怎樣提升鄉鎮政府治理能力

劉紅萍+++王天浩

【摘要】城鎮化建設中的鄉鎮政府治理創新，是推動國家、社會、農民等多元主體全方位協同發展的重要保障。優化鄉鎮政府治理路徑，需要構建以服務為導向的鄉鎮政府治理理念，強化基層民主的建設，培育多元參與的社會治理主體，實現鄉鎮政府“最佳價值”的服務功能。

【關鍵詞】城鎮化 鄉鎮政府 治理路徑 【中圖分類號】D625 【文獻標識碼】A

我國城鎮化過程中的鄉鎮政府治理困境

從目前中國的實踐來看，自上而下的政府治理模式占據著主導地位。很多鄉鎮政府的工作人員仍然習慣于聽從上級領導的指示，按部就班、機械地完成上級布置的任務，認為政府的職責就是一個“管”字，而非“服務”理念，這就直接影響到政府職能的發揮。比如，在城鎮化過程中，鄉鎮管理者并沒有從長遠的眼光和戰略的高度對城鎮化的規劃進行深度思考，造成這種現象很重要的一個原因就在于政府自上而下的治理思路。

隨著城鎮化建設的深入，鄉鎮政府會面臨諸多充滿挑戰性的問題，比如，涉及農民的心理干預問題等工作僅僅依靠政府本身的力量是無法完成的，這就意味著政府治理的主體不再局限于政府自身，政府治理的多元化主體必將成為社會改革發展的趨勢。然而，在現實中，鄉鎮政府治理主體受傳統政府職能的影響，還沒有從以政府為單一中心的管理模式中走出。 另外，由于鄉鎮政府治理主體的單一，在城鎮化過程中某些法律制度不夠健全的情況下，如果缺乏有效的外界監管機制，很容易出現公權私用、貪污腐敗的現象。

目前，鄉鎮基層民主建設較為薄弱，最典型的表現是村民自治在實踐中并沒有充分發揮作用。在實踐中，基層村委會或其他自治組織往往只是上級政府部門執行行政任務的“工具”和代理人，缺乏應有的自主權。另一方面，我國基層政府在提供公共產品服務時，沒有建立相應完善的民主參與制度，不能有效吸納民意并將之轉化為政府的科學決策，就無法更好地構建以民眾需求為導向的服務型政府。

外國地方政府治理提供了可借鑒的經驗

以美國和德國地方政府治理為例，美國在地方政府治理中吸收志愿者組成理事會或委員會，對政府的決策建言獻策。德國的地方政府在改革中引入市場元素和企業元素，越來越多的屬于地方政府的職責被社會組織所承擔。比如，體育娛樂設施等的建設和完善，皆由俱樂部一類的社會私營組織來承擔，由此構成了一種公共職能外包化的社會形式。

外國地方政府治理可供借鑒的經驗有以下三個方面。第一，基層政府的職能明確，地方政府既代表國家行使政治權力，同時也代表國家為廣大公民提供公共服務，需要在政治角色和服務角色中盡可能尋求平衡。第二，地方基層政府的改革不是單槍匹馬的革新，而是應該放在一個廣闊的社會背景和復雜的關系網絡中去思考，即基層政府要善于借助非政府組織等外力來實現革新。第三，在歐美，基層政府被看作是為公民服務的機構，并且基層政府建立多種渠道滿足民眾的愿望與訴求，且監督機制完善。對于中央政府的改革，地方政府在貫徹的同時，采取自上而下與自下而上相結合的策略。

我國城鎮化建設中的鄉鎮政府治理路徑優化

自下而上和自上而下相結合的治理理念。自下而上和自上而下相結合的治理理念，是優化鄉鎮政府治理路徑的重要一步。比如，在村鎮規劃方面，以往更多的是政府主導進行規劃設計，如果引入自下而上的模式，規劃的主體就可以由政府向政府、專家、民眾、非政府組織共同合作主體轉變，村鎮的規劃就可以體現出當地居民對村鎮未來發展的設想。在這種思維模式下，政府對城鄉結合部的規劃可以從單一的空間拆遷轉變為結合本地特色的一種因地制宜的設計，從自上而下的管理方式轉變為自下而上的疏導方式。只有讓農民具有參與的主人翁意識和歸屬感意識，最終的決策才會更加科學化、人性化、民主化，才能充分調動當地農民的積極性，真正實現城鎮化。

多元化的治理主體。新型城鎮化的建設和管理是一個巨大復雜的系統工程，需要協調各方，通力合作，僅靠政府力量難免單薄。因此，優化鄉鎮政府治理路徑，必須樹立多元共治的理念，倡導多元化的治理主體，在總體格局上構建政府、社會、公眾等多元主體參與治理的新型治理體系。同時，“政府首先有必要引入企業家精神，改造行政文化”，也即通過引入市場、社會力量幫助政府的決策者們完善決策，有效改善公共服務需求同政府本身的消化能力相矛盾的局面，逐步探索市場準入負面清單管理方式，把政府“管不好，管不了”的事項，交由市場主體自行決定。在實現路徑上通過部分公共服務外包、卸載、杠桿資助等形式，發揮市場機制、行業自律和社會監督的作用，將政府職能部分“對接”到社會力量上，形成社會多元治理的合力，讓社會力量與政府力量和諧共存、良性互動，從而提供更優質的政府服務。

加強基層民主建設。得民心者得天下，一個好的鄉鎮政府，不僅需要加強鄉鎮政府內部的改革，還需有廣大民眾的積極參與。因此，領導干部要從辦公室走出來，走到農民心中，密切與廣大群眾的關系，把群眾的熱情調動起來，增強農民的歸屬感和認同感，維護群眾的利益，保障村民享有更多更切實的民主權利，打通政府與村民溝通的最后一公里。目前，我國較為普遍的村民自治，可以看成是基層民主建設的縮影。因此，應重新審視政府與基層自治組織的關系，讓基層自治組織陽光健康發展，這樣才能形成政府和社會、政府與村民相互呼應、良性互動的基層民主治理體系。另外，要加強社會利益表達機制的建設，因為完善的社會利益表達機制是實現科學民主決策的重要前提。政府要盡快用法律制度的形式保障公民利益表達權利的實現，完善聽證會、利益群體等的訴求表達渠道，滿足群眾對政府所提供的公共服務產品的信息需求，這樣才能在公共政策中體現出群眾的利益需求，通過努力實現百姓的切身利益來激發群眾參與政府管理和監督的愿望和提高群眾參與政府管理和監督的能力。

構建以“最佳價值”服務為主的管理運行機制。優化鄉鎮政府治理路徑，必須構建以“最佳價值”服務為主的管理運行機制。“最佳價值”模式最早出現在英國，即要求政府為民眾提供經濟、效益的公共服務產品。對于中國的鄉鎮政府而言，隨著從“管理型政府”向“服務型政府”的轉型，政府應該逐漸將更多的精力放到“掌舵”而非“劃槳”上。鄉鎮政府應以建設公共服務型政府為目標，以服務廣大群眾為宗旨來制定政策和配置公共服務資源。政府要強化新城鎮的服務管理制度，不斷完善和細化新社區的基層服務體制，在管理上要本著“人文主義”和“維護群眾的根本利益”的原則，使政府成為鄉村社會化服務體系的積極構建者、公共產品與服務的主要提供者、公共利益最大化的堅實保障者，最終滿足廣大農民群眾的發展需求和利益訴求。只有充分服務人民，寓治理于服務之中，把治理和服務有機結合到一起，才能使政府的治理成為善治，這樣才能不斷鞏固和維護城鎮化進程中廣大農民的根本利益。

總之，在我國的城鎮化進程中，作為各項改革的交匯點，鄉鎮政府的治理路徑優化具有舉足輕重的作用，是促進城鎮經濟協調發展、構建社會主義和諧社會的重要保障之一。

（作者單位：北京大學政府管理學院）

【參考文獻】

①李國正：《公共管理學》，桂林：廣西師范大學出版社，2016年。

②王鐵清、袁紹陽：《一路試水探索發展加速度——鄉鎮行政管理體制改革助推甕安加速跨越》，《當代貴州》，2015年第34期。

③劉峰、孫曉莉：《中國行政體制改革：理論與實踐》，北京：國家行政學院出版社，2012年。

④陳榮卓、唐鳴：《科學發展觀引領下的鄉鎮治理轉型與優化》，《馬克思主義與現實》，2014年第1期。

責編/宋睿宸 劉芋藝 美編/于珊