優(yōu)化“走出去”企業(yè)稅收爭議解決機制的若干思考

張 剴（中國稅務(wù)報社 北京 100055）

優(yōu)化“走出去”企業(yè)稅收爭議解決機制的若干思考

張 剴（中國稅務(wù)報社 北京 100055）*

據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計，2016年1-11月，我國境內(nèi)投資者共對全球164個國家和地區(qū)的7 555家境外企業(yè)進行了非金融類直接投資，累計實現(xiàn)投資10 696.3億元，同比增長55.3%；①商務(wù)部對外投資和經(jīng)濟合作司. 2016年1-11月我國非金融類對外直接投資簡明統(tǒng)計[EB/OL]. http://www.mofcom.gov.cn/article/ tongjiziliao/dgzz/201612/20161202222463.shtml, 2016-12-16.同時，我國對外承包工程業(yè)務(wù)完成營業(yè)額8 746.2億元，同比增長1.6%，新簽合同額12 731.7億元，同比增長18.1%。②商務(wù)部對外投資和經(jīng)濟合作司.2016年1-11月我國對外承包工程業(yè)務(wù)簡明統(tǒng)計[EB/OL]. http://fec.mofcom.gov.cn/article/tjsj/ydjm/ gccb/201612/20161202222464.shtml,2016-12-16.在國家“一帶一路”戰(zhàn)略背景下，我國企業(yè)“走出去”步伐顯著加快。特別是一些大型國企和民企，海外布局規(guī)?？涨?。以國家電網(wǎng)為例，目前，國家電網(wǎng)境外投資總額超過100億美元，境外資產(chǎn)總額達到400億美元，境外投資項目全部盈利。③國家電網(wǎng)加速海外布局：境外投資總額超百億美元[EB/OL]. http://www.ocn.com.cn/touzi/201611/baujb24090016.shtml,2016-11-24.不過不容忽視的是，由于我國稅收爭議解決機制不健全，企業(yè)在“走出去”過程中遇到的稅收爭議很難得到及時、有效的解決，這在一定程度上阻礙了企業(yè)“走出去”的步伐，也在一定程度上影響了企業(yè)的盈利水平。

一、主要問題

目前，我國解決“走出去”企業(yè)稅收疑難問題的主要機制是相互協(xié)商程序（MAP）。稅收協(xié)定締約雙方主管當局根據(jù)稅收協(xié)定相互協(xié)商程序條款的規(guī)定，通過協(xié)商共同處理涉及稅收協(xié)定的解釋和適用問題。從實踐看，這一制度安排在解決“走出去”企業(yè)稅收疑難問題方面發(fā)揮了重要作用，但也存在一定的缺陷，難以完全滿足我國“走出去”企業(yè)的實際需要和國家稅收治理的需要。

（一）企業(yè)面臨的稅收爭議難以集中反映

根據(jù)國家稅務(wù)總局發(fā)布的《稅收協(xié)定相互協(xié)商程序?qū)嵤┺k法》，我國“走出去”企業(yè)在境外遇到涉及其重大利益的稅收爭議事項都可以啟動MAP。然而，實踐中真正愿意啟動此程序的“走出去”企業(yè)并不多。根據(jù)筆者專門針對85位“走出去”企業(yè)財務(wù)總監(jiān)的問卷調(diào)查④下文如無特別說明，“筆者調(diào)查數(shù)據(jù)”均來源于此調(diào)查。，每年遇到稅收疑難問題不多于5次的占24%，介于5次和10次之間的占34%，超過10次的占27%，不好說的占15%。這說明絕大多數(shù)“走出去”企業(yè)都會遇到稅收難題。但是，選擇告知主管稅務(wù)機關(guān)并層報國家稅務(wù)總局解決的只有11%。

筆者進一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即便是選擇向上一級稅務(wù)機關(guān)反應(yīng)稅收疑難問題的企業(yè)，啟動MAP的也并不多。原因有以下四點：1.企業(yè)擔(dān)心通過MAP解決問題耗時過長，會牽扯很多精力，時間成本較高；2.企業(yè)擔(dān)心自身的稅務(wù)問題會在此過程中向稅務(wù)機關(guān)披露過多，并有可能引發(fā)新的稅務(wù)風(fēng)險；3.企業(yè)擔(dān)心稅務(wù)機關(guān)沒有足夠的專業(yè)人員，即使提出MAP申請，也未必會得到高效的響應(yīng)；4.有的企業(yè)根本不知道MAP的存在。

由于上述原因，企業(yè)面臨的疑難問題難以集中反映，導(dǎo)致稅企信息不對稱，進而導(dǎo)致稅務(wù)機關(guān)無法根據(jù)實際情況作出稅法層面的調(diào)整和征管層面的前瞻性應(yīng)對。隨著中國“走出去”企業(yè)數(shù)量越來越多，稅收疑難問題勢必隨之增加。如果因為稅企信息長期不對稱，稅收爭議的解決就會進入惡性循環(huán)，最終損害的是國家的稅收主權(quán)和企業(yè)的切身利益。

（二）解決稅收爭議的制度安排相對單一

從筆者調(diào)查的情況看，“走出去”企業(yè)解決稅收爭議的主要渠道有三個：1.直接與投資國稅務(wù)當局溝通解決；2.聘請中介機構(gòu)協(xié)助解決；3.申請啟動MAP解決。在上述解決途徑中，官方的主要制度安排只有一個，即MAP。大多數(shù)“走出去”企業(yè)往往把官方解決渠道視為“最后一線希望”，如果官方的制度安排選項較少，特別是在整體效率不高的情況下，能夠解決企業(yè)實際問題的通道就變得非常窄。

（三）征管和立法層面難以一體化響應(yīng)企業(yè)訴求

在實踐中，“走出去”企業(yè)面臨的稅收爭議往往涉及征管和稅制兩個層面。在我國現(xiàn)行體制下，一家“走出去”企業(yè)的稅收爭議問題即便在征管層面得到了解決，但通過簽訂或修訂稅收協(xié)定，完善國內(nèi)法消除稅收爭議則需要較長的時間。這就意味著在這家企業(yè)的稅收爭議解決過程中以及解決之后，還可能會有其他企業(yè)面臨同樣（類似）的問題。對于稅務(wù)機關(guān)而言，需要重復(fù)投入大量的人力資源處理同一個（類）稅收爭議，稅制效率和征管效率都比較低，而且協(xié)同性較差。至于投資國稅制確定性差導(dǎo)致的稅收爭議，我國無論是從立法層面還是征管層面，也缺乏長效的一體化解決機制。

二、原因剖析

我國國際稅收爭議解決機制存在缺陷有多方面的原因。

（一） 企業(yè)境外投資發(fā)展迅猛

近年來，我國企業(yè)境外投資呈現(xiàn)出迅猛發(fā)展的態(tài)勢。自2005年以來，中國對外直接投資流量連續(xù)10年持續(xù)增長，2015年達到了1456.7億美元，中國對外直接投資首超吸引外資，投資流量躍居全球第二①陳彥旭，李玉坤.報告稱去年中國對外直接投資額1456億美元首超吸引外資［EB/OL］.http://news.163.com/16/1123/18/C6J03PEQ00014SEH. html,2016-11-23.。在此背景下，中國 “一帶一路”戰(zhàn)略的提出，又使企業(yè)境外投資熱情不減。根據(jù)統(tǒng)計，2015年，中國企業(yè)海外投資主要集中在亞、歐及北美地區(qū)，比重分別為30%、29%和25%。其中，亞洲投資180起，投資金額3 865.75億美元；歐洲投資177起，投資金額1 769.14億美元；北美投資152起，投資金額為503.71億美元②陳彥旭，李玉坤.報告稱去年中國對外直接投資額1456億美元首超吸引外資［EB/OL］.http://news.163.com/16/1123/18/C6J03PEQ00014SEH. html,2016-11-23.。由于投資范圍廣、增長速度快，出現(xiàn)稅收爭議的概率顯著增加。

（二）缺乏信息披露激勵機制

MAP作為稅收協(xié)定的制度安排，在解決國際稅收爭議方面的確能夠發(fā)揮重要作用。但是，MAP作用的發(fā)揮，是以稅務(wù)機關(guān)及時、準確獲取企業(yè)涉稅訴求為前提的。一旦企業(yè)不愿意向稅務(wù)機關(guān)充分表達涉稅訴求，這一重要的制度安排很難顯示其價值。如果在稅收法律和相關(guān)的制度設(shè)計上給予“走出去”企業(yè)必要的激勵機制，會刺激更多的企業(yè)選擇主動披露稅收爭議的具體事項和背景。從稅收治理的角度看，這有利于稅務(wù)機關(guān)獲取更多的有效信息，對化解企業(yè)稅務(wù)風(fēng)險、加速“走出去”步伐、提升國家影響力和維護國家稅收主權(quán)都具有重要意義，同時也對國家調(diào)整稅收治理策略和方法大有裨益。

（三）征管層面缺少充分協(xié)調(diào)

目前，在應(yīng)對“走出去”企業(yè)稅收爭議方面，我國還處在稅務(wù)機關(guān)“單兵作戰(zhàn)”的階段。一方面，我國國際稅收征管資源相對有限；另一方面，稅務(wù)機關(guān)幫助企業(yè)化解稅收爭議，往往需要得到外匯、銀行、公安和外交等多個部門的配合支持才能奏效。但是，由于我國《企業(yè)所得稅法》和《稅收征管法》等相關(guān)法律中缺少對相關(guān)單位協(xié)力義務(wù)及后果責(zé)任的明確規(guī)定，稅務(wù)機關(guān)在實踐中很難得到相關(guān)部門的充分配合。同時，由于全國人大常委會下設(shè)的各專門委員會中，并未設(shè)立專司稅收解釋、修訂和制訂的委員會，征管層面和立法層面開展協(xié)調(diào)的廣度和深度也不夠。

三、對策建議

稅收爭議頻發(fā)不僅僅存在于企業(yè)“走出去”的過程中。一方面，稅收爭議呈現(xiàn)增長趨勢在全球范圍內(nèi)普遍存在；另一方面，我國境內(nèi)的稅收爭議也在逐年增長。在此背景下，“走出去”企業(yè)稅收爭議的解決，應(yīng)該與企業(yè)境內(nèi)稅收爭議的解決納入同一框架下一并考慮。

（一） 增強法律支撐

在《稅收征管法》中增加稅收爭議相關(guān)章節(jié)，區(qū)分境內(nèi)爭議和境外爭議的不同情況，設(shè)定不同的爭議解決方式。除了現(xiàn)行《稅收征管法》明確的行政復(fù)議和法院起訴兩種剛性方式外，還應(yīng)該在柔性解決方式上給予更多的征管激勵。同時，增加其他政府部門和有關(guān)單位在稅收爭議解決中的協(xié)力義務(wù)和后果責(zé)任，為構(gòu)建稅收爭議解決的大格局提供法律保障。另外，賦予稅務(wù)機關(guān)必要稅收爭議事項的裁定權(quán)限，明確事先裁定的法律地位。國際稅收爭議事項往往關(guān)系到企業(yè)切身利益，涉稅金額較大，數(shù)量增長較快，由稅務(wù)機關(guān)作出裁決更富有行政效率，也符合企業(yè)希望盡快解決稅收爭議的現(xiàn)實需要。

（二） 建立專門機構(gòu)

筆者在問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有48%的大企業(yè)受訪者建議由國家稅務(wù)總局統(tǒng)籌處理稅收爭議，還有41%的大企業(yè)受訪者建議建立專門機構(gòu)處理，同時有86%的受訪者建議在全國人大常委會下設(shè)稅收委員會。為提高解決稅收爭議事項的效率，筆者建議在國家稅務(wù)總局層面成立全國稅收爭議解決委員會，并在此委員會下設(shè)兩個執(zhí)行小組：境外稅收爭議執(zhí)行小組和境內(nèi)稅收爭議執(zhí)行小組。一旦企業(yè)遇到稅收爭議需要裁決或?qū)で髧叶悇?wù)總局支援的，可以由這個專門委員會在法律框架下統(tǒng)籌處理。同時，建議在全國人大常委會下設(shè)稅收委員會，專司稅收法律調(diào)研、起草、解釋與修訂工作。這樣，國家稅務(wù)總局在權(quán)限范圍內(nèi)無法協(xié)調(diào)或裁決的稅收爭議，或者遇到需要解釋或修訂現(xiàn)行法律的情形時，可由全國人大常委會稅收委員會統(tǒng)一處理。為防止?jié)撛诙愂諣幾h的發(fā)生，國家稅務(wù)總局全國稅收爭議解決委員會和全國人大常委會稅收委員會應(yīng)該在各自權(quán)限內(nèi)建立稅收法律法規(guī)定期修訂制度，及時廢止過期法規(guī)，完善爭議條款，以增強稅收法律法規(guī)的前瞻性、確定性和可操作性，減少爭議產(chǎn)生的空間。

（三） 強化國際協(xié)調(diào)

在筆者調(diào)查中，只有1家企業(yè)曾經(jīng)嘗試通過外交渠道解決稅收爭議，其他企業(yè)均沒有嘗試過。近年來，我國一直在著力參與并打造多邊外交平臺體系，除了聯(lián)合國這一基本的外交平臺外，還有G20、上海合作組織、金磚國家峰會等眾多的外交平臺，同時還與諸多國家建立了戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。基于此，中國應(yīng)該增強在現(xiàn)有外交平臺上的國際稅收協(xié)調(diào)與稅收爭議處理力度，賦予國際協(xié)調(diào)更多的稅收內(nèi)容。

（四）培養(yǎng)人才隊伍

國際稅收爭議解決需要大量掌握稅收專業(yè)、熟悉境外文化、精通外國語言、了解經(jīng)濟規(guī)律和擅于外交斡旋的專門人才。因此，建議稅務(wù)部門強化與相關(guān)高等院校的合作，從當前和今后的長遠目標出發(fā)，定向培養(yǎng)專門人才。同時，從稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部選拔符合條件的優(yōu)秀公務(wù)員強化知識培訓(xùn)和實戰(zhàn)培訓(xùn)，打造一支能夠滿足國家發(fā)展需要的國際稅收爭議解決團隊。

[1] 張義軍,王艷紅.稅制效率與征管效率不協(xié)同的原因及對策［J］.稅務(wù)研究, 2014,(9).

[2] 孔丹陽.給我一份信任，給你十分回報［N］.中國稅務(wù)報,2014-12-12（B5）.

[3] 張剴.提升國際稅收工作站位 重構(gòu)管理服務(wù)機制［N］.中國稅務(wù)報, 2014-12-12（B1）.

責(zé)任編輯：趙薇薇

* 作者系中國稅務(wù)報社資深記者，吉林財經(jīng)大學(xué)大企業(yè)稅收研究所副所長。