以首都生態圈推進京津冀生態共建

朱躍龍++閔慶文++劉某承

確保首都生態安全責任重大，保護生態環境是京津冀三地的共同使命，加強生態環境共建是推動京津冀協同發展的率先突破領域。通過深化各種生態合作方式，構建以首都為核心、以山水林田湖生態修復為主體、區域共建共享的首都生態圈是保障首都生態安全的重要途徑，對深入落實京津冀協同發展戰略具有重大現實意義。

一、京津冀生態合作的現狀與問題

京津冀三地山水相連，唇齒相依，同屬一個生態共同體，生態環境利益關系密切，開展上下游之間的生態合作由來已久。進入21世紀以來，京津冀區域之間的生態合作愈加密切，經歷了由點到面、由小范圍到大區域、由試點到協議、由項目到機制的發展過程。特別是隨著京津冀協同發展上升到國家戰略，生態合作步入新階段，在合作內容、形式、機制建設等方面不斷深化。

近些年，以實施《21世紀初（2001-2005年）首都水資源可持續利用規劃》為開端，生態合作建設主要實施了張承地區水源保護林工程、稻改旱、林業病蟲害聯防聯治、森林防火共建、壩上地區退化林分改造等工程。經過多年建設，京津冀區域間生態合作取得了明顯的工程效益：擴大了張承地區重點集水區森林資源總量，增強了森林植被涵養水源、凈化水質的能力；建立了京冀接壤地區森林保護聯防聯動機制，有效地提升了京冀交界區域森林火災、林業有害生物防控應急能力，保障了周邊森林資源的安全；節約了農業用水，減少了面源污染，保障了上游地區入庫水質、水量，為改善生態環境、涵養水源、保障水資源供給發揮了積極作用。

在深入落實京津冀協同發展戰略，力爭實現生態環境共建率先突破的背景要求下，京津冀生態合作需要進一步加強，但從目前合作現狀看，還有較大差距，存在問題主要表現在以下幾個方面：合作建設缺乏頂層設計，合作層級較低；合作環節重建設輕管護，合作認同感有所下降；合作主體以雙邊合作為主，多邊機制尚未建立；合作領域較少，主要集中在林業、水資源兩個領域，合作區域不平衡，主要集中在北部張承地區；合作方式不夠多樣，主要依賴行政力量，市場機制和社會參與不足。

二、構建首都生態圈的總體考慮

首都生態圈是以首都為核心，面向京津冀區域，以保障清潔水資源、防治風沙危害、減緩大氣環境污染為核心目標，以山水林田湖生態修復為主體工程措施，京津冀三地共建共享，確保首都生態安全的區域生態網絡。

構建首都生態圈要在推進京津冀協同發展的總體部署下，按照生態環境共建要率先突破的形勢要求，著眼保障清潔水資源、防治風沙危害、減緩大氣環境污染的核心目標，著力實施山水林田湖生態修復工程，在建設區域上，以北部張承生態功能區建設、南部京津保中心區生態過渡帶建設為重點；在建設領域上，以營林造林、治水還濕、復草退耕、國家公園建設為重點；在建設方式上，以創新合作機制、促進多方參與為重點，著力營造統籌規劃、共建共享、有序推進的生態合作建設格局。

三、鞏固張承生態功能區建設

張承地區處于北京上游，生態區位極其重要。張承地區是北京重要的水源地，分布著官廳和密云兩大水庫近八成的流域面積，分別為兩大水庫提供近80%和95%的來水量；是風沙由內蒙古侵襲北京的主要通道和阻擋高原風沙入侵京津的最后防線。張承地區肩負著為北京涵水源、阻沙源、凈大氣的重要使命，是維護首都生態安全的重要屏障。

（一）總體安排

在構建首都生態圈的過程中，要進一步鞏固提升張承生態功能區的重要地位，以水源涵養和防風固沙為主攻方向，繼續實施京津風沙源治理、小流域綜合治理、生態水源林建設、退化林分改造、草原生態恢復、農業節水等工程，開展一批國家公園建設，深化現有生態合作機制，探索建立橫向生態補償機制，不斷提高張承地區的生態涵養水平與生態環境質量。

（二）重點任務

一是推進小流域綜合治理。以小流域為治理單元，推廣本市生態清潔型小流域治理經驗，沿密云水庫、官廳水庫上游實施小流域綜合治理工程，統籌實施水土保持、截污治污、河道整治、村莊綠化等工程，進一步提高官廳水庫和密云水庫上游地區的水源涵養能力，減少入庫泥沙量和污染物。

二是加大營造生態水源林和防風固沙林。強化燕山-太行山水源涵養區和壩上高原生態防護區生態功能，重點推進天然林保護、京津風沙源治理、太行山綠化、退耕還林、京冀生態水源林和森林撫育工程，繼續實施壩上地區退化林分改造，完善森林防火、病蟲害防治聯防聯治工作機制。

三是大力發展節水農業。在壩上地區，壓縮傳統高耗水蔬菜種植面積，適度發展精品蔬菜種植區，鼓勵發展特色節水旱作農作物，大幅降低農業生產耗水。在壩下地區，鞏固稻改旱成果，重點支持農業結構調整，鼓勵發展節水生態農業，提高農業種植效益。

四是恢復草原退化生態。在重點地區鞏固退牧還草、禁牧育草治理成果，實施草原輪牧輪休，逐步恢復草場生態。建立基本草場制度，落實草原生態獎補機制，設立護草員隊伍，開展生態高效草場建設試點示范，促進草牧生態平衡。

五是建立一批國家公園。以開展國家公園體制建設試點為契機，整合自然保護區、國家森林公園、國家地質公園、風景名勝區等優質生態資源，探索建立松山-海坨山、霧靈山、百花山-野三坡等一批國家公園，理順國家公園管理體制，探索建立合作共建共管新模式。

六是探索建立橫向生態補償機制。與開展區域水權交易、碳排放權交易相結合，試點建立以水資源補償、森林生態效益補償為核心的生態補償機制，由中央和北京、張承三地政府按照生態消費的初始比例共同出資設立生態補償基金，主要用于生態工程建設、生態管理能力和機制建設、當地居民生產生活方式轉變三個方面。

四、構筑京津保中心區生態過渡帶

京津保中心區位于首都南部，屬于城市建設密集區，是京津冀生態系統服務的主消費區，但長期以來生態建設較為薄弱，濕地萎縮、功能退化較為嚴重，生態供給難以支撐日益增長的生態服務需求。京津保中心區生態過渡帶處于中心區城市的外圍，是城市群之間的綠色隔離帶，是與中心區關系最為密切的生態空間和生態安全屏障，是維系京津冀區域生態平衡、加強生態建設的重點區域，承擔為中心區提供生態系統服務的重要功能，作為首都生態圈構建的薄弱區域，需要重點加強建設。

（一）總體安排

構筑京津保中心區生態過渡帶要以資源環境承載能力為基礎，優先劃定區域生態紅線，以濕地恢復、森林建設為主攻方向，實施退耕還濕、綠色廊道、平原造林、產業結構調整等工程，構建以綠色廊道為骨架，林、田、濕（地）鑲嵌，點、線、面連結的大尺度生態格局，顯著提升京津保中心區生態供給能力。

（二）重點任務

一是加快劃定生態紅線，限定城市增長邊界。劃定生態保護紅線，明確生態空間是京津保中心區生態過渡帶建設的首要任務，是確保京津保核心城市群綠色隔離、避免城市無序擴張發展的重要手段。特別對于地處京津保之間的廊坊市，要重新評估城市規劃與產業發展定位，嚴格生態紅線的控制性作用。各區域應制定相應的土地利用控制性規劃或法規，嚴格生態用地、農業用地和工業及住宅用地規模管制，充分利用農業及工業用地中可開展生態建設的空間進行綠化造林等生態建設。

二是構建綠色景觀廊道。沿永定河、北運河、潮白河等河流水系以及京臺高速、京昆高速等交通干道兩側，營造有厚度、有色彩的景觀生態林，構建放射狀的綠色廊道，形成京津保中心區生態過渡帶的生態骨架。

三是推進平原造林建設。以新機場臨空經濟區、京津冀共建產業園區周邊、濕地周邊、地下水下降區為重點，逐步推進平原造林建設，營造農田林網，建設大尺度森林體系，提高平原地區森林覆蓋率。

四是實施濕地恢復工程。嚴禁濕地占用，嚴禁圍湖造地，推進退耕還濕。嚴格保護濕地資源，調蓄雨洪水、再生水等可利用水資源，建設水系連通工程，逐步擴大濕地面積，建設保津濕地生態走廊，有條件的地區鼓勵建設濕地公園。

五是強化城鄉生態建設。以生態保護為基本原則，加快城市建成區產業結構調整，逐步退出污染型產業，大力發展循環經濟。大力推進城市和村莊綠化美化，建設城鄉生態休閑公園，提高城鄉人均綠地面積。

五、完善首都生態圈建設生態合作機制

構建首都生態圈是京津冀三地的共同責任，也離不開社會各界的積極參與，要在現有生態合作基礎上，采取多種方式，深化合作機制建設，營造共建共享的合作氛圍，促進首都生態圈建設各項任務落實。

（一）健全組織領導機制

在京津冀協同發展組織領導框架下，各地設立生態合作專項協調機構，定期召開議事協調會議，制定年度生態合作工作方案，明確生態合作重大建設任務。協調機構由三地政府主管領導領銜，機構成員單位需包括發改、林業、水務、財政、環保、農業及其他相關部門，下設辦公室，建議設在發改部門，負責生態合作日常工作。

（二）建立資金投入機制

三地每年應安排一定資金用于生態合作，并列入財政預算，建立生態合作專項資金，由協調機構統籌管理。同時，積極爭取國家資金支持，整合現有資金，用于重點工程建設。

（三）完善項目管理機制

對生態合作項目實施分類管理，對于濕地建設、林分改造、生態林、小流域治理、綠色走廊等建設投資類項目，按照政府固定資產投資項目方式進行管理。對于農業結構調整、森林資源安全保護、人才教育合作等資金支持類項目，通過設立專項資金方式進行管理。項目實施探索采用政府購買服務的方式，委托第三方組織實施。

（四）健全績效考核評估機制

建立項目實施評價機制，評價結果作為合作項目后期實施的依據，根據評價結果適時調整合作項目。建立生態合作效益評估制度，科學衡量生態合作取得的績效，監督生態合作資金等投入的使用管理情況和政策的落實情況。

（五）培育社會參與機制

制定相關政策，積極吸引社會組織參與生態保護與修復建設工程。發揮碳匯基金、義務植樹、捐資造林等公共平臺的作用，擴大社會力量參與。引入社會監督機制，對政府投資的建設項目、生態資源保護等設立監督獎勵，吸引社會關注，營造社會共同參與的良好氛圍。

（六）完善人才培養機制

建立三地相關對口部門互相選派干部任職交流制度，相互學習借鑒工作經驗，加強工作聯系。建立大學生村官交流制度，增強生態合作意識，傳播生態文明理念，培養生態合作青年后備人才。

（作者單位：朱躍龍，北京市經濟與社會發展研究所；閔慶文、劉某承，中國科學院地理科學與資源研究所）