅收征收管理法》，建立了一套較為完整的稅收征管法律體系，隨后至2015年4月期間共經過三次修正和完善。雖然從立法角度看，我國總的稅收政策是統一的，但是經濟發展迅速，各種各樣新的經濟形式層出不窮，稅法的細節規定是滯后于經濟發展的。因此，在總體稅收政策框架規定一致的情況下，各地對于稅收政策的理解以及執行程度是不同的。

在京津冀一體化的過程中，三地稅收征管中執法標準不一的現象是客觀存在的。這主要是由以下兩個方面原因導致的：一是某些稅收法規制定時沒有考慮到實際征管工作的復雜性，規定模糊不夠明確，漏洞較多，變通空間大、規范操作性不強，不利于后續的有效監督，大大增加了征管的難度；二是稅收法律中存在很多稅收自由裁量權。很多具體稅收政策的解讀和執行條件、范圍、幅度等由各省（市）稅務機關自行決定，各地征管所遇到的情況不盡相同，稅收執法人員業務素質層次不齊，這也導致了對同一個稅收案件，京津冀三地稅務機關處理結果有所不同的現象。稅收征管執法標準的不一致，會讓跨區域經營企業無所適從，給企業的正常經營發展帶來很多的人為障礙和不必要的成本支出。

（二）行政壁壘嚴重，稅收征管協作水平不高。當前我國稅務機構的設置和管理都是依照行政區劃來設置的，按屬地原則行使稅收管轄權。由于合理的稅收利益分享機制尚未完全建立，地方政府及各地稅務機關出于各地經濟利益考慮，往往以行政區域為依托形成各種壁壘，阻礙了稅務部門間的橫向協作。稅務征管盡管是一種依法行使的執法行為，但在實際稅收工作中往往會受到地方行政干預。

針對京津冀三地而言，京津冀一體化逐步推進，三地經濟活動日益頻繁，企業跨區域涉稅行為越來越多。雖然京津冀三地會針對一些稅收征管案件一起查辦，但實際稅務征收管理工作中三地間缺乏相應的稅收管理協作管理制度和一個固定的協調管理機構，協作稅收征管的流程及責任追究方面缺乏法律形式的制度加以約束。各區域稅務征收管理往往缺乏全局意識，而僅僅基于自身地區及部門利益出發，對本地有利的案件往往高度重視，對于本地無利或有執法風險的案件就不積極處理。針對存在的這種問題，2015年6月財政部和國稅總局印發《京津冀協同發展產業轉移對接企業稅收收入分享辦法》，對京津冀協同發展中財稅分成、利益分享的相關問題加以明確，并制定了標準和方法。但是，如何將這個政策規定切實貫徹落實，還需要進一步制定具有可操作性、有針對性的具體措施。

（三）稅收征管信息溝通不暢。目前，京津冀三地的稅務機關正采取多種方式加強稅收征管方面的溝通協調，努力為京津冀協同發展保駕護航。但在稅收管理工作方面，三地之間的信息溝通對稅收征管是十分重要的，然而京津冀三地稅務征收管理信息不對稱現象仍較為突出。受長期以來形成的行政管理權限約束，京津冀三地稅務局之間的互動十分有限，三地稅務機關之間的稅務征管信息共享程度較低。對于涉及到他方的稅收管理案件往往僅采取協查函的方式進行有限的互動。對于一些要案也只能在國稅總局的推動下才會有程度較高的互動協作。三地稅務局更多時候在征收管理過程中處于一種“自掃門前雪”的狀態。

三、促進京津冀稅收征管協同發展的建議

（一）完善稅收征管法律體系，統一京津冀稅收政策執行標準。稅收征收管理是以稅收征管法體系為依據的。完善的稅收征管法律體系需要各稅種法規的支持配合，以減少政策方面的漏洞。稅收征管法的具體規定應當明確、可操作性強，使具體征管行為更規范、更符合實際工作情況、更能滿足稅收征管工作需求，這樣才能減少稅收征管的隨意性。京津冀稅收征管政策執行標準的統一，不僅有利于規范稅收征管人員的稅收執法行為，進一步提升京津冀的稅收征管效率，更有利于減輕納稅人的稅收負擔。

京津冀三地稅務機關應當在全面梳理現行各自稅收征收管理標準的基礎上，分析比較稅收征收管理中稅收政策執行的細微差別。相互之間應當加強協調，統一三地的執法標準以及行政處罰裁量標準，逐步在政策執行層面實現三地稅收征管的協同發展。同時，三地還應當加強人才交流，逐步縮小三地稅務稽查人員綜合素質上的差異。減少自由裁量權對稅收征收管理的影響。為此，可采取相互交流、定期聯合培訓、開展聯合檢查等多種形式，促使稅收征管人員干部在交流中得到鍛煉，提高京津冀三地稅收征管人員的業務技能和協同作戰能力。

（二）繼續加大技術投入，建立京津冀統一征管平臺。促進京津冀協同發展的稅收征管涉及北京、天津、河北國稅地稅六個稅務征管部門。如果沒有先進的信息技術支持和信息共享，我們的辦稅效率就會相對比較低，增加納稅人的辦稅成本，同時逃漏稅現象會更加難以管理造成稅收流失。稅收征管信息一體化建設能有效解決“信息孤島”問題，有利于各部門之間信息高效交流，提升稅收征管效率。

針對京津冀一體化的稅收征管現狀，京津冀三地需要在這幾個方面確實實現稅收征管信息化：一是要建立京津冀網上統一的征管平臺。目前存在的獨立的防偽稅控系統、重點稅源系統、出口退稅系統等并行不利于信息共享，已經不能適應當前的稅收工作需要。因此，稅務機關需要整合這些系統，建立統一的征管平臺，使京津冀國地稅六個稅務部門都能在這個系統平臺上統一辦公，以節省人力和提高效率；二是整合清理現有軟件，實現軟件一體化。對現有的軟件進行全面科學的梳理，識別不必要的軟件，將眾多軟件進行整合，設計出能夠最大限度滿足征管工作需要的高效軟件，并在京津冀之間進行統一，規范執法行為。

（三）吸收高素質青年人才，加強人員培訓。經濟發展迅速，網絡給經濟帶來了很大的影響和改變，也對稅收征管工作提出了更高的要求，只有建設高素質的稅收征管隊伍，才能滿足日益復雜的稅收征管現狀。建設高素質的稅收征管隊伍一方面需要在選拔人才時把好關，堅持凡進必考，堅持公開選拔、提升選拔標準，豐富選拔形式，選拔德才兼備的優秀人才進入稅收征管隊伍；另一方面經濟不斷發展，稅收政策也在不斷適應經濟的發展做出變化，“營改增”改革已經完成，消費稅、個人所得稅、房產稅等稅種的改革也在穩步推進。稅收政策不斷更新，稅務部門應建立完善的稅務人員培訓制度，讓稅務工作人員及時學習掌握這些稅收政策，才能更好地滿足稅收征管的需求。為保證培訓的質量，稅務部門不但要請專家來講，更需要配套相應的考核獎懲機制督促稅務人員切實弄懂學會不斷更新的稅法知識，強化稅收征管人員的業務素質，提高稅務征管能力。

主要參考文獻：

[1]鄭克為，柴晶，陳飛.淺析京津冀一體化下的稅務稽查協同發展[J].天津經濟，2016.3.

[2]李大慶.政府間稅收利益協調的法律機制——以京津冀協同發展稅收收入分配政策為例[J].財政經濟研究，2016.4.