社會轉型期社會治理創新研究

陳美霞

摘要： 社會治理不僅限于政府的治理職能，還包括其它主體以及社會自身的治理。創新是一個國家興旺發達的不竭動力，是一個民族進步的靈魂， 在國家各個層面的創新中，社會治理創新顯得尤其重要和緊迫，特別是我國正處于社會轉型期，這既是重要的戰略機遇期、發展的黃金期，又是社會矛盾凸顯期、社會風險隱患期。社會治理是全社會的共同行為，要發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方參與，從傳統的社會管理走向時代發展要求的社會治理。因此，社會治理創新勢在必行，其研究迫在眉睫。文章從社會公正、社會關系和社會風險三個維度，分析了社會治理的本質，其目的是發現和化解各種社會矛盾和不安定因素，維護社會穩定，以達到構建社會治理的有效性。

Abstract： Social governance is not only limited to the government's governance function， but also includes other subjects and social governance. Innovation is an inexhaustible motive force for national prosperity， and is the soul of a nation's progress. In all aspects of national innovation， the innovation of social governance is particularly important and urgent， especially China is in the social transition period， which is not only an important period of strategic opportunities， the golden period of development， but also is a period of prominent social contradictions and social risks. Social governance is the common behavior of the whole society， which requires the government to play the leading role， encourages and supports the participation of all parties in society， in order to go from the traditional social management to the social governance which the times development requires. Therefore， social governance innovation is imperative， and the research is imminent. This article from the three dimensions of social justice， social relations and social risk， analyzes the essence of social governance， whose purpose is to find and resolve various social contradictions and unrest， maintain social stability， and achieve the effectiveness of the social governance construction.

關鍵詞： 社會治理；社會公正；社會關系；社會治理創新

Key words： social governance；social justice；social relations；social governance innovation

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）04-0234-04

0 引言

隨著社會和經濟的不斷發展，我國面臨的公共問題越來越多，且有愈演愈烈之勢，因此政府的治理壓力也越來越大。當前我國正處于轉型時期，過去社會治理的重點和難點在經濟領域，現在開始逐漸地向社會領域轉移。經過多年的發展，我國經濟一直保持高速增長，市場經濟秩序也在不斷完善，但與此同時越來越多的復雜社會問題開始顯現出來，比如發展不平衡問題、環境污染問題、社會公正問題等，國家的維穩態勢日趨嚴峻。

社會治理創新，就是要形成政府、企業、社會組織的共同治理的局面，更好地發揮社會力量的作用。我國作為具有特色的社會主義國家，有自己的國情，雖然是社會治理，但是政府仍然起著主導的作用。

社會是系統性的人類生活共同體。構成社會系統的要素十分復雜，大體上包括物質基礎、活動主體和精神生活三個方面，即物，人和思想三大類別。社會系統中的三個基本要素間的相互關系和彼此作用，構成了種種社會活動。社會有機體通過系列社會活動實現著自身的運行和發展。社會治理承載著協調社會關系、化解社會矛盾、解決社會問題、應對社會風險、促進社會公正、保持社會穩定等重要使命。而當前我國正處于社會轉型期，社會結構正發生著深層次轉變，這種變革帶來的轉型效應深入影響到社會生活的各個領域，社會治理創新顯現出社會關系的復雜性以及社會轉型期的特點，加強社會治理的創新將有助于推動社會的發展和進步。

1 社會治理的理論基礎

1.1 社會治理的內涵

社會治理主要是政府和社會組織為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、監督和控制的過程，因此，社會治理的內容涵蓋社會組織、社會事業、社會工作、社會保障、社會秩序和社會問題六大領域，對這些領域的社會治理本質上是促進公民社會的形成。

社會治理，說到底是對人的治理和服務，必須堅持以人為本，尤其需要加強和完善黨和政府主導的維護群眾權益機制，以社會公平、公正為前提，協調社會關系，加強社會矛盾源頭治理，規避社會風險，加強以秩序為核心的制度創新，實現社會治理的高效與善治。

對社會治理的理解，應該包含這樣幾層含義：

第一，制度層面的社會治理，即在某種形式下所形成的統一性的規則，該規則一定程度上約束和保障具體的實施和操作過程；通過相關的程序與行為所制定出來的道德規范，能全面保障個體的自身利益。

第二，宏觀的社會治理，即加強和創新社會治理，應以維系社會秩序為核心，通過政府主導、多方參與、協調社會關系、促進社會認同、解決社會問題、化解社會矛盾、維護社會治安、應對社會風險，為人類社會生存和發展創造有秩序、有活力的基礎性條件和社會環境，促進社會和諧。

第三，技術層面的社會治理，即對社會影響進行評估、控制，甚至包括公眾參與活動和參與決策的過程。

社會治理強調社會各方以合作協商、共建共享的方式處理復雜的社會問題和社會矛盾。正如黨的十八屆三中全會《決定》對“創新社會治理”做出了部署，指出：“必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平。”黨的十八屆五中全會《建議》提出：“構建全民共建共享的社會治理格局。”

因此，隨著經濟的發展而不斷發展，社會治理其目的就是要促進社會公平與公正，防止社會問題擴大，避免社會震蕩的政策行為。

1.2 社會治理的主體

社會治理理論作為一種新型政治分析框架，是在傳統理論的基礎上發展而來的，從新公共管理角度出發，公共治理模式是服務型政府的理想模式，公共性是治理的靈魂和宗旨，其本質特征在于政府與社會對公共生活的共同治理，是國家權力與公民權利的持續互動過程。從治理主體角度看，強調“三部門”合作治理，即主體應具有多元化，政府作為第一部門、市場作為第二部門、社會組織作為第三部門，共同構成治理的主體。三者彼此分離又相互依賴。

①政府。

無論是傳統的社會管理還是創新社會治理，政府作為依法享有行政權力的組織體系，必然是主體，是提供公共物品的公權力機構。社會治理過程中，從政府單一主體制逐步轉化為多元主體制，同時社會的變遷和發展對政府提出了新的要求，部分傳統職能被削弱，而新的職能不斷出現。

②市場。

十八屆三中全會提出“要讓市場在資源配置中起決定性作用”，是提供私人物品的私權力組織。著重加強市場的社會治理能力，完善市場的社會治理責任。此時，政府必須自覺簡約放權，減少對資源配置的干預，配合市場發揮應有的作用。

③社會組織。

傳統社會管理中，社會組織是被動的被管理者，而在社會治理中，社會組織是治理主體之一，是提供公共物品的私營機構，在眾多社會治理領域發揮作用。社會組織成為了社會治理體系的重要組成部分，是政府和企業之外對資源進行配置的第三種力量。

1.3 社會治理主要的內容

社會治理主要涵蓋社會組織、社會事業、社會工作、社會保障、社會秩序和社會問題六大領域，在這些領域的社會治理，其本質就是要促進公民社會的形成，說到底社會治理就是對人的治理和服務。首先，必須堅持以人為本，尤其需要加強和完善黨和政府主導的維護群眾權益機制；其次，要以社會公平、公正為前提，協調社會關系，加強社會矛盾源頭治理；最后，要規避社會風險，加強以秩序為核心的制度創新，實現社會治理的高效與善治。

1.4 社會治理的功能

社會治理的目的是使社會有效率地運行，就是通過制定社會規則，通過一定的手段執行，促使穩定和諧的社會秩序，從而達到社會治理的有效性。對社會治理功能的理論研究，主要包括以下幾點：第一，再分配功能。政府通過制定規則，通過制定政策、制度來彌補市場的不足，使社會能夠良性循環，以達到目標得以完成。此時的社會治理實際上是一個提供社會公共服務的過程，是對社會財富起到一個再分配過程的功能。第二，促使社會良性運行功能。社會有機體如同生物有機體，在其運行過程中，或多或少存在這樣那樣的問題，不可能永遠一帆風順，當社會中的不和諧元素積累得足夠多、足夠大，就會產生社會問題，引發社會動蕩。因此，社會治理必須從源頭上避免社會動亂，保持社會穩定和良性運作，此時的社會治理起到保持社會良性運行的作用。第三，維護人類共同體的功能。人是社會的共同體，有著共同的精神生活和社會交往，這種精神生活和社會交往通常發生在自己的共同體——工作社區和生活社區中。

2 社會治理創新的本質和意義

社會治理創新，其宗旨是建設和諧社會，通過社會治理，保障社會公正，經濟社會協調發展，推進依法行政等方面的社會治理。加強和創新社會治理，應以維系社會秩序為核心，以社會發展變遷為背景，以如何適應時代變革需要來改善社會治理，推進經濟社會協調發展，進而擴大公眾參與社會治理，以利于提高社會管理水平，建立和完善公正、和諧、充滿活力的社會。

2.1 促進社會公正是社會治理創新的前提基礎

公正反映的是人們從道義上、法理上追求利益關系特別是分配關系合理性的價值理念和價值標準，其中蘊涵著人們對合理的社會秩序、社會規范和利益格局的訴求。

社會公正不僅僅是社會發展進步的一種價值取向，更是在社會不同領域有實際內容要求的具體范疇。社會公正不僅只是合理分配財富，還包括公民享有平等的政治權利、社會地位、公共服務和社會福利等。

2.2 協調社會關系是社會治理創新的本質要求

社會治理是對人的治理和服務，在治理過程中締結起來的個人與個人、群體與群體、個人與群體之間的聯動效應就是社會關系，社會關系的變動牽引著社會結構的改變。在所有構成社會治理的要素中，利益關系是社會關系的本質。所以，社會治理不僅僅是政府治理，其突出的特點是人民群眾的廣泛參與。僅僅依靠某一種社會力量將難以治理我國這樣一個巨型社會，難以處理我國現代化轉型面臨的諸多社會問題，難以克服高密度人口社會潛藏的巨大風險。

2.3 社會風險的規避是社會治理創新的控制手段

社會風險具有延展性，可以超越地理邊界和文化的限制，后果嚴重。從根源上講，風險是內生的，是社會運行過程中各種社會制度，尤其是工業制度、法律制度、技術和應用科學等正常運行的共同結果。因此，在如何規避社會風險的方法上，需要通過提高現代性的反思能力來構建應對風險的新機制，既包括自然風險，也包括經濟風險，政治風險和文化風險。

2.4 社會治理創新的主體在于民眾參與

社會治理從根本上來說，就是要處理好國家與人民的關系，就是要解決人民真正當家作主的問題，充分發揮人民的主人翁作用，成為社會治理的關鍵主體。社會治理的過程就是公眾全程參與的過程。公眾參與已經成為推動社會治理高效完成的不可忽視的力量。公眾公民意識逐步提高，隨著改革開放的逐步深入，個體的私人空間與公共空間區分越來越清楚，人與人之間的交往越來越陷于公共空間、角色行為的來往。信息化時代加速了公民參與，各種現代化傳播工具，能夠滿足不同階層和喜好，可以自由選擇適合自己的信息傳播媒介，尤其互聯網的發展，為公民參與提供了有利條件和更廣闊的場域。

所以，社會治理創新意義所在，就是要全面貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，正確處理好政府與市場、政府與社會關系，具有重要的基礎性作用。“社會變化很大，如果我們不加強研究，全面深化改革的許多舉措就無法真正落實。創新社會治理、加強基層建設，創新在于一切從基層實際出發，一切從群眾需求出發，一切順應社會發展的趨勢。”

3 社會治理創新的包容性治理

3.1 制度創新將以穩定秩序為核心

社會秩序是指社會生活相對穩定和協調的存在狀態。在錯綜復雜的社會制度體系中，無論是成文的方針、政策、法律、規章、條例等正式制度，或是作為文化傳統存在的風俗、習慣、道德等非正式制度，再或者是不同生活層面的社會行動方式，都通過文化傳承而不斷延續，其核心是對社會秩序的理解和建立。促進社會公正、協調社會關系、規避社會風險的根本目的在于建立穩定和諧的社會秩序，這種合理有序的社會秩序會在實踐中得到證實和反作用，具體表現為經濟快速發展、文化欣欣向榮、社會人際關系其樂融融等。

3.2 社會失序的社會重建在于制度的規范

社會是一個具有特定行動準則和規范秩序的體系。社會階層結構的急劇分化而引發的利益多元化與沖突，社會階層由改革開放前的“兩個階級一個階層”向多元化、復雜化的階層結構轉變，利益格局也發生巨大變化。急劇的大規模的社會流動，增加了政府治理的難度。傳統的中國社會是熟人社會，在鄉土場景中，非市場化社會的傳統制度仍然是社會行動的重要調節機制。在城市化社會的陌生人世界中，這類非正式制度的調節功能則明顯式微。同時，許多正式制度如法律、法規、章程、契約、合同等的運行也常常面對現實困境。當這種社會規則體系中的柔性與剛性無法兼容并濟，就會產生社會失序。而社會價值觀對社會實踐具有強烈的建構功能，要遏制社會失序，就要進行社會重建，建立一個與政府、市場并列的社會。

3.3 社會治理創新需要秩序機制的整合

創新社會治理，需要建立分權的政府，這離不開秩序機制的協調和整合。一方面，完善社會治理縱向秩序機制整合。即以政府為中心的、政府內部的自上而下的秩序機制整合，當然社會治理的轉型升級不是對政府作用的否定，而是在一種合理治理結構框架下，加強調政府的權威和主導作用。另一方面，完善社會治理橫向秩序機制整合。即以政府為中心，多元主體參與的社會治理開放式秩序機制整合，其基礎則是建立在多中心治理結構上，依賴于社會組織的培育和公眾的覺醒，表現為一種開放式的協調整合。

4 提升社會治理創新的有效途徑

4.1 社會治理創新主體多元化的體現

政府是實施社會治理的主要主體，但并不意味著是社會治理的唯一主體，需要鼓勵和大力支持社會各方面力量的參與，進而更好地發揮社會力量的作用，實現社會治理主體多元化。因此，必須依靠市場機制、非政府組織和廣大民眾來共同治理社會公共事務，建立以政府牽頭、社會協同、公共參與的社會治理格局。政府應當由全面治理的“全能政府”向“有限政府”的職能轉變，開展多元主體協同治理的格局，通過社會各方面的治理，發揮政府部門難以替代的作用，這些組織和個人構成社會治理的精英，把他們納入到社會治理的主體中來，將會彌補政府單一領導的不足，促進社會治理的高效運轉。

4.2 加強社會治理創新，促進社會資源的有效整合

社會整合本質上是一種社會內聚力，不僅僅是直接交往的個體、群體存在著這種關聯，素不相識的人也存在于這種無形的社會力量之中，所有成員無一例外的受到這種力量的牽引和控制。提升社會治理的有效性，勢必需要對社會經濟資源、政治資源、文化資源和社會資源進行有效結合。

4.3 培育多元化的社會組織

社會組織是非政府組織的一部分，是政府和公眾之間的橋梁和紐帶，也是公眾參與社會治理的重要渠道之一，因而社會組織的參與不僅拓寬公眾參與的渠道，提升公眾自治的能力，同時還能對政府社會治理的行為進行評估和監督，從而實現三者的良性互動。在社會治理中不能過分依賴某一單一主體，應有能力應對其中任一主體失靈而帶來的影響，比如當政府失靈時，其它非政府組織能夠有應對措施，保證其正常運行；當社會失靈時，政府能夠擔負起促進社會良性發展的責任等。

總之，培育多元化的社會組織是社會治理的關鍵環節，必不可少。

4.4 改善民生為重點的社會體制改革

我國已進人改革發展的關鍵時期，改革幾乎在各個方面都得到了體現，包括經濟體制、社會結構、利益格局、思想觀念等。隨著改革的不斷深入，我國在獲得更多發展機遇的同時，也面臨著一些前所未有的挑戰和困難。因此，為實現經濟社會協調發展，促進社會公平正義，應將社會體制改革的重點放在改善民生，只有這樣才能加快社會事業建設。

5 結論

總之，社會治理創新是一個系統工程，滲透于社會生活的各個領域，有自身豐富的內涵和獨特的運行規律。社會治理在當前轉型時期更具有復雜性和特殊性，認清社會治理創新的本質、促進社會公正、協調社會關系、規避其社會風險是當前供給側改革對社會治理創新的本質要求，以秩序穩定為核心的制度創新是實現社會治理有效性的根本保障和目標。

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