《山西省人民政府關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的實施意見》解讀

文 本刊記者

日前，省政府印發了《山西省人民政府關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的實施意見》（晉政發〔2017〕14號，以下簡稱《實施意見》）。現就相關內容解讀如下。

一、《實施意見》的出臺背景

當前，我國已進入全面建成小康社會的決勝階段，正處于新型城鎮化深入發展的關鍵時期，對整體提升義務教育辦學條件和教育質量提出了新要求。同時，戶籍制度改革、計劃生育政策調整、學生流動，給城鄉義務教育學校規劃布局和城鎮學位供給帶來了巨大的挑戰。在許多地方，城鄉二元社會結構矛盾依然突出，鄉村優質教育資源緊缺，教育質量亟待提高；城鎮教育資源配置不適應新型城鎮化發展，大班額問題嚴重，一些地方城鄉基本公共教育服務還存在一定差距。統籌推進城鄉義務教育一體化改革發展，是深入推進義務教育均衡發展、促進基本公共教育服務均等化的重要舉措，是縮小城鄉教育差距、全面完成教育脫貧任務的現實需要，是全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興中國夢的根本要求。

2016年5月，中央全面深化改革領導小組第24次會議審議通過《關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》（以下簡稱《意見》）。7月，國務院正式印發實施。該《意見》主要是為了解決我國義務教育面臨的“城鎮擠”“鄉村弱”，隨遷子女就學矛盾和城鎮大班額問題突出，鄉村學校日趨小規模化，鄉村教育質量亟待提升，流動留守兒童教育工作難度加大等問題。

為貫徹落實黨中央、國務院的新部署，適應義務教育改革發展新形勢，回應廣大人民群眾新關切，我省制定了《實施意見》，以省政府名義印發實施。

二、《實施意見》的發展目標

學校布局更加合理。適應城鎮化發展需要，科學規劃，合理布點，形成與縣域經濟社會發展、常住人口增長趨勢和空間布局相適應的城鄉義務教育學校布局，基本消除“大班額”。

辦學條件全面達標。鄉村完全小學、初中或九年一貫制學校、寄宿制學校標準化建設取得顯著進展，鄉村小規模學校（含教學點）達到相應要求，全省義務教育學校辦學條件全面達標。

師資水平整體提升。義務教育校長教師交流制度化、常態化，教師資源配置基本均衡，城鄉教師年齡、學歷、學科、職稱差距明確縮小，鄉村教師待遇穩步提高，崗位吸引力大幅增強。

治理體系更加完善。建立“以城帶鄉、以鄉促城、城鄉資源有機共享”的城鄉義務教育一體化發展新機制，義務教育管理體制運轉更為順暢，學校法治化程度顯著提高，現代學校治理體系基本形成。

生源結構適度穩定。城鎮義務教育學位供給能力進一步擴大，鄉村學校辦學水平整體提高，逐步形成鄉村生源適度穩定，鄉村學生流向城鎮學校合理有序的義務教育辦學新格局。

辦學質量明顯改善。優質教育覆蓋面進一步擴大，城鄉、校際差距進一步縮小，九年義務教育鞏固率達到97%以上，縣域義務教育均衡發展和城鄉基本公共教育服務均等化目標基本實現。

三、《實施意見》的重點任務

（一）統籌城鄉學校建設，確保學位供給充足。

1.大力擴充城鎮義務教育學校學位。各設區的市、縣人民政府要組織教育、發展改革、財政、人力資源和社會保障、住房城鄉建設（包括城建、規劃）、公安、國土資源等部門，嚴格按照《山西省教育廳等七部門關于做好城鎮中小學校幼兒園建設專項規劃（2016-2020年）編制工作的通知》（晉教基〔2015〕29號）要求，統籌城鄉一體化發展、新型城鎮化建設、戶籍制度改革和人口流動變化等因素，將義務教育學校布局納入城鎮總體規劃，適度超前規劃設置中小學校，科學編制城鎮中小學校布局專項規劃。實行教育用地、新建配套學校建設方案聯審聯批制度，預留和保障城鎮學校建設用地。各級人民政府要按照規劃建設學校，實施“配建學校‘交鑰匙’計劃”和“消除大班額計劃”，確保到2020年基本形成新的城鎮學校布局，基本消除大班額，城鎮有足夠的學位供給，滿足學生就近入學需求。

2.科學優化鄉村義務教育學校布局。各級人民政府要貫徹落實《山西省人民政府辦公廳關于切實辦好貧困地區農村教育的若干意見》（晉政辦發〔2016〕158號），做好生源分析預判和動態監測，因地制宜，分類施策，以縣為單位合理優化鄉村中小學校布局。原則上對人口稀少、地處偏遠、交通不便的山區，要保留并辦好必要的村小學或教學點；對地理位置并不偏遠、交通較為便捷但目前已經成為“空殼”或只有極少數學生的學校、教學點，若需撤并要嚴格撤并條件和程序，堅持實事求是和先建后撤的原則，妥善安置學生就學后進行撤并；在交通便利、公共服務成型的鄉鎮，要合理建設標準化寄宿制學校；在實施采煤沉陷區人口搬遷、易地扶貧搬遷等工程時，要根據學生規模規劃好移民學校。妥善解決因學校撤并帶來的農村學生上下學交通問題。要依法規范學校校舍校產再利用工作，合理分流鄉村學校多余教師。要將學校閑置校舍資產作為教育儲備項目，統籌用于地方教育事業特別是學前教育事業發展。

3.全面推進義務教育學校標準化建設。各地要按照義務教育學校標準化建設和縣域義務教育均衡發展總體要求，統籌推進“全面改薄”項目，對照省定辦學基本標準，實施“標準化寄宿制學校建設計劃”和“鄉村小規模學校和教學點扶持計劃”，逐校建立標準化建設臺賬，確保到2020年，全省義務教育學校教學設施、生活設施全部達到省定辦學基本標準；留守兒童學習和寄宿需要得到基本滿足；鄉村小規模學校和教學點能夠正常運轉。

（二）統籌城鄉教師管理，確保師資配置合理。

1.統籌城鄉師資配置。實施“‘縣管校聘’管理改革計劃”，建立縣域內中小學教職工編制總量控制、動態調整機制，在編制和人社部門核定的編制和崗位總量內，縣級教育行政部門具體對區域內教職工編制和崗位統籌分配、統籌使用。盤活現有編制存量，建立城鄉義務教育學校教職工編制統籌配置機制和跨區域調整機制，合理調配安置鄉村學校多余教師。對農村小學和教學點，按照教職工與學生比例和教職工與班級比例相結合的方式核定或調劑教職工編制；城鎮中小學校教職工嚴格控制在編制標準內。建立中小學教師公開招聘制度和正常補充機制，做到有編即補、退補相當。加大免費師范生培養力度，用好“特崗計劃”政策。嚴格落實崗位聘用考核管理制度，考核結果與教師的續聘、晉升、轉崗、辭退等相結合。對藝術、體育、信息技術等緊缺學科和一個學校內課時工作量不足的學科，可采取“一校定崗，多校使用，就近走教”的辦法配置教師。對教育教學技能相對落后、難以勝任新課程改革教學任務或因年齡較大、身體狀況等原因無法承擔滿工作量的教師，要制定具體的退出管理辦法。積極鼓勵和引導鄉村志愿支教活動。

2.提高鄉村教師待遇。建立長效聯動機制，核定義務教育學校績效工資總量時統籌考慮當地公務員實際收入水平，確保義務教育學校教師工資不低于當地公務員平均工資水平，并依法為教師繳納住房公積金和各項社會保險費用。實行鄉村教師收入分配支持政策，加大對艱苦邊遠貧困地區和薄弱學校績效工資分配傾斜力度，落實集中連片特困縣鄉村教師生活補助政策及山西省邊遠、貧困地區和山區村鎮中小學教師崗位津貼制度，因地制宜穩步擴大和提高鄉村教師生活補助政策實施范圍與標準，按照越往基層、越往艱苦地區補助水平越高的原則保障貧困地區鄉村教師待遇。要按規定將符合條件的鄉村教師住房納入當地住房保障范圍，合理規劃并加快鄉村學校教師周轉宿舍建設。建立完善鄉村教師榮譽制度。合理設置鄉村教師崗位結構比例，完善鄉村教師職業發展保障機制，合理設置鄉村學校中、高級教師崗位比例。

3.探索推進校長管理制度改革。加強中小學校長隊伍建設，提高校長管理水平。啟動中小學校長職級制改革試點，建立和完善以職級制為核心的中小學校長管理體制，努力形成教育家辦學的激勵機制和政策導向，促進中小學校長隊伍專業發展。進一步健全和落實校長工作考核機制，根據考核結果合理確定校長績效工資水平。

（三）統籌城鄉學校管理，確保提高教育質量。

1.建立優質資源城鄉共享機制。深入實施“義務教育辦學模式改革計劃”，充分發揮優質教育資源帶動輻射作用，擴大優質資源覆蓋面。以市為單位統籌實施義務教育結對幫扶，逐縣、逐校制定幫扶方案，建立穩定的“一對一”“一對多”結對幫扶關系。加大優質普通高中招生指標分配到農村初中的比例，提高農村初中吸引力。運用“互聯網+”思維，加快推進鄉村地區學校信息化基礎設施建設，建成覆蓋城鄉的教育信息化體系，強化信息技術與教育教學深度融合，促進優質教育資源共享，整體提升城鄉義務教育辦學水平。

2.提升義務教育學校辦學品質。全面落實國家《義務教育學校管理標準》，從學校文化建設、內涵提升、學生發展、管理規范、安全和諧等方面提升學校品質，提高學校管理標準化水平。實施“特色學校創建計劃”，構建多樣化的教學風格和辦學品牌，推動學校辦出特色。堅持免試就近入學原則，規范中小學招生管理，完善對口直升、九年一貫制等入學方式，引導學生合理分流。將課業負擔、學習效率、能力培養等作為中小學校管理和評價標準，切實扭轉單純以學生學業考試成績和學校升學率評價中小學教育質量的傾向。

3.深化義務教育教學改革。落實立德樹人根本任務，積極培育和踐行社會主義核心價值觀。嚴格落實義務教育課程方案，合理安排教學進度，開齊開足國家規定的各門課程。切實加強學校體育、藝術教育，配齊音體美教師，嚴禁壓縮綜合實踐活動、音樂、美術、體育與健康等課程的課時。加強校長和教師培訓，轉變人才培養觀念，創新人才培養模式和教學方法。充分發揮資源優勢，積極推進中小學生社會實踐和校外體驗教育，培養學生實踐創新能力。按標準配齊配足心理健康教師，加強中小學生心理健康教育。廣泛建立家長學校等家校協作平臺，切實發揮家庭教育作用，引導家長樹立正確的教育理念。強化教學質量監測，提高教學質量意識，建立完善全省義務教育質量監測機制，定期開展義務教育教學質量抽樣檢測，重點加強鄉村學校和薄弱學校教育教學質量常態化監測。

4.完善義務教育學校治理體系。全面落實義務教育“以縣為主”管理體制，切實提高政府教育治理能力。全面推進中小學章程建設，到2017年底全省中小學校基本完成“一校一章程”制定工作。落實學校辦學自主地位，發揮中小學家長委員會作用，推動社區參與學校治理，建立第三方評價義務教育學校辦學機制，逐步形成依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度。鼓勵社會力量興辦非營利性義務教育學校，滿足群眾多樣化教育需求。

（四）統籌關愛城鄉弱勢群體，確保公平享受教育。

1.完善城鎮隨遷子女就學機制。強化流入地政府責任，將隨遷子女義務教育納入城鎮發展規劃和財政保障范圍，堅持積極進取、實事求是、穩步推進，適應戶籍制度改革要求，建立以居住證為主要依據的隨遷子女入學政策，切實簡化優化隨遷子女入學流程和證明要求，依法保障隨遷子女平等接受義務教育。堅持以公辦學校為主安排隨遷子女就學，對于公辦學校學位不足的可以通過政府購買服務方式安排在普惠性民辦學校就讀。

2.加大農村留守兒童關愛保護。各地要貫徹《山西省人民政府關于加強農村留守兒童關愛保護工作的實施意見》（晉政發〔2016〕33號），落實縣、鄉政府屬地責任，建立家庭、政府、學校盡職盡責，社會力量積極參與的農村留守兒童關愛保護工作體系。要深入排查，建立臺賬，全面掌握留守兒童基本信息，加強關愛服務和救助保護，幫助解決實際困難，確保留守兒童人身安全。強化家庭監護主體責任，鼓勵父母取得居住證的適齡兒童隨父母在工作地就近入學，外出務工父母要依法履行監護職責和撫養義務。

3.全面建立控輟保學機制。縣級人民政府要建立控輟保學部門協調機制、目標責任制和聯控聯保機制，落實縣級教育行政部門、鄉鎮政府、村（居）委會、學校和適齡兒童父母或其他監護人控輟保學責任。依托全國中小學生學籍信息管理系統建立控輟保學動態監測機制。義務教育學校要落實輟學學生勸返、登記和書面報告制度，逐級上報，相關部門依法采取措施勸返入學。各級政府要加大對家庭經濟困難學生的社會救助和教育資助力度，優先將建檔立卡的貧困戶家庭學生納入資助范圍，確保城鄉學生不因貧困而輟學；要通過保障就近入學、建設鄉鎮寄宿制學校、增設公共交通線路、提供校車服務等方式，確保鄉村學生不因上學不便而輟學。

四、保障措施

（一）組織保障

各地要認真落實黨委全面從嚴治黨主體責任，進一步加強新形勢下黨對城鄉義務教育一體化改革發展工作的領導，高度重視義務教育學校黨建工作，建立健全黨委統一領導、教育部門具體負責、有關方面齊抓共管的學校黨建工作領導體制。

（二）職能分工

各級教育部門要加強同有關部門的協調溝通，編制完善義務教育規劃，積極推動縣域內城鄉義務教育一體化改革發展各項措施落實到位。發展改革部門在編制相關專項規劃時，要統籌考慮義務教育學校布局，在安排重大項目和資金投入時優先支持義務教育學校建設。

（三）用地支持

各級人民政府要按照布局專項規劃要求，研究制定與城鎮化進程同步的、具有法律效力的教育用地專項規劃，核定用地位置和界限。

（四）經費投入

各級人民政府要深入落實《山西省人民政府關于印發山西省進一步完善城鄉義務教育經費保障機制實施方案的通知》（晉政發〔2016〕25號）精神，進一步優化財政支出結構，統一城鄉義務教育經費保障機制，提高寄宿制學校和小規模學校保障水平，健全義務教育學校日常運轉保障機制。

（五）試點推進

建立試點工作機制，圍繞義務教育辦學模式改革、現代學校管理改革、教師“縣管校聘”改革、中小學校長職級制改革、縣域義務教育優質均衡發展改革等城鄉義務教育一體化改革發展重點難點，遴選部分市、縣（市、區），確定具體項目，先行先試，探索路徑，積累經驗，逐步推廣。

（六）督導考核

各級人民政府要加強對本地區落實有關義務教育工作情況的專項檢查，定期向同級人民代表大會或其常務委員會報告義務教育工作情況。省人民政府教育督導委員會將制定《關于加強縣域內城鄉義務教育一體化改革發展督導檢查評估的意見》，把統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展作為地方政府政績考核的重要內容。