試論信訪法治化困境與改革

秦迪

[摘要]信訪制度在維護社會和諧穩定、解決群眾困難和問題方面發揮了積極作用。但是信訪制度本身存在許多問題，信訪法治化面臨著很多困境。本文闡述了信訪法治化困境的具體表現、原因分析和解決之道。

[關鍵詞]信訪法治化 困境 改革

[中圖分類號]D669 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）20-0026-02

信訪作為一種普通群眾解決問題、表達訴求的途徑，在中國存在、發展多年。信訪制度在解決群眾部分問題、傾聽群眾心聲、緩和矛盾、維護地方穩定方面發揮了一定作用。但是，我國社會不斷高速發展中，改革開放幾十年后積累了大量的物質財富，人們生活水平不斷提高的同時，也積累了各種矛盾和問題。社會進入轉型期，信訪案件增多，信訪制度也暴露出一些弊端，影響著社會和諧穩定，信訪法治化面臨著一些困難，急需改革。

一、信訪法治制化困境

（一）信訪矛盾突出

信訪矛盾主要體現在以下幾個方面：一是越級上訪和多頭上訪普遍存在。部分上訪人員為了引起相關部門和地方領導的重視，更快、更徹底地解決問題。經常就同一個問題向信訪、政府、黨委、公安等多個部門反映。也存在著基層問題同時向縣、市、省、國家信訪部門同時反映問題的情況，級別越高的行政部門信訪量越大。二是鬧訪、集體上訪情況增多。有的信訪案件，相關職能部門已經按照規定辦理完畢，但是當事人不滿意辦理結果，為了達到自身訴求而鬧訪，試圖通過這種方式向相關部門施加壓力改變既定的處理結果。集體上訪也具有同樣的動機，覺得少數幾個人上訪不會引起相關部門的重視，集體上訪“人多力量大”會給相關部門形成較大的壓力，加速問題的解決。三是部分信訪涉及司法訴訟。這種涉訴信訪主要是不滿意法院或者檢察院的判決、裁判結果。部分涉訴信訪案例中的確存在冤假錯案，信訪有助于加速案件的糾正進程，但是大量的無理涉訴信訪，會嚴重干擾司法公正。

（二）信訪制度的初衷與結果背離

作為社會法治化不完善的產物，信訪制度的初衷是化解社會矛盾，維護社會的和諧穩定。的確有部分群眾通過信訪或者行政領導介入，解決了多年難以解決的積弊問題，實現了自身的訴求。一傳十、十傳百，其他人紛紛加以效仿，遇到問題不走正規途徑，可以通過信訪來解決，這妨害了正常社會制度的運轉。現在，各級地方政府信訪維穩壓力都很大，一些上訪群眾抓住這一特點，以鬧訪、集體上訪等形式，向行政機關施加壓力，地方政府為維護穩定，不得不做出讓步，甚至突破底線干預司法公正。這樣雖然可以暫時平息鬧訪等不良現象，但是對政府和司法公信力的損傷卻是無法估量的。

（三）信訪機構數量眾多、工作標準不統一

現在從中央到縣級各級黨政機關都設有專門的信訪機構，而公安、法院、檢察院等司法部門也有自己的信訪科室。信訪機構數量眾多，但是整體架構松散，統一協調工作機制運轉不好。缺乏一個統一的工作規范，沒有專門的法律法規進行規范。因為職能存在重疊交叉，信訪問題一般比較復雜涉及到多個部門，這就必然會造成信訪問題在多個部門之間流轉，問題難以解決，矛盾更加激化。

（四）信訪案件處理有待規范

對于信訪案件的處理解決，各地做法不同，也沒有統一嚴格的標準。信訪部門最大的作用是協調，協調信訪群眾和涉及到的行政部門，反復溝通爭取達成一致意見。有的地方政府甚至為了達到平息上訪的目的，與上訪人討價還價。這種情況下可能面臨兩種局面：一是無視上訪群眾正當利益，促使其放棄訴求；二是放棄原則，達成上訪群眾的不正當要求。

信訪處理結果不確定。在法治化高度發達的環境中，糾紛解決機制的價值之一是結果相對同一，即性質相同的案件處理結果基本一致。但是在當前，信訪機構操作規范不一致，上訪群眾施加壓力方式不同和領導批示不同，處理結果相差很大。

上訪群眾的重復上訪問題。信訪機構與相關職能部門反復協調的處理結果，可能上訪群眾依然不滿意，未達到訴求反復上訪。

（五）司法機關行政化處理涉訴信訪

各級機關單位的信訪機構在處理信訪問題時，把公安局、法院、檢察院也劃為解決問題的責任單位，公檢法等司法機關在處理涉訴信訪時就無法完全秉持司法獨立的精神，無法做到完全公正公平，有行政化傾向。

二、信訪法治化困境產生的原因

（一）體制改革和利益格局的調整

改革開放30多年來，我國社會經歷了大變革，利益格局調整，引發了一系列社會變革，這是信訪潮產生的主要根源。隨著戶籍制度、人事制度等改革，個人由原來依附于某一個單位的“單位人”向“社會人”轉變，個人自身價值凸顯，開始更加關注個人利益，懂得維護自己的權益。信訪問題的核心是利益分配問題，比如拆遷問題、土地征用問題、企業改制職工待遇問題等。

（二）民眾實現訴求途徑狹窄

從理論上來說，民眾表達并實現自己的訴求有多種方式，求助媒體、司法途徑、游行等都是民眾實現訴求的方法，而信訪只是行政救濟手段之一。一個法治化社會中，民眾應該更相信法律，遇到問題走司法途徑。但是，由于我國法律法規尚不健全，法治化程度有待提高，司法腐敗個案時有發生，公民不信任司法途徑，而通過媒體、游行等途徑實現訴求的條件在我國尚不成熟。民眾實現訴求途徑狹窄，所以一股腦涌向信訪機構，形成了大量的信訪案件。

（三）矛盾解決機制不適應社會發展

當前我國社會正處于轉型期，社會矛盾和問題大量涌現，信訪案件增多，與社會矛盾缺乏成熟有效的處理機制有關。處理機制不健全，處理方式陳舊不適應社會的飛速發展。當前我國的社會矛盾處理機制主要有兩種：一種是走司法途徑，另一種是非司法途徑。這兩種處理方式都有自己的缺陷。首先，司法途徑作為解決矛盾和問題的重要手段，目前我國還未發展到高度法制化階段，訴訟周期長、法院判決執行難等問題增加了司法途徑解決問題的成本。其次，行政復議、仲裁、調節等非司法途徑矛盾解決機制適用性低，功能不健全，而且門檻也很高，限制較多，不能成為解決矛盾糾紛的有效途徑。再次，整個矛盾糾紛解決機制整體設計不完善，各個環節間的互動、協調、銜接機制沒有建立，信訪、訴訟、復議反反復復。

（四）司法公信力下降，纏訴嚴重

由于司法權威缺失導致纏訴現象頻發，主要有三個方面的原因。一是確實存在一定數量的司法不公現象，經過媒體、網絡傳播擴大，民眾對司法產生了信任危機。整體社會環境對司法公正信任度下降，在法院判決的案件當事人敗訴就容易聯想到司法不公，容易產生上訪念頭。二是我國司法遵循的是有錯必糾的原則，對經審判監督程序提起再審的次數沒有限制。案件當事人通過信訪要求啟動重申程序，纏訪很容易發生。三是各級信訪機構都把息訴撤訪作為處理信訪問題的終極目標，會干擾司法公正。案件當事人會認為法院的終身判決不是最后判決，只要不符合自己的期望就可以通過信訪重新啟動司法程序。以上三個因素為信訪人纏訪鬧訪提供了空間，干擾著司法公正，背離了司法本位，阻礙著依法治國目標的實現。

（五）信訪人濫用信訪權，解決問題信訪不信法

中國封建社會持續了很長時間，封建專制的觀念根深蒂固，法治社會推行的時間相對較短，法律知識的普及需要一個漫長的過程。雖然我國公民用法律維權的意識已經有了很大的進步，但是在潛意識里，還存在依靠“包青天”來解決問題的觀念，有著依靠特殊途徑、特權解決問題的幻想。大部分的信訪人都不相信正常的途徑解決問題，希望英明的領導能夠出面干涉，快速解決。還有一些人認為走司法途徑，時間、精力、金錢成本太高，打贏了官司還存在著執行難的問題，而信訪渠道不收費，并且一旦領導介入執行非常快，兩相比較權衡，選擇通過信訪維權。信訪人會花費大量的時間、精力和住宿餐飲交通費用，國家維持信訪制度的公共成本高昂。

三、信訪法治化改革途徑

（一）推進依法治國，健全民意表達渠道

我國民主法治進程依然處于初級階段，當前正處于改革攻堅期，在推動政治經濟改革的同時也要加快民主法治進程。完善行政、司法、人大、政協的運作機制，使各項工作都能依法以程序依規定良好運行。信訪的初衷就是使公民合理表達自己的訴求，依照法律政策予以解決相關訴求，矛盾能夠及時化解，維持和諧穩定，鼓勵民眾通過司法途徑解決問題、表達訴求，允許民眾在法律規定范圍內建立社團組織，發揮協會等維護群體合法權益的作用。

（二）改革現行信訪制度，完善矛盾糾紛解決機制

整合各類黨政機關信訪機構，統一處理非涉訴信訪。當前各級黨政機關均設有信訪機構，業務重疊，反而不利于信訪案件的處理。建議撤銷各級黨政機關的信訪機構，進行整合，統一處理非涉訴信訪案件，這樣能提高案件處理效率，同時保證信訪機構的獨立性。

涉訴信訪涉及到司法環節的交由司法機關處理，保證司法公正。法律問題必須通過法律途徑來解決。涉訴信訪最終通過行政手段解決，會嚴重干擾司法公正和司法權威。目前，我國法院、檢察院均有處理涉訴信訪的相關法律規定，但是仍有不完善之處，需要修改完善。一是擴大法院的受理范圍，使行政復議和行政訴訟絕大多數都能通過法律途徑解決，充分保障公民的訴權。二是改革目前的二審終審和審判監督制度，廢除法院主動啟動重審程序的規定。對二審三審后當事人對判決結果仍不滿意提出上訴的，不再受理申訴。

（三）規范信訪制度處理程序

矛盾的處理解決機制需要嚴格的程序來保證，以程序正義保證結果公正。信訪制度實現法治化，必須健全信訪事項的處理程序，保證信訪工作規范化。我國的信訪制度中規定了完善詳盡的制度，但是受眾多因素的制約，執行情況不樂觀。應當加強執法監督，完善信訪終結制度，杜絕濫用信訪權現象，防止就同一問題反復上訪、纏訪、鬧訪。

（四）推進依法治國進程，司法獨立，維護司法權威

我國目前的司法體制仍然存在許多問題，司法權威受到挑戰，司法公信力下降，依法治國的道路任重道遠。要樹立起司法的權威，讓社會公眾對司法公正信任、對法院判決產生敬畏，要做到以下幾點：一是司法審判必須獨立，弱化行政力量對司法的干擾；第二，加強司法從業者職業道德建設，做好法官、檢察官執法的監督工作，法官、檢察官朝著職業化方向邁進；第三，在全社會營造尊重司法權威的氛圍，涉訴信訪案件應當按司法程序以司法途徑解決，改變行政化處理涉訴信訪的思路，杜絕當事人隨意通過信訪途徑啟動司法程序。

（五）維護公民信訪權，杜絕濫用信訪權

公民有信訪權，這是憲法賦予每個公民的合法權利，但是權利也意味著義務。當前我國社會普遍法律意識薄弱，信訪案件激增、越級上訪、鬧訪就是法律觀念淡薄、法律意識缺失的重要表現，也是只知行使權利不懂得履行義務的表現。信訪權作為公民的正當權益，應當予以維護，但也應受到法律法規的約束。必須堅持公民正確行使信訪權與懲治濫用信訪權并重，有理、有序地通過信訪解決問題、維護權益，對于濫用信訪權的行為要依照法律規定做出懲處，維護良好的信訪秩序。

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責任編輯：楊柳