探索建立有中國特色的農村集體產權制度
——我國農村集體資產股份權能改革試點綜述

高云才

探索建立有中國特色的農村集體產權制度
——我國農村集體資產股份權能改革試點綜述

高云才

為貫徹落實黨的十八屆三中全會《決定》關于“保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”的要求，2015年5月，經中央深改組審議和國務院同意，我國在29個縣（市、區）推進農民股份合作、賦予農民集體資產股份權能改革試點。一年多來，各地按照試點方案要求，采取一系列有力度、有特色的改革舉措，綜合施策，穩步推進，取得了積極進展。

集體成員身份“應確盡確”外嫁女、入贅男“不能多頭占有、不能兩頭落空”

確定集體成員身份，是集體資產股份權能改革的基礎，是保障集體成員財產權利的依據。

黑龍江方正縣、安徽天長市、貴州湄潭縣等20個試點縣市區出臺了集體經濟組織成員身份確認指導意見，要求在起點公平基礎上，通過民主協商確定成員身份確認的時點、標準和程序，成員公示得到認可后，建立健全成員登記備案機制，確保成員身份應確盡確。

福建閩侯縣明確規定，本村婦女出嫁到其他村，在嫁入地已經取得集體收益分配權，確權基準日前將本人戶口遷回的，不確認為本村集體經濟組織成員；在嫁入地尚未取得集體收益分配權，基準日前將本人戶口遷回的，經成員代表大會同意，可確認為本村集體經濟組織成員；本村常年外出經商務工人員，基準日前戶口尚未遷往設區的市的，應保留本村集體經濟組織成員身份；基準日前全家戶口遷入設區的市、轉為城鎮居民的，不確認為本村集體經濟組織成員。

北京大興區對本次試點前已確認的成員進行三榜公示，按照外嫁女、入贅男“不能多頭占有、不能兩頭落空”的原則，重點對有爭議或有遺漏的人員身份確認標準進行完善，交由成員代表大會民主決定，將成員名冊在區經管站備案，并上傳至市農村集體資產管理信息化平臺。

四川成都溫江區堅持尊重農民意愿，把選擇權交給農民，具體時點由各村組農民在“吵”的過程中協商確定，政府不作硬性規定，成員登記建檔后實行固化管理，其身份不隨人口自然增長和自由遷徙而調整。

目前，在29個試點縣市區中，已有16個縣市區全面開展成員身份確認，13個縣市區在試點村開展；21個縣市區在確認成員后實行固化管理。各地的試點證明，由地方制定集體經濟組織成員身份確認指導意見是切實可行的，成員身份確認的各種特殊情形和難點問題通過群眾民主協商是可以解決的。

摸清集體家底，厘清債權債務重點清查未承包到戶的資源性資產、經營性資產

集體資產，是農村集體資產股份權能改革的物權對象。對集體資產進行清產核資，是保障集體成員充分享有物權的財產依據。

河北承德雙灤區、內蒙古阿榮旗等13個試點縣市區在全縣范圍內組織開展了農村集體資產清產核資，重點對未承包到戶的資源性資產以及經營性資產進行清查核實，摸清村組兩級集體資產的存量、分布和結構狀況，理清債權債務關系，其余的試點縣市區針對試點村進行了清產核資。

江蘇蘇州吳中區全面部署清查集體資產，甪直鎮甫南村耗時2個月完成此項工作，委托專業測繪機構繪制資產資源分布圖和宗地圖，制作資產登記卡165張，核實村級經營性資產6700萬元、資源性資產1837畝，全部分類登記造冊，納入區級集體資產信息管理平臺，實現集體資產信息化、圖像化。

湖南資興市對于村改居等資產量較大、收益分紅較多的村，在群眾的要求下聘請有資質的會計師事務所評估；對于資產量不大的村，由鄉鎮干部、村干部、村民代表、老黨員、老干部組成資產評估工作小組評估，清產核資結果報市、鄉、村三級審核，公示7天后提交成員大會或成員代表大會審議，最后交全體成員簽字認可。

也有一些試點縣市區認為，改革是為更好保障農民集體收益分配權和對集體資產股份的權利，不是處置集體資產，因此沒有對資產價值進行評估。基層反映，集體資產清產核資的關鍵是農民群眾認可，通過清產核資，集體家底更清晰了，群眾心里更明白了，發展集體經濟勁頭更足了。

集體經營性資產折股量化到人、確權到戶扶貧股敬老股涌現，農民“分股合心、聯股聯心”

集體資產股權量化，為發展農民股份合作提供了保障，使農民享有農村集體資產股份權能得到物化。

一年多來，試點縣市區在全面清產核資、確認成員身份的基礎上，將集體經營性資產折股量化到人、確權到戶，股權設置以成員股為主，大多不設集體股。

成都溫江區規定，量化資產以清產核資結果為依據，經成員大會民主討論，決定具體的量化方式，不設集體股。重慶梁平縣的33個試點村將經營性資產以及可轉化經營的非經營性資產納入折股量化范圍，并按成員人數分配股權，實行每人一股，集體不占有股權。黑龍江方正縣對有一定積累的城中村、城郊村，將經營性資產折股量化到成員，全縣暫時保留集體股，待村集體經濟壯大、債務償還后，再將集體股轉為成員股，部分村結合精準扶貧工作，針對農村人口老齡化，在成員股中設置扶貧股和敬老股。對山區、半山區等集體資源較多的村，發展土地股份合作，對1998年二輪延包時應分而未分土地的集體經濟組織成員，實行確權確股不確地，從嚴掌握土地確股的范圍。

云南大理市銀橋鎮陽波村還采取“一畝一股”模式，由620戶農戶、8個村民小組分別以1126畝承包土地和75畝機動地入股，組建了土地股份合作社。

試點表明，這種堅持集體所有不動搖的農民股份合作，創新了集體經營方式，實現了農民群眾“分股合心、聯股聯心”。

按照中央深改組的部署，賦予農村集體資產股份權能改革試點的目標方向，是要探索賦予農民更多財產權利，明晰產權歸屬，完善各項權能，激活農村各類生產要素潛能，建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制。

中央要求，農村集體資產股份權能改革試點工作要在2017年底完成。我國農村情況千差萬別，集體經濟發展很不平衡，要搞好制度設計，有針對性地進行布局試點。這是我國農村改革又一項重要頂層設計，是農村集體經濟改革的重大制度創新。一年多來，試點地區積極探索、穩妥推進，形成了一批行之有效的辦法，為形成可復制、可推廣的改革經驗創造了條件，為全面推進農村集體資產股份權能改革打下了厚實的實踐基礎。

推行集體資產股權固化的靜態管理

試點地區的改革任務是保障集體成員權利，發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有權和收益權，賦予農民對集體資產股份有償退出權和繼承權，賦予農民對集體資產股份抵押權和擔保權。

探索農村集體資產股權的科學管理，是保障農村集體組織成員權利的有效實現形式，也是探索集體所有制和發展壯大集體經濟的有效實現形式。

一年多來，山西潞城市、湖北京山縣等24個試點縣市區對量化到人的股權實行“生不增、死不減”的靜態管理，今后新增人口只能通過戶內繼承、贈與等方式獲得股權，其余的試點縣市區實行股權動態管理。

江蘇蘇州吳中區因地制宜推進股權固化改革，對于城鎮建成區、城郊接合部、經濟開發區內已經或面臨撤村建居且戶籍變動大、股權調整頻繁的社區股份合作社，實行股權永久固化管理；對于極少數仍然從事農業生產且戶籍變動及股權調整不大的地區，以鎮為單位，在章程中明確五年內股權不變，五年后僅對生死、婚遷、身份變化等人群進行微調，待條件成熟后再實行股權永久固化。

廣東佛山南海區探索“確權到戶、戶內共享、社內流轉、長久不變”的股權管理辦法，以戶為單位參與股份分紅和行使表決權，并倡導戶內股權份額均等化，今后新增人員只能分享戶內擁有的股權，在法律規定的期限內集體經濟組織總股權數不隨人員增減而變動。

試點地區的實踐證明，靜態管理有利于穩定農民對其所持股權的預期，有利于推進城鄉要素平等交換，有利于兼顧公平和效率，得到了農民的擁護和支持。

賦予農民對集體資產股份的占有權收益權

對于賦予農民對集體資產股份占有權、收益權試點，必須探索完善集體資產股份權能實現的有效形式，激活農村產權潛能。一年多來，試點縣市區通過建立成員股權臺賬，頒發集體資產股權證書，把成員對集體資產股份的占有權落實到位。

安徽天長市實行股權證書統一發放、統一內容、統一登記，以戶為單位向持股成員頒發記名股權證書。各試點縣市區均明確成員憑股權證書參加集體收益分配，把成員對集體資產股份的收益權落到實處。

佛山南海區所有涉農村（居）、村民小組均已成立股份合作經濟組織，2015年實現可支配收入73.37億元，其中用于股份分紅40.62億元，分紅比例達55.36%，78萬名社員股東人均分紅5172元。

對于賦予農民對集體資產股份有償退出權、繼承權，浙江德清縣、廣西梧州長洲區等10個試點縣市區積極開展了這項試點。

上海閔行區規定，成員股一般不得自行轉讓，確需轉讓的，應優先由集體經濟組織回購，也可轉讓給本集體經濟組織其他成員，股權受讓人的持股總額不能超過受讓時本集體經濟組織成員平均持股額的5倍，轉讓價格一般以上年度末審計的賬面凈資產為依據，具體由雙方協商確定。北京大興區明確，農轉非人員的集體經營性資產股份不能無償收回，在股東自愿的基礎上，可以通過合法繼承、內部贈與或有償轉讓等方式妥善處理，成員轉讓股份不能超過其所持股份的50%，受讓人所持股份不能超過集體經濟組織總股本的15%；非集體經濟組織成員繼承的股權，只享有股份收益，不享有民主管理權。

對于賦予農民對集體資產股份抵押權、擔保權試點，8個試點縣市區開展了這方面探索。四川成都溫江區制定《農村集體資產股權抵押融資管理辦法》《農村集體資產股權抵押登記管理辦法》，規定股權抵押價值評估的基礎是股份的年預期收益額，為提高股東貸款數額，股東之間可用股權預期收益相互擔保。目前溫江區已辦理集體資產股份抵押擔保貸款2宗，貸款金額20萬元。

截至目前，陜西西安高陵區由市、區兩級財政出資5500萬元，組建三陽農村產權抵押融資擔保有限公司，區財政設立500萬元風險補償基金，積極引導村鎮銀行、郵儲銀行、長安銀行、信用聯社等4家金融機構開展農村產權抵押擔保試點。

加快構建農村產權交易平臺

在保護農民合法權益、尊重農民意愿的前提下，加快構建農村產權交易平臺，可以優化農村資源配置，推動各種現代生產要素向農業積聚。一年多，試點地區探索農村產權交易平臺建設，探索農村集體資產股份權能的有效實現形式，取得了新的進展。

江西余江縣、新疆沙灣縣等11個試點縣市區加快推進農村產權交易平臺建設，打造多級產權交易網絡體系。山東昌樂縣以改革為契機，整合鎮街和社區資源，增設服務窗口，實行“一站式”服務，構建起比較完善的農村產權交易服務體系，全縣共辦理各類涉農產權交易649宗，抵押業務59筆，貸款金額2668萬元。

蘇州吳中區在鎮級集體資產交易監管平臺全覆蓋的基礎上，2015年底掛牌成立蘇州市農村產權交易中心吳中分中心，2016年以來在6個鎮（街）開展試點，全區累計完成交易789筆，其中經營性資產交易716筆，資源性資產交易73筆，合同金額7250萬元。試點實踐表明，建立農村產權交易平臺保障了集體經濟組織及其成員的財產權益，激活了農村各類資產資源，提高了農村要素的配置和利用效率。

目前，我國農村集體資產總量不斷增加。在工業化、城鎮化加快推進中，農村集體資產產權歸屬不清晰、權責不明確、保護不嚴格等問題日益突出，侵蝕了農村集體所有制的基礎，影響了農村社會的穩定，改革農村集體產權制度正當其時。

這次改革試點，兼顧東中西不同區域，選擇若干有條件的縣（市、區）為單位開展。在試點過程中，防止侵吞農民利益，試點各項工作嚴格限制在集體經濟組織內部。從各地試點情況看，農村集體資產股份權能改革，探索了集體所有制的有效實現形式，壯大了集體經濟實力，增加了農民的財產性收入。

一年多來，29個試點地區的改革實踐再一次證明，在堅持家庭承包責任制的基礎上，在保護農民合法權益、尊重農民意愿的前提下，發展多種形式的股份合作，多渠道實現農村集體資產股份權能改革，探索建立有中國特色社會主義的農村集體產權制度，勢在必行。

（來源：《人民日報》）