美國環境行政執法特點及啟示

廖敏

摘要：〖HJ1.73mm〗雖然我國取得了舉世矚目的經濟成就，但環境問題卻日趨嚴重，面臨著嚴峻的執法形勢。美國早期“經濟優先”發展模式造成了嚴重的環境問題，但通過多年來的積極治理，成功的改善了環境。借鑒美國環境執法經驗有利于完善我國的環境執法體系。

關鍵詞：環境執法；特點；啟示

中圖分類號：X321文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）02-0061-02

我國一直以來都非常重視環境保護問題，特別是進入21世紀以來，頻繁出臺了多項環境保護政策法規，但是，現實情況卻是環境問題越來越嚴重，面對這種嚴峻形勢，2011年《國家環境保護“十二五”規劃》明確提出了，對地方各級人民政府政績考核實行環境保護一票否決制，2014年修訂并通過了史上最嚴《環境保護法》，然而，環境保護整體情況還是不容樂觀，造成這種情況的原因有多個方面，其中環境執法問題是一個重要的因素。美國環境執法經驗豐富、成效顯著，對我國的環境執法變革有著重要的啟示。

一、美國環境執法特點

自20世紀初開始，美國以“經濟優先”發展模式取得了經濟上的繁榮發展，但同時生態環境卻急劇惡化，環境事故頻發。面對這種嚴峻形勢，美國自20世紀70年代起采取一系列措施加大對環境問題的治理，取得了顯著的成效。

（一）環保部門受重視，執法權力有保障

美國環保局是美國環境執法的重要主體，在國家組織結構中具有重要的地位。美國環保局局長直接對總統負責，雖然不是內閣成員，但是能夠參加內閣會議，權力大于一般部門首長，為環境執法提供了有力的保障。

20世紀70年代以前，環境保護主要由美國各州政府負責，但環境問題往往跨區域，而各州政府在環境保護、執法等方面又缺乏統一協調，導致環境問題日益嚴重，鑒于這種突出情況，美國重新分配了環境保護權力，于1970年依法成立了環保局。根據法律授權，美國環保局管轄全國的環境問題，有權制定環境政策和相關實施細則，并對各州的環境政策法律執行情況擁有監督權。在環境政策法律執行中，具體由州政府負責執行，如果州政府不能充分履行其法定職責，美國環保局也有一定的實質性權力對州政府進行制約。如排污許可證由美國環保局負責，對環保不達標的地方由美國環保局頒發許可證，環保達標的地方也要經過美國環保局的授權并經過批準后，州政府才能頒發許可證。

環境執法往往涉及多個部門，如農業、林業、水利等部門，只有加強各部門之間的協調合作，才能及時有效的處理一些跨介質的環境違法案件。美國由12個政府機構設立了常設性的組織機構“聯邦機構間環境正義工作組”，主席由環保局局長擔任，其目的就是為了加強以環保局為主的各機構之間的協作，以便更好的開展環境保護工作。有些政府機構對某一領域負有環境保護責任，是環境執法的主體，但同時其本身也應該成為環境管理的對象。美國環保局針對其他政府部門專門制定了相關規定，如國防部就是重點的監督對象。

（二）執法方式剛柔相濟

美國的環境執法方式兼具“剛性”和“柔性”的特點，能夠有效應對環境問題的復雜性。美國環境執法的“剛性”表現為環境執法具有很高的強制性，并由以下幾方面保障環境執法的強制執行力。1.美國環保局提供充足的經費和配備大量人員為環境強制執行提供基本保障。如2010年至2015年，每年的環境執法預算金額為7.9億-8.4億美元。2.為保障環境執法的威懾力，設立了專門的執行機構“執法與守法辦公室”，其中內設的刑事執法處、民事執法處有權直接調查、立案、起訴環境違法案件。3.環境執法機構權力大，執法活動有權威。如根據《固體廢棄物處置法》的授權，環保局對一切監管對象有調查權，并有下達守法令、罰款等權限，特殊情況下，執法人員有權佩戴槍支進入執法現場。4.通過行政、司法兩種手段保障強制執行力。如根據《有毒物質法》的規定，對于故意違法者，除行政罰款外，科以每違法日2.5萬美元的刑事罰金或1年以下監禁，或二者并罰。

由于“剛性”環境執法過于嚴厲，又缺少靈活性，引起了一些企業的不滿和抵抗，無形中既增加了執法的難度，又降低了執法的效率，自20世紀90年代中開始，美國進行了“柔性”環境執法改革，取得了很好的執法效果。“柔性”執法方式主要有兩種：1.守法援助項目。美國有著大量的守法援助項目，鼓勵引導人們自愿遵守法律保護環境。例如，通過守法教育，讓人們了解具體的環境保護法律規定，明白不遵守環境法律的嚴重后果；通過技術援助幫助企業進行環保技術改造；通過資金補助鼓勵企業購買必要的環保設備等。2.行政獎勵。例如，幫助守法企業進行正面宣傳，提高其公眾形象和聲譽，提升其產品市場競爭力；對守法企業進行資金補貼或給予退稅。通過這些“柔性”環境執法手段，既減少了執法成本，又促進了人們自愿保護環境，彌補了“剛性”環境執法的不足。

二、我國環境執法存在的問題

當前，我國環境保護面臨的突出問題是，立法很多但實施卻很難，造成這種現象主要有兩個方面的原因。

（一）執法權威不足

從我國政府的組織結構上看，環保部門隸屬于政府，地方政府掌握著當地環保部門的人事任免權和財政權，這就導致環境執法很容易受到政府的干擾，影響執法的順利進行。長期以來，我國各級政府的核心工作就是發展經濟。有些領導為了個人的政治前途，片面追求經濟短暫的增長，不顧當地的環境承受力，上馬一些高污染性的工業項目，并對其進行“掛牌保護”阻礙環保部門正常的執法，面對這種情況，環保部門也是無能為力，更有甚者，被保護的污染企業不但沒有受到任何追責，政府反而在政策、資金等方面給予優惠，不但助長了違法企業的囂張氣焰，也加深了環境污染問題。

另一方面，環境問題十分復雜，有時需要多個部門共同努力密切合作才能有效解決。雖然《環境保護法》明確規定了，環境保護部門對環境保護工作實施統一監督管理，但當各部門出現利益沖突時，環保部門卻沒有權力對其它部門進行監督管理，要求其配合環境執法，而且，對于其它部門繞開《環境保護法》根據有關專項法律進行環境執法的行為也無能為力。比如，農業部門可以根據《農業法》的有關規定進行環境執法，林業部門可以根據《林業法》的有關規定進行環境執法等。

（二）執法手段單一

當前，有些地方官員存在著高高在上的“家長意識”，在執法中常常采用傳統的命令控制手段，即通過事前許可、事中監察和事后處罰來執法，而且最常用的手段就是罰款，只要交了罰款，企業就可以放心排污，繼續環境違法行為，再加上廣大民眾普遍認為，造成環境問題日趨嚴重的主要原因就是執法不嚴，對于環境違法案件就應該加大處罰力度，只有重罰才能有效保護環境，造成環境執法上更加傾向于嚴格執法?，F階段這種威懾型執法手段，雖然可以通過嚴厲處罰來改變企業的行為，實現特定的環境執法目的，但是這種重視事后處罰的方式在實踐中并不能有效預防、減少環境違法行為。而環境問題一旦發生就有可能造成不可挽回的嚴重后果，因此，我們在環境執法中應該更加注重環境預防，鼓勵、引導企業提高自身環境管理能力，積極遵守環境保護法律法規，并加深民眾保護環境的重要意識。

三、啟示

對比美國環境執法特點，我們可以借鑒并完善我國的環境執法方式。

（一）提升環境執法權威

新《環境保護法》對環境違法行為規定了很多嚴厲的法律責任，但法律的生命在于執行，如果法律條文不能得到嚴格的執行，那么法律也就是一紙空文，不但不能產生任何實際意義，反而會引發公眾對法律的不信任，影響黨和國家的形象。通過上述分析可以發現，造成環境執法不力的重要原因就是沒有一個統一的、權威的環境執法機構。我國是社會主義國家，黨領導一切工作，因此，在環境執法問題上，地方黨委應該負起責任，只有讓黨委負起責任，才能排除一切干擾，協調各有關部門順利有效的進行環境執法。

（二）完善環境執法方式

不可否認，威懾型執法方式在環境執法中起著重要作用，但是，我們也不能忽視“柔性”環境執法方式的優勢?！叭嵝浴眻谭ǚ绞骄哂械撵`活性、激勵性能夠有效彌補威懾型執法方式的缺陷，因此，我們應該加強“柔性”執法的力度，通過行政指導、行政獎勵等手段，改變有些企業的消極抵抗，激勵企業積極、自愿守法，營造一個良好的環境執法氛圍。

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