國(guó)內(nèi)外公共住房的政策研究及其啟示

莫文彬

摘要：我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展不僅推動(dòng)了中國(guó)城市化的進(jìn)程，也帶來(lái)了城市人口的住房問(wèn)題。為了保證居民總體的生活質(zhì)量，確保住房資源的合理分配和社會(huì)的相對(duì)公平，公共住房的建設(shè)和政策實(shí)施變得尤為重要。本文通過(guò)研究具有代表性的美國(guó)、新加坡、德國(guó)的公共住房政策和國(guó)內(nèi)珠海的公共住房政策，通過(guò)經(jīng)驗(yàn)借鑒的形式，提出完善我國(guó)公共住房政策制定的建議。

Abstract： China's rapid economic development not only promoted the process of urbanization， but also brought the housing problem of urban population. In order to ensure the overall quality of life of residents， and ensure the rational distribution of housing resources and social fairness， public housing construction and policy implementation becomes very important. In this paper， through the study of the public housing policies of United States， Singapore and Germany Zhuhai City in China， the author puts forward some suggestions for perfecting the public housing policy.

關(guān)鍵詞：公共住房；政策制定；經(jīng)驗(yàn)與啟示

Key words： public housing；policy making；experience and enlightenment

中圖分類(lèi)號(hào)：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2017）04-0008-03

1 研究背景與意義

近年來(lái)，隨著城市數(shù)量和規(guī)模的不斷發(fā)展，外來(lái)人口、低薪階級(jí)的城市住房問(wèn)題已引起人們的高度重視，相應(yīng)的公共住房的建設(shè)、發(fā)展以及配套一系列的政策制度也應(yīng)運(yùn)而生。公共住房，即Mass Housing，可譯為大眾住房，在我國(guó)主要指經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃房和廉租房三種類(lèi)型房屋，其目的在于幫助解決城市里中、低收入人群的住房困難等問(wèn)題。

公共住房政策的合理制定是促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展具有重要保障。由于我國(guó)人口基數(shù)龐大、住房資源不均等國(guó)情，公共住房保障對(duì)象僅限于社會(huì)底層的困難家庭，而城市中大部分中低收入“夾心層”的住房困難問(wèn)題卻依然未受到充分地關(guān)注。因此，本文借鑒國(guó)內(nèi)外各方在公共住房政策上的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)總結(jié)當(dāng)前我國(guó)公共住房政策的不足，并形成相關(guān)的政策改進(jìn)和發(fā)展建議。

2 國(guó)內(nèi)外公共住房的政策研究

2.1 公共住房政策分類(lèi)

根據(jù)保障方式和環(huán)節(jié)的不同，公共住房政策分為兩類(lèi)：第一種是供給導(dǎo)向型的公共住房政策，第二種是需求導(dǎo)向型的公共住房政策[1]。

2.1.1 供給導(dǎo)向型的公共住房政策

國(guó)家通過(guò)直接增加住房供應(yīng)總量來(lái)降低房?jī)r(jià)和租金，達(dá)到提高居民支付能力的目的。政策的優(yōu)勢(shì)在于可改善住房市場(chǎng)的供應(yīng)結(jié)構(gòu)缺陷，調(diào)節(jié)住房供應(yīng)與需求關(guān)系趨向于合理狀態(tài)，代表國(guó)家是英國(guó)、新加坡和香港，這類(lèi)國(guó)家通常具有地少人多，地價(jià)偏高的特點(diǎn)。

2.1.2 需求導(dǎo)向型的公共住房政策

直接向居民提供貨幣補(bǔ)助，提高他們住房消費(fèi)的支付能力。政策的優(yōu)勢(shì)在于縮小居民的住房支付能力的兩極分化，確保社會(huì)財(cái)富分配相對(duì)均衡，有利于社會(huì)和諧。代表國(guó)家是瑞典、德國(guó)和日本，特點(diǎn)是具有二戰(zhàn)以來(lái)普遍的“房荒”問(wèn)題。

2.2 國(guó)外公共住房的政策研究

2.2.1美國(guó)

美國(guó)的保障性住房政策是通過(guò)市場(chǎng)化手段解決中低收入者住房問(wèn)題。具體形式通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、金融支持等手段幫助中低收入者獲得在市場(chǎng)上進(jìn)行租賃或者購(gòu)買(mǎi)住房的一定能力。大部分資金保是通過(guò)金融手段完成，如對(duì)居民和開(kāi)發(fā)商提供低息貸款、對(duì)開(kāi)發(fā)商提供免稅優(yōu)惠等。美國(guó)的公共住房政策主要發(fā)展如下：

1949年《全國(guó)可承受住房法》基本思路是市場(chǎng)機(jī)制與政府干預(yù)相結(jié)合。

1968年《公平住房法》反對(duì)房地產(chǎn)界進(jìn)行種族歧視。

1975年《抵押貸款公示法》的實(shí)施，保證低收入群體獲得得到住房抵押貸款的能力和機(jī)會(huì)。

1986年《稅制改革法》為低收入住房建設(shè)提供財(cái)政補(bǔ)貼。

市場(chǎng)化是美國(guó)的公共住房政策的重要特點(diǎn)。政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼和各種金融手段以保證中低收入者也能參與商品房市場(chǎng)，其實(shí)美國(guó)的公共住房政策與自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)緊密相關(guān)，雖這種做法對(duì)整體商品房市場(chǎng)的干擾較小，但也有一定的經(jīng)濟(jì)隱患，容易受到金融市場(chǎng)的波動(dòng)。

2.2.2 新加坡

新加坡的保障性住房體系以組屋供應(yīng)為主，輔以補(bǔ)貼政策。出租型廉租屋、出售型廉價(jià)屋是新加坡的租屋計(jì)劃的兩種重要形式。計(jì)劃運(yùn)行所需的資金和補(bǔ)貼由政府負(fù)責(zé)，公積金是組屋計(jì)劃的重要資金來(lái)源。當(dāng)前新加坡接近90%的家庭擁有自己購(gòu)買(mǎi)的現(xiàn)代化公寓，基本實(shí)現(xiàn)了的“居者有其屋的目標(biāo)”。[3]新加坡的公共住房政策發(fā)展如下：

1960年制定了《住宅發(fā)展法》，成立“住房開(kāi)發(fā)委員會(huì)”（簡(jiǎn)稱(chēng)HDB）。

1964年“居者有其屋計(jì)劃”為無(wú)力在住房市場(chǎng)上買(mǎi)房的部分居民建造和提供住房。

1968年中央公積金法（修正案）允許居民用公積金買(mǎi)房。

新加坡公共住房政策的實(shí)施，與新加坡政府在政治和經(jīng)濟(jì)兩方面的極大支持密不可分，從其運(yùn)行上可以看出，新加坡在土地供給和建設(shè)資金方面都給予了極大的政策傾斜，政府還成立了專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組屋建設(shè)，確保了執(zhí)行的質(zhì)量和計(jì)劃性。

2.2.3 德國(guó)

德國(guó)的公共住房形式是聯(lián)邦政府為居民提供貨幣補(bǔ)助（如住房補(bǔ)貼和租金管理），地方政府則提供公共住房。其住房開(kāi)發(fā)由私人主導(dǎo)，國(guó)家通過(guò)法律、金融進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，資金來(lái)由主要是政府、社會(huì)住房協(xié)會(huì)和私人部門(mén)。德國(guó)的公共住房政策發(fā)展如下：

19世紀(jì)中葉“單位房”制度，為了吸引和留住更多的勞動(dòng)力，建筑大多在同一空間中滿(mǎn)足就業(yè)與居住等不同功能。

第二次世界大戰(zhàn)后的福利性公共住房制度，主要特點(diǎn)是福利性公共住房一般是政府出資，由非營(yíng)利住宅公司或自治團(tuán)體建造。

20世紀(jì)以來(lái)實(shí)行兩種住房保障體系：一種是政府主導(dǎo)模式，另一種是市場(chǎng)主導(dǎo)模式。

德國(guó)的公共住房政策是通過(guò)住房保障體系與市場(chǎng)供給體系兩者相互結(jié)合，即確保了公共住房的政策性，也調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)參與的活力。所以，不僅可以基本實(shí)現(xiàn)住房的供需平衡，而且其有關(guān)的住房保障體系對(duì)整個(gè)德國(guó)的公共住房建設(shè)和運(yùn)行起著不可替代的作用。

2.3 國(guó)內(nèi)公共住房的政策研究——以珠海為例

珠海作為我國(guó)廣東經(jīng)濟(jì)特區(qū)之一，具有較長(zhǎng)的公共住房政策實(shí)施和發(fā)展歷史，可一定程度上呈現(xiàn)我國(guó)整體的公共住房政策發(fā)展脈絡(luò)。

珠海市從上世紀(jì)90年代開(kāi)始，就響應(yīng)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用房，優(yōu)先解決無(wú)房戶(hù)和住房困難戶(hù)，直到21世紀(jì)初，經(jīng)濟(jì)適用房出現(xiàn)了閑置“豪宅”和經(jīng)濟(jì)適用房租賃等不良現(xiàn)象，公共住房用于解決低收入人群住房問(wèn)題的作用受到了影響。直至2004年，政府第一次明確將經(jīng)濟(jì)適用房定義為“政府提供優(yōu)惠政策，限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對(duì)象和銷(xiāo)售方法，具有保障性的政策性商品房”，提高公共住房的規(guī)范化管理。

2012 年開(kāi)始，珠海推行“三房合一”的住房政策，即將廉租房、公租房等保障性住房逐步合并管理，實(shí)行了“只租不售”的政策。其特點(diǎn)在于居住在保障性住房里的居民為非永久住戶(hù)，而是會(huì)根據(jù)住戶(hù)的所擁有財(cái)產(chǎn)情況定期進(jìn)行調(diào)整。[4]

珠海市的公共住房政策偏向于供給導(dǎo)向型政策，“三房合一”的運(yùn)行模式兼顧了低收入群體和中等收入群體的利益，也較好地防止了住區(qū)的社會(huì)分化，但其選址上缺乏引導(dǎo)，多數(shù)建設(shè)在較為偏僻的地區(qū)，不利于其居民的日常出行和生活。

2.4 國(guó)內(nèi)外公共住房的政策比較

通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外公共住房政策的對(duì)比可知，因各國(guó)不同的國(guó)際背景、福利水平、人口容量等因素而形成了不同的政策傾向，但政府依然處于政策制定的核心地位，區(qū)別在于供給導(dǎo)向型政策著重對(duì)住房市場(chǎng)供應(yīng)的干預(yù)，需求導(dǎo)向型政策則著重對(duì)住房市場(chǎng)分配的干預(yù)。

國(guó)外的公共住房選址可集中在環(huán)境優(yōu)秀與生活條件成熟地段，保證了公共住房的整體質(zhì)量。在社區(qū)運(yùn)營(yíng)，國(guó)外公共住房項(xiàng)目耗時(shí)較長(zhǎng)，項(xiàng)目顯得更加成熟，考慮周到齊全。而國(guó)內(nèi)的公共住房建設(shè)，缺乏相應(yīng)的政策引導(dǎo)與控制，雖建設(shè)周期較短且有公共服務(wù)設(shè)施配套，但整體的建設(shè)體系和后期運(yùn)營(yíng)都相對(duì)不成熟。

3 公共住房政策制定的經(jīng)驗(yàn)借鑒和啟示

3.1 當(dāng)前我國(guó)公共住房政策存在的部分問(wèn)題

3.1.1 收入監(jiān)管和審核缺乏完善機(jī)制

目前我國(guó)已根據(jù)一定的收入標(biāo)準(zhǔn)對(duì)居民購(gòu)買(mǎi)或租用公共住房的資格設(shè)置了相應(yīng)的準(zhǔn)入條件，但對(duì)居民收入水平的審核力度，以及收入改變后如何退出公共住房體系則沒(méi)有明確規(guī)定。而且保障性住房購(gòu)買(mǎi)者合法的擁有產(chǎn)權(quán)，可以在住房市場(chǎng)上進(jìn)行交易，不完善的收入監(jiān)管和審核機(jī)制容易導(dǎo)致投機(jī)取巧的現(xiàn)象發(fā)生。

3.1.2 相關(guān)法律和法規(guī)保護(hù)作用薄弱

我國(guó)住房保障的多數(shù)規(guī)定都是以政策制定存在，缺乏建立住房保障體系的法律基礎(chǔ)。目前我國(guó)部分地區(qū)因相關(guān)政策和規(guī)定缺乏強(qiáng)制性和權(quán)威性，導(dǎo)致公共住房建設(shè)的許多具體措施無(wú)法按計(jì)劃實(shí)施，導(dǎo)致公共住房的整體開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)度較為緩慢，不利于公共住房相關(guān)政策的有效開(kāi)展。

3.1.3 政府的主導(dǎo)作用缺乏力度

土地財(cái)政是地方政府的主要財(cái)政收入，而土地價(jià)值往往是體現(xiàn)其區(qū)位環(huán)境、交通條件、周邊服務(wù)設(shè)施等指標(biāo)的綜合體現(xiàn)。所以公共住房在其選址與建設(shè)會(huì)受到土地財(cái)政實(shí)施的制約，當(dāng)前我國(guó)公共住房多數(shù)位于較為偏遠(yuǎn)地段，周邊交通便利程度及公共服務(wù)設(shè)施也相對(duì)不完善，公共住房整體居住質(zhì)量較低。

3.2 完善我國(guó)公共住房政策制定的啟示和建議

根據(jù)以上的問(wèn)題分析，對(duì)我國(guó)公共住房政策從經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)三個(gè)方面進(jìn)行完善。

經(jīng)濟(jì)方面，建立多樣化、可持續(xù)的公共住房融資途徑。充足的資金是公共住房政策正常實(shí)施和進(jìn)行的最基本的保障，通過(guò)多源頭的方式進(jìn)行資金的籌集，可以在短時(shí)間內(nèi)獲取大量的資金用于公共住房的建設(shè)，也能減輕政府在資金方面的壓力。

政治方面。成立專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)公共住房建設(shè)和管理的政府機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化政府在公共住房市場(chǎng)上的權(quán)威性，強(qiáng)化政府的調(diào)控作用。同時(shí)，合理完善和健全公共住房制度，確保公共住房的選址規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃、實(shí)施模式、住房分配、運(yùn)營(yíng)主體和住房進(jìn)入和退出機(jī)制等都有法可依、有章可循，對(duì)違法違規(guī)給予嚴(yán)厲的處罰。

社會(huì)方面，發(fā)揮自治組織的社區(qū)管理作用，成立非營(yíng)利組織—社會(huì)住房協(xié)會(huì)，著重解決成員的住房問(wèn)題，借鑒德國(guó)在存在社會(huì)隔離和社會(huì)問(wèn)題的社區(qū)建立鄰里委員會(huì)，對(duì)社區(qū)進(jìn)行民主化的管理，有意識(shí)地提高居民的整體社會(huì)福利意識(shí)和道德意識(shí)，提倡社會(huì)上層階級(jí)適當(dāng)扶持中低收入者，引導(dǎo)社會(huì)資金傾向于福利性的投資。

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