韓國PPP糾紛解決機制及其啟示

馬斌　郭楓

[提要] 韓國作為亞洲國家當中較早推廣運用PPP的國家，已經建立了較為完善的PPP法律制度，構建了層次分明的多元化PPP糾紛解決機制，具有較強的可操作性。我國目前PPP糾紛解決機制尚不完備，因此韓國PPP糾紛解決機制對我國具有較高的借鑒意義。

關鍵詞：韓國；PPP；糾紛解決機制；借鑒

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A

收錄日期：2016年12月19日

一、引言

PPP即政府與社會資本合作模式，其內涵是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品，從而實現政府公共部門的職能，同時也為民營部門帶來利益。按照財政部及發改委的定義，PPP模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。其主要特征是政府和社會資本的長期合作關系。PPP模式以政府與社會資本所簽訂的一系列合同體系為基礎，對合作的相關事項進行約定，將公共利益與私人利益的沖突置于法律的框架下進行協調，形成利益的平衡。人的有限理性使得合同締約方無法準確預測到未來將發生的所有事情，更無法對交易各方在各種可能情況下的權利和責任做出明確界定。因此，糾紛和沖突的發生無法完全避免。糾紛解決機制的構建對于保障PPP模式健康可持續發展具有必要性。在我國現行的PPP相關法律法規體系中，并沒有建立專門的PPP糾紛解決機制，而在PPP法律制度較為發達的韓國，PPP糾紛解決機制顯示出了獨特而重要的價值，這對我國在PPP立法中糾紛解決機制的構建具有相當的借鑒意義。

二、PPP糾紛解決機制建立的必要性

PPP模式下產生糾紛和爭議有其自身的特殊性，通過訴訟的方式解決糾紛具有較強的對抗性且訴訟周期較長，PPP模式的可仲裁性還存在著一定的爭議，傳統的糾紛解決機制難以滿足PPP模式對糾紛解決效率的需求，不利于維護公共部門與社會資本之間的良好合作關系，在PPP立法框架內建立專門的PPP解紛解決機制有其必要性。

（一）PPP模式下的糾紛法律屬性存在爭議。PPP模式實現過程中的核心法律關系是公共部門與私人部門之間的法律關系。PPP協議中反映了公共部門與私人部門之間對于公共服務的買賣合同關系，還反映了私人部門作為公共服務的生產者和經營者與公共部門作為公共服務市場的監管者之間的管理與被管理關系。除此之外，PPP項目往往涉及到基礎設施建設與公共服務的提供，必然會產生與使用公共設施或接受公共服務的第三人之間產生的法律關系。PPP模式所涉及到的法律關系是相當復雜的，只有對其法律性質具有清晰明確的認識，才能夠對其范圍內發生的糾紛選取適當的糾紛解決機制。然而，目前學界對于PPP協議公法屬性及私法屬性的爭議仍然無法得出統一的結論。有學者認為，應當依據糾紛產生的原因不同而適用不同的救濟路徑：如果是因政府監管等單方行為引起的法律爭議，那么應歸于行政訴訟；但若是因其他原因，如行政主體方“違約”或由于風險分擔引發爭議，則民事糾紛的解決機制就更為合理。這種看法具有合理性，但筆者認為這種做法的可操作性較低。因為PPP協議本身就是公共利益與私人利益互動和協調的產物，以共擔風險、共享收益為合作基礎，兩者在合作的過程中是緊密聯系交織在一起的，無法對其合作中產生的糾紛進行準確的定性，且這種定性也會耗費時間成本，降低糾紛解決的效率，甚至造成新的糾紛出現。解決糾紛應當選擇行政訴訟、民事訴訟還是仲裁程序就成了一項難題。所以，在這種情況下，PPP模式中法律屬性的難以界定的現實使現有糾紛解決機制的作用難以有效發揮。

（二）現有機制難以實現糾紛的良好解決。目前，法律框架內所提供的糾紛解決機制不能實現糾紛的良好解決。雖然目前PPP項目大多仍處于初始階段，糾紛解決問題尚未成為迫在眉睫的重大問題，然而可以預見的是，在國家大力推廣下，全國各地的PPP項目數量會有大幅度的增長，對PPP糾紛解決機制的探討應當具有前瞻性。

在我國目前的法律框架內，PPP糾紛的解決機制包括民事訴訟、行政訴訟、仲裁。國務院、財政部與發改委都在積極地推動PPP模式，同時也制定了一系列行政法規、部門規章以及相關政策，保障PPP模式在我國能夠良好地運行和發展。但是，從PPP模式的推廣和發展的角度來看，這些規則仍然存在著不足和缺陷，也遠不能滿足對高度復雜的PPP模式進行系統的規范和調整的要求。財政部在《政府和社會資本合作指南（試行）》中規定項目采購應根據《政府采購法》及相關法律法規進行，在項目執行階段發生的無法協商達成一致的爭議依法申請仲裁或者提起民事訴訟。2014年11月修訂的行政訴訟法第十二條明確規定，特許經營協議所引發的爭議應認定為行政爭議，適用行政訴訟法進行解決。

隨著我國PPP立法工作的不斷推進，糾紛解決機制的構建對保障PPP模式在我國的推廣和發展具有重要的價值。PPP模式是公共部門與私人部門之間的合作，雖然強調二者之間的合作關系，但是這其中必然會存在著公共利益與私人利益之間的沖突和博弈。PPP模式常被認為是一段婚姻而非一場婚禮，這實際上是對PPP模式合作的長期性的一種強調。那么，在長期合作的過程中公私部門的沖突和矛盾需要有相應的糾紛解決機制進行有效的協調和處理。目前，在我國還沒有一部專門針對PPP模式的法律出臺，在已有的行政法規和部門規章中也沒有專門的糾紛解決機制出現，依照現有的糾紛解決框架往往存在著周期過長、效率較低的困境，PPP項目在實施過程中一旦出現糾紛，難以通過有效的法律制度作為保障，社會資本在參與PPP模式投資時對其自身利益能否得到充分的保障，難免存在顧慮，降低了投資熱情，從而影響PPP模式的推廣和發展。

三、韓國PPP糾紛解決的法律路徑

韓國作為對PPP模式較早進行推廣和運用的國家，自1994年制定實施PPP法以來不斷對其進行修改和完善，已經形成以《公私合作基礎設施建設法》（以下簡稱“PPP法”）與《公私合作基礎設施建設法實施法令》（以下簡稱“PPP法實施法令”）為核心的較為系統和完備的PPP法律體系，在上述兩法中注重與其他法律之間的協調與銜接，還依照PPP法成立了PPP評估委員會（簡稱PRC）、公私參與基礎設施投資管理中心（簡稱PIMAC）與PPP項目糾紛調解委員會（簡稱DMC）。PPP項目糾紛調解委員會是PPP模式在運行過程中所發生的糾紛的專門調解處置機構，其組成人員具有較高的專業性，在程序上具有較高的靈活性，可以高效、合理地處置所發生的糾紛，為PPP項目的良好運行和長期合作關系的穩固提供了制度上的保障。

（一）異議制度。異議制度的設立是針對PPP項目在實施的過程中因其所涉及的基礎設施建設與公共服務提供可能會涉及到對使用基礎設施或接受公共服務的第三人利益的不利影響。提起異議的事由包括對PPP私人部門的告知、PPP項目設施總體規劃方案以及公開的相關事項、對特許經營者或者潛在的談判對象選擇的相關事項等。

提起異議的主體是較為寬泛的，只要是因PPP項目的實施而承擔不利后果的利益相關人都可以提出。韓國PPP法確立的糾紛解決機制將異議制度放在開篇，從側面可以看出立法者對PPP項目中公共利益的優位保護。韓國作為GPA協定的締約國，還規定違反GPA協定的相關事項也可以作為提起異議的理由。這體現了韓國在立法上的全面考量，避免在立法體系上出現分歧。異議提出期間要求應當自異議人提出反對意見之日起30日之內或者異議人知道該行為存在的10日之內向相關的主管部門提交書面異議文件。在異議申請提交之后，主管機關須在10日內對其進行審查后告知異議人處理結果。異議提出后的效果包括主管部門對相關項目采取必要的措施消除對異議人利益的不良影響，甚至對相關項目進行取消。針對主管機關對異議采取的措施，異議提出者可以在收到通知的15日內向PPP項目糾紛調解委員會提出調解申請。

PPP法中的異議制度為利益相關的第三人提供了一條便捷的利益救濟渠道，使得社會公眾以及其他利益相關者能夠高效、低成本地維護自身的權益，同時這項制度本身也有利于對PPP項目的社會監督，及時暴露PPP項目運行中可能存在的問題和缺陷，進行調整和解決。異議制度在韓國PPP糾紛解決機制中相對處于一個較低的層級，異議的提出門檻很低，處理時間很短，有利于快速解決簡單糾紛，也便于對PPP項目的缺點和不足進行及時的修正，在遇到較為復雜的問題時可以向糾紛調解委員會申請更高層次途徑的解決。

（二）PPP項目糾紛調解制度。PPP項目糾紛調解委員會是根據韓國《PPP法》第44-3條至第44-13條規定所設立的，在該法中用11個條文對PPP項目糾紛調解委員會的設立、組成、運行以及相關程序進行了詳盡規定。PPP項目糾紛調解委員會的設立和運作機制成為了韓國《PPP法》的一大特色與亮點。

韓國PPP糾紛調解委員會在設立與組成上具有很強的專業性與針對性。PPP糾紛調解委員會根據法律的直接規定設立，由韓國財政部（MOSF）直接對其進行管轄。韓國財政部主要負責制定、發布PPP法規和指導政策，編制PPP項目規劃，對PPP項目提供資金支持，開展PPP項目財政風險控制和績效評價等。PPP糾紛調解委員會是在韓國PPP模式發展運行的專業政府部門的管轄之下設立的，所以對PPP模式下所發生的糾紛進行調解具有先天的優勢，韓國財政部也可以為糾紛的解決提供政策、法律等方面的有力支撐，同時在較高層級政府部門主導下，能夠更加清晰地認識和判斷糾紛調解當中涉及到的公共利益，有利于保障公共利益在PPP項目中的實現。PPP糾紛調解委員會由不超過9名成員組成，其中應當包括政府、特許經營者、公共利益的代表各一名。委員會的主席由韓國財政部任命。在《PPP法實施法令》當中對代表的資格要求進行了進一步的規定，政府代表應當由財政部的高級公務員或者基礎設施項目的中央主管機關公務人員擔任；特許經營者代表應當由財政部委托特許經營者推薦的人員擔任；公共利益代表由財政部委托該法所規定的人員擔任。在對委員會中公共利益的代表資格的限制做出了特別的規定。由此可以看出，韓國的立法者充分考慮到了PPP項目本身的復雜性和公共利益相關性，將較高學歷和專業知識、兼具知識和理性作為選擇公共利益代表者的必要條件，從而確保在有效處理糾紛的同時，保障公共利益的實現。綜上，我們可以從中看出PPP糾紛調解委員會在人員的組成上盡力保證了中立性和對公共利益的關注，能夠在糾紛調解過程中對各方利益進行合理的平衡，有能力對PPP模式運行過程中所發生的相對復雜的糾紛進行處理。

韓國PPP糾紛調解委員會的調解程序有著鮮明的特色。調解不同于爭端當事方之間的談判，調解涉及獨立的、不偏不倚的人為解決爭端提供援助，而談判不涉及第三人的援助。調解與仲裁的不同之處在于，調解或以當事方同意某一爭端解決方案而結束，或者以失敗而告終；而仲裁中，仲裁庭可將具有約束力的裁決強加于當事方，除非在裁決前雙方已自行解決爭端。在調解程序的啟動上，韓國《PPP法》與《PPP法實施法令》并沒有對申請調解的理由進行具體的限制，即只要是與PPP項目相關的事項發生了爭議都可以向該委員會申請調解，并且前述的異議程序并非是啟動調解程序的必要前提，因而在糾紛解決的途徑上是暢通的，與PPP相關的糾紛都有機會通過調解委員會獲得救濟的權利。PPP糾紛調解委員會對糾紛的調解是基于爭議雙方的自愿，并非是強制性的處置；然后，不同于仲裁程序需要當事人在啟動之前先達成仲裁協議，PPP糾紛調解程序可以由一方當事人直接向該委員會提出申請后，由該委員會向另一方當事人告知該申請的細節并且詢問對方當事人是否接受PPP糾紛調解委員會的調解。如果拒絕調解，糾紛調解委員會應當將拒絕調解的事由與相關事項告知對方當事人。調解委員會認為調解糾紛的性質或者適用調解的申請出于任何非正義目的，可以駁回調解申請。如果爭議一方的當事人提起訴訟，糾紛調解委員會應當中止調解，并告知雙方當事人。在PPP項目中，一方當事人是國家或者地方政府，在這種情況下，作為另一方當事人的社會資本或普通公民，在客觀上是處于弱勢的，如果在法律程序上僅僅進行同等的對待不能實現實質上的公平。韓國《PPP法》規定當社會資本作為糾紛一方提起調解申請時，政府一方就必須同意進行調解，這在糾紛出現時賦予了私人部門更加寬泛的選擇權，這樣的糾紛解決機制設計對PPP模式的發展具有積極的促進意義。

（三）訴訟制度。在韓國PPP法所確立的糾紛解決機制中并不強調對訴訟途徑的適用，但是訴訟作為糾紛解決的途徑之一，其與上述的異議、調解制度是平行的，雙方當事人的爭議可以直接通過提起訴訟進行解決。在韓國《PPP法》中對糾紛解決的訴訟途徑的規定較少，第27條規定：“經營管理權應當被視為財產性權利，應參照有關不動產的民事法律規定適用”，其將經營管理權認定為是民事法律所規定的財產性權利，圍繞有關經營管理權所產生的糾紛自然要適用民事訴訟法的相關程序和規定來進行解決。在《PPP法》中沒有提及任何提起行政訴訟的條文，可以認為韓國立法者更加傾向運用民事法律來解決PPP項目相關糾紛。

四、韓國PPP糾紛解決機制的啟示

韓國PPP法所建立的糾紛解決機制為PPP模式的運行與發展設立一套層次分明的框架體系，有針對性地進行解決各類糾紛。韓國PPP糾紛調解委員會的設定具有較高的可操作性。韓國相關立法也注重與其他相關法律法規與國際條約等其他制度的兼容性，在糾紛解決機制構建上體現出較高的水準。雖然這種針對PPP的糾紛解決機制是在韓國土壤上發展建立起來的，但是鑒于PPP模式的國際化與我國PPP立法的不完備，韓國PPP法糾紛解決機制仍然對我國具有以下借鑒意義：

（一）重視PPP糾紛解決模式的多元化，建立專門的糾紛調解委員會制度。韓國《PPP法》建立起了從異議制度、PPP項目糾紛調解制度到訴訟制度的一整套糾紛解決機制，實現了多元化的PPP糾紛解決模式，能夠從不同的層次對糾紛進行及時、有效的解決，避免了糾紛的擴大和對PPP合作機制的破壞，使PPP模式能更好地發揮其利用私人部門的資金、技術優勢提供更加優質的公共產品的作用。PPP模式的一個核心價值就是伙伴關系，即公共部門與私人部門之間的合作關系，要保證PPP模式的良好運行就要維護作為基礎的合作關系，傳統的依靠司法裁判的糾紛解決，既可能是正義和法律的勝利，但在PPP項目中更有可能是一場公平但沒有贏家的兩敗結局。用非訴訟的手段來解決PPP糾紛在實踐中具有更大的優勢。韓國PPP項目糾紛調解委員會的設置具有較高的借鑒價值。在目前我國與PPP相關的法律框架內的爭議解決都指向了訴訟或者仲裁，并且在訴訟性質的選擇上還存在民事訴訟與行政訴訟的爭議，《政府采購法》當中的異議及投訴制度的設立目的也主要是為了處理采購人與供應商之間在沒有契約關系情況下產生的爭議，無法適用到其他的爭議當中，這樣就使得我國法律框架內的糾紛解決機制缺乏層次性，糾紛和爭議一旦出現就需要由訴訟或仲裁來解決，訴訟的對抗性和較長的解決周期都可能破壞了PPP模式的合作基礎。在我國PPP立法中可以考慮借鑒韓國PPP法中糾紛解決委員會的模式給PPP的爭議和糾紛增設一種非訴調解機制，使我國的PPP糾紛解決機制具有層次性，有利于快速有效地化解微小糾紛，節約司法資源。

（二）強化PPP糾紛解決機制的專業性與效率性。韓國在其PPP糾紛解決機制當中十分重視對PPP糾紛解決的專業性和效率性，這是對PPP爭議和糾紛復雜性與特殊性的承認。韓國PPP項目糾紛調解委員會在人員的組成上要求具有相當專業知識的人組成調解委員會，對于糾紛的調解還可以邀請相關的專家列席會議并發表意見，在糾紛解決機制中充分考慮到了PPP項目不同于普通的民事糾紛，其涉及到的專業領域較多、專業性強的特點，需要由具有相當專業知識的人員才能妥善的給糾紛的解決提出合理的方案。同時，在對PPP糾紛解決的期間上都規定相對較短的時限，促進糾紛解決效率的提高。我國目前沒有專門針對PPP模式下糾紛解決機制情況，PPP糾紛通過民事訴訟或者行政訴訟進行解決時往往會花費大量的時間成本，難以實現糾紛快速有效的解決。在我國PPP糾紛解決機制的構建中也應當強化專業性與效率性，考慮建設專門的、專業的PPP糾紛解決機構。

（三）注重在PPP糾紛解決機制中對公共利益與私人利益的平衡。PPP模式是在公共部門與私人部門共擔風險，共享收益的模式下進行合作，必然同時存在著公共利益和私人利益，但是其落腳點還是應當回歸到為社會提供更好的公共產品上來，實現PPP模式下的物有所值。因此，在糾紛解決中對兩種利益進行合理的平衡才能保證PPP模式長期的良好運行。在韓國PPP糾紛解決機制中，在制度構建的出發點、人員組成上都體現出了對公共利益的優先考量，同時也運用糾紛解決機制中的異議制度為公眾提供了對PPP項目公共利益實現狀況的一種監督途徑。除此之外，在其糾紛解決機制中也對私人部門的利益給予了合理的制度保障，考慮到私人部門在發生糾紛和爭議時往往需要面對的是國家或地方政府，在程序的設定上向私人部門進行了一定程度的傾斜，保證在發生爭議時其利益能夠依照法律設定的框架得到救濟和保護。

在我國目前PPP推廣的過程中，由于政府部門的強勢和缺少能夠對其利益提供有力救濟措施的糾紛解決機制，也存在部分私人部門對PPP模式的參與熱情不高的問題。PPP模式的繁榮，需要由私人部門的合作熱情來推動。如果沒有良好的糾紛解決機制，就無法對私人部門的利益提供有力的保障，從而難以從根本上消除其對參與PPP的顧慮。要調動私人部門參與PPP的熱情，保障PPP模式的長期高效運行，我國必須建立完善的PPP糾紛解決機制，充分平衡公共利益與私人利益，消除私人部門的后顧之憂。

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