鼓勵科技創新稅收優惠政策調研
——基于江蘇省的實證研究

江蘇省國家稅務局課題組

鼓勵科技創新稅收優惠政策調研
——基于江蘇省的實證研究

江蘇省國家稅務局課題組

本文首先分析了鼓勵科技創新的稅收優惠政策在江蘇省的執行情況和政策效果，并與OECD國家和其他金磚國家相關政策進行比較，進而對完善我國鼓勵科技創新稅收政策體系提出了政策建議。

科技創新 投入型研發稅收優惠 風險投資稅收優惠

稅收政策作為推動供給側結構性改革的重要手段，業已彰顯出鼓勵和引導科技創新的積極作用。近期，江蘇省國家稅務局、地方稅務局對7大類23項鼓勵科技創新的稅收政策在近年來的執行效果開展了聯合調研。課題組在調研結果的基礎上，借鑒國際先進經驗，就進一步優化完善我國鼓勵科技創新的稅收政策體系提出政策建議。

一、對江蘇省鼓勵科技創新稅收政策的調研情況①

（一）政策執行情況及政策效果

2015年，江蘇省科技創新稅收優惠政策共減免稅額合計約270億元。企業所得稅是最主要的減免稅種，約占減免總額的78%，增值稅約占21%。本文依照產業、行業及納稅人的不同類型，將優惠政策劃分為7大類進行分析。

1. 高新技術企業和技術先進型服務企業稅收優惠政策。（1）對高新技術企業的優惠政策。此類政策是受惠企業數量和優惠金額比重最大的一項，2015年，江蘇省共有5 103戶企業獲得稅收優惠185.1億元，減免稅額占減免總額的68.6%。近年來，受惠企業數量和減免稅額均呈上升趨勢，2015年兩項數據同比增長13.7%和14.9%。該政策有效激發了受惠企業創新驅動的強勁活力。全省高新技術企業中70%屬于戰略性新興產業，全省規模以上工業企業中高新技術企業占比為14.4%；2015年全省專利申請授權數達到25萬件，同比增長25.1%，其中發明專利3.6萬件，同比增長83.1%。（2）對技術先進型服務企業的優惠政策。江蘇省享受該政策的企業主要分布在南京、蘇州和無錫三個城市，2015年共有56戶企業獲得稅收減免8 205萬元，稅前扣除職工教育經費1 787萬元。該政策自2009年執行以來并沒有達到預期效果，主要原因是離岸外包“一手業務”承接企業主要集中于京滬等一線城市，其他試點城市多為在岸業務或離岸業務境內轉包承接企業，而該政策對離岸服務外包業務的比例要求限制了享受優惠企業的數量。

2.軟件和集成電路產業稅收優惠政策。該類政策在增值稅方面以軟件產品增值稅即征即退優惠為主，在企業所得稅方面以定期減免稅和低稅率優惠為主，并輔以多種類型的稅基式優惠，優惠情況詳見表1。

表1 2015年江蘇省軟件和集成電路產業稅收優惠情況匯總表

表2 2015年江蘇省技術轉讓及科技成果相關稅收優惠情況匯總表

以上優惠政策促進了信息技術產業發展，推動企業不斷加大研發投入。2015年享受優惠企業的數量同比減少了5.9%，但企業產值提高了34.6%，企業研發費用戶均投入高于平均水平23%。此外，集成電路重大項目企業因購進設備形成的增值稅期末留抵稅額準予退還政策對減少企業財務費用、緩解企業資金壓力、盡快形成盈利能力起到積極作用。但是，職工培訓費用據實扣除、外購軟件加速折舊、集成電路生產企業生產設備加速折舊等政策由于優惠力度小、操作繁瑣、科研水平限制等因素，企業享受到的優惠金額不高，與目前的產業規模不匹配。

3. 研發費加計扣除和固定資產加速折舊稅收優惠政策。（1）研發費加計扣除政策。2015年共有9 386戶企業享受加計扣除金額331億元①稅前加計扣除和攤銷金額，僅指50%加計扣除部分。，同比增長超過20%，減免稅額比重僅次于對高新技術企業的稅收優惠，對激勵企業加大研發投入起到了重要作用。2015年，全省企業研發經費支出達到1 801.2億元，占GDP比重達到2.6%，呈逐年提高趨勢。（2）固定資產加速折舊政策。此處指由于技術進步、產品更新換代較快的固定資產加速折舊。2015年共有149戶企業享受該政策，加速折舊額2 035.3萬元。作為普惠性優惠政策，受惠企業數量遠低于高新技術企業戶數，其主要原因是對企業財務核算要求較高，對企業生產經營影響有限，2015年戶均年折舊13.6萬元，與一般設備折舊年限5年相比，每年僅多提折舊5.5萬元②按縮短折舊年限60%測算。。

4.技術轉讓及科技成果相關稅收優惠政策。該類政策主要包括“四技”收入③納稅人提供技術轉讓、技術開發和與之相關的技術咨詢、技術服務行為取得的收入。免征增值稅，技術轉讓所得減免企業所得稅等5項，優惠情況詳見表2。

對于上述優惠政策，除“四技”收入免征增值稅政策力度較大外，其他政策效果均不明顯。技術轉讓所得減免政策雖然在2015年減免應納稅所得額中同比增長103.6%，但比重僅為技術市場成交額的0.54%。科研人員職務科技成果股權獎勵分期納稅政策作為中關村試點政策向全國推廣的內容，由于實施時間較短，尚未得到充分利用。轉化職務科技成果股權獎勵遞延納稅政策對科技成果轉化尚未形成直接影響。國家稅務總局關于科技成果等非貨幣性資產投資分期納稅政策的公告于2015年4月發布時，恰逢企業資本由注冊制改為認繳制，因貨幣資金短缺而采取以非貨幣性資產投資的情形大量減少。

5.對科技人員及留學人員的稅收優惠政策。主要包括兩項政策：一是國家級、省部級以及國際組織對科技人員頒發的科技獎金免稅政策，2015年共為1 073位雙創人員減免個人所得稅1.1億元，特別是“千人計劃”財政補助資金由于視同國家級、省部級獎金實行個人所得稅免稅政策，吸引了大批海外科技人才歸國投資創業；二是回國留學人員及來華定居專家免車購稅政策，2015年享受人數為865人，免征稅額2 257萬元，人均減免2.6萬元。

6.創業投資企業抵扣應納稅所得額的稅收優惠政策。根據江蘇省科學技術協會調研評估數據，至2015年底全省創業投資機構已達589家，管理資金規模1 872億元，居全國第一。然而，該項政策在2015年僅有16戶企業享受，占全部創業投資機構的2.7%；抵扣應納稅所得額1.2億元，折合享受優惠投資額1.8億元，僅占全部管理資金比重的0.1%。其主要原因是該項政策門檻較高，導致無論從企業數量、抵扣額還是對應的鼓勵投資額來看，優惠面均較小，與江蘇創業投資大省的地位并不相稱。

7.科技創新平臺稅收優惠政策。2015年，江蘇省科技企業孵化器、大學科技園共減免房產稅、城鎮土地使用稅、營業稅①營業稅改征增值稅后為增值稅。等5 964.8萬元，促使孵化器經營者愿意以較低的租金出租房屋，給予孵化企業金融、咨詢等服務支持，從而推動了全省創新創業企業數量及收入逐年增長。2015年孵化器數量同比增長10.2%，孵化企業總收入增幅達23.1%。與此同時，近年來受到優惠企業升級為國家名錄、認定標準微調等因素影響，享受優惠門檻提高，享受優惠企業數量減少，造成減免稅總額逐年下降，2015年同比下降22.6%。

（二）政策體系中存在的突出矛盾

1.研發優惠比例大，投資優惠比例小。鼓勵科技創新的稅收優惠政策，包括對企業科技研發過程中從投入到產出各環節或整體實施的稅收優惠，以及對科技創新企業進行風險投資行為實施的稅收優惠。兩類政策分別從不同領域發揮鼓勵創新的作用，而我國稅收優惠基本針對科技研發，而針對風險投資的優惠力度不足。現行相關優惠政策僅有創業投資企業②包括有限合伙企業的法人合伙人。抵扣應納稅所得額一項，且政策力度較小。此外，我國對天使投資、5年以上長期股權投資等風險投資重要領域均未設計相應的優惠政策。

2.產出型研發優惠重，投入型研發優惠輕。2015年江蘇省產出型研發優惠占比超過75%，主要為高新技術企業以及軟件和集成電路企業所得稅優惠，投入型研發稅收優惠占比不到25%。這一政策格局可能引發偏離政策本意的企業行為，或產生阻礙中小企業創新的影響：一是偏向對企業整體稅收進行減免，為通過認定高新技術企業等資格進行避稅提供了籌劃空間；二是傾向給予已將先進技術形成產品和服務的企業稅收優惠，對研發過程的鼓勵支持力度不夠；三是注重專利研究等易于產出的研究方式，忽視了其他間接提高經濟效率的研發方式；四是偏重對大中型企業的稅收激勵，難以實現對科技創新型小企業的精準扶持。

第一，展現了較強的企業資源屬性與價值性、稀缺性、難以被復制性等。構建了有形和無形的資源，整合了多樣化的生產技能，打造了企業核心競爭力。第二，人力資源，主要是在知識、技能、能力、稀缺的人力資源本身上，構建的核心資源。因此，組織中的稀缺人力資源，屬于核心資源。第三，資源創造核心競爭優勢；展現了有形或者無形、人力資源能帶來核心競爭優勢［3］。

3.對大企業支持力度強，對中小企業支持力度弱。現行科技創新稅收政策主要針對研發成果產出，對企業成熟度特別是盈利能力要求較高，如高新技術企業、軟件和集成電路企業優惠政策等均規定企業必須擁有較為完善的生產經營環境、規范的內部管理和核算能力、科技人員比例、科技產品銷售收入比例等條件。而此類政策針對企業應納所得稅額采取整體減免的優惠方式，又決定了盈利水平越高的企業享受優惠越多。對于初創期的小微企業而言，達到上述條件的可能性較低，而盈利能力較低的實際情況又導致稅收優惠不足以對其生產經營產生實質性促進作用。

二、 OECD國家和其他金磚國家鼓勵科技創新稅收政策的先進經驗

（一）基于科技研發的稅收優惠政策

目前，投入型研發稅收優惠已成為各國主流選擇。美國聯邦政府主要采用研發費用抵免稅收方式鼓勵科技研發，州一級政府也制定了類似政策，規定納稅人可以選擇傳統稅收抵免，也可以選擇簡并稅收抵免③傳統稅收抵免（Traditional research tax credit）指企業在納稅年度的有效研發投入超過當期合格研發費用（Qualified research expenses，簡稱QREs）的部分，可以享受20%的稅收抵免；選擇簡并抵免（Alternative Simplified Credit，簡稱ASC）指以企業前3年研發投入平均值的50%作為基準值，企業在納稅年度的當期合格研發費用（QREs）超過該基準的部分，享受14%的稅收抵免。。日本、韓國均采取類似的稅收抵免規定，英國還規定符合條件的企業可享受加計扣除130%合規研發費用的稅收優惠。其他金磚國家主要采取研發費用加計扣除政策，加計扣除幅度在50%-100%之間，巴西、俄羅斯、南非均規定用于研發活動的固定資產或無形資產可以享受加速折舊優惠。

（二）基于風險投資的稅收優惠政策

總體上看，各國對風險投資的稅收優惠呈不斷完善和放寬的趨勢。一是制定專門優惠政策鼓勵風險投資。很多發達國家都制定了鼓勵風險投資的稅收優惠政策，在投資時對投資額給予稅收抵免或稅前抵扣，在投資退出時對資本利得給予減免稅或允許資本損失抵扣普通所得。多數國家都以直接對中小企業進行的風險投資行為作為對象，英國、法國等還以向符合條件的風險投資基金進行的投資行為作為對象。同時，一般均對被投資企業規定嚴格條件，如必須是未上市的中小企業，滿足資產、人員、成立時間等條件。二是通過資本利得稅制度鼓勵風險投資。許多國家對企業或個人轉讓資本性資產所實現的增值收益課征資本利得稅，其中持有期一年以上的長期資本利得稅稅負較輕，資本損失允許抵扣資本利得，不足抵扣部分可進行結轉①包括向前結轉和向后結轉。。美國對公司資本利得按普通所得課稅，長期資本利得按長期資本利得稅稅率課稅。三是設計較為有利的合伙企業稅制。美國對合伙企業的所得稅采取“流經原則”，即合伙企業將其收益直接分配給合伙人，由合伙人根據收益性質直接納稅。因此采取有限合伙組織形式的風險投資基金只需在投資者環節支付稅率較低的資本利得稅。

三、對完善我國鼓勵科技創新稅收政策體系的建議

（一）進一步加大投入型研發稅收優惠比重

1.通過差異化的優惠條件設置平衡政策結構。高新技術企業在優惠條件設置上最核心的要求是持續研發投入，而其研發投入歸集范圍實際上大于研發費加計扣除優惠范圍，造成政策執行中研發產出企業數量多于研發投入企業的不正常現象。2015年江蘇省規模以上高新技術企業歸集的研發投入金額超過800億元，而加計扣除對應的研發投入僅為661億元。因此，要平衡研發投入與產出的優惠政策結構，需要對研發費加計扣除范圍與高新技術企業研發費范圍重新調整，使前者在事實上大于后者，體現對研發投入的鼓勵和支持，充分發揮投入型研發政策的比較優勢。

3.加大對小企業的研發投入支持力度。由于低稅率以及信貸、勞動力、財政補貼及政府收費等外部因素疊加影響，小企業對稅收優惠政策的敏感性較低。對此，我們建議對不同規模企業的研發費加計扣除實行差異化優惠，對小企業研發費加計扣除比例從50%進一步向上提高，或允許虧損小企業將加計扣除部分轉為一定比例的現金返還，有針對性地鼓勵小企業增加研發投入。根據江蘇省國稅部門統計，2015年小型微利企業共85.1萬戶，六成以上為虧損企業，這些企業都是差異化優惠的潛在鼓勵對象。

4.鼓勵企業與科研機構開展合作研發。鑒于我國企業自主研發能力不足、技術人才相對缺乏的現狀，可以借助科研機構的力量實現技術研發和人才培養。對此，我們建議對企業與符合條件的大學或公共研究機構合作進行研發的，對其研發支出予以高出一般加計扣除比例的優惠或給予一定比例的稅收抵免。

（二）進一步加大對鼓勵科技創新風險投資的優惠力度

1.擴大適用創投優惠政策的被投資企業范圍。風險投資基于其投資的長期性和高回報預期，天然地需要選擇科技水平和創新程度較高、迎合未來發展趨勢的企業。據統計，江蘇省創業投資領域主要傾向于軟件、網絡、節能環保、醫藥保健等新興產業，被投資企業年研發投入已超過300億元，充分體現了創業投資對產業結構優化升級與創新驅動發展的推動力和精準度。我們建議取消被投資企業必須為高新技術企業的限制，鼓勵風險投資自主選擇具成長潛力的科技型中小企業。

2.降低風險投資行為的所得稅負擔。一方面，對合伙企業所得稅處理方式加以改進，允許將投資所得或損失按“流經原則”直接分配給合伙人進行所得稅處理，并在此基礎上給予有限合伙創業投資企業的非法人合伙人等同于法人合伙人的優惠資格。另一方面，對風險投資企業的個人股東可采取股息所得免稅優惠，以消除重復征稅。

3.制訂鼓勵天使投資的稅收優惠。天使投資是風險投資的一種形式，其投資人多為個人，相較于創業投資，其投資環節更靠近前端，投資對象規模更小，風險性更大。據統計，2015年全國天使投資機構已逾400家，同比增長超過100%，當年新募集天使投資基金124只，新募集資金超過203億元，同比增長均超過200%，呈現迅猛發展的態勢。對此，我們建議適應行業發展趨勢，參照創業投資優惠政策模式，給予天使投資人和投資機構更大力度的優惠。

4.建立鼓勵長期股權投資的稅收制度。由于風險投資多為5年以上的股權投資，投資者承擔的風險較大，而現有稅制缺乏相應的彌補和鼓勵機制，因此，我們建議給予長期股權投資所得低稅率的優惠政策，并允許投資損失抵扣所得，不足抵扣可向前或向后結轉。同時，對符合條件的科技創新企業和風險投資企業進行股權投資，持股在一定年限以上的，建議對取得的股權轉讓收益或股息所得給予免稅優惠。

（三）進一步健全完善部分現行優惠政策

1.擴大技術先進型服務企業優惠覆蓋面。從技術先進型服務企業優惠政策鼓勵的對象來看，其著力點應當在技術的先進性，而非離岸業務比例的高低。雖然離岸業務比例可以間接反映出企業的國際影響力和技術先進程度，但其受到很多非技術因素影響。特別是政策執行多年來，其效應并未輻射到其余試點城市，從實踐結果上也證明了強調離岸業務比例并無明顯作用。因此，我們建議取消該政策對于離岸業務比例的限制，充分釋放政策紅利。

2.穩定科技孵化器稅收優惠政策的預期。對于優惠適用門檻高的現狀，我們建議將孵化器優惠政策范圍恢復到原先的省級名錄，擴大政策受惠面。同時，考慮到國家級孵化器更具專業發展能力和潛力，適應未來企業差異化發展的總體方向，可以進一步加大對國家級孵化器優惠力度。此外，可取消對孵化面積的硬性要求，改為對孵化器為在孵企業提供資金、創業指導、幫助企業獲得風險投資等方面進行評價進而給予優惠的方式。

3.加大對科技人員創新創業激勵政策的力度。建議將優惠政策適用范圍從股權獎勵擴大至貨幣獎勵，比照企業所得稅政策享受低稅率或減免稅優惠；鼓勵科研人員自主創新創業，對以自行研發的專利或非專利技術等非貨幣性資產投資創業的，在計算個人所得稅時允許按非貨幣性資產轉讓收入的30%-40%扣除原值；適當擴大免稅科技獎金范圍，對于科研人員承擔國家或部委立項科研項目計劃中明確的個人獎勵，為引進或留住人才發放的創業啟動資金、住房補貼、科研獎勵，產學研項目中取得的科研酬金等，明確稅收優惠政策或允許扣除一定費用標準后并入工薪所得計稅。

課題組組長：劉伯羽

副 組 長：江武峰 孫亞華

成 員：朱晉達 林曉嵐 朱 寧 張立早

執 筆：孫亞華 朱 寧 張立早

責任編輯：高 陽

An Investigation Report on Tax Incentives for Encouraging Technological Innovation: An Empirical Study in Jiangsu Province

A Research Group of Jiangsu State Tax Bureau

The paper firstly makes an analysis on the performance of the tax incentives of encouraging technological innovation in Jiangsu Province, and then makes a comparative analysis with OECD member countries and other BRICS countries. Finally, it puts forward some policy suggestions on improving tax incentives of encouraging technological innovation in China.

Technological innovation Tax incentive of invested R&D Tax incentive of venture investment

F810.42

B

2095-6126(2017)01-0031-05

① 本次調研涉及企業所得稅、個人所得稅、增值稅、營業稅、房產稅、城鎮土地使用稅、車輛購置稅7個稅種。