同心“土地經(jīng)營權(quán)+反擔(dān)保”貸款10年探索

金衛(wèi)江

同心“土地經(jīng)營權(quán)+反擔(dān)保”貸款10年探索

金衛(wèi)江

缺乏有效抵押物一直是阻礙農(nóng)戶獲得金融機(jī)構(gòu)貸款支持的瓶頸。寧夏同心縣試點(diǎn)創(chuàng)新推出“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押+反擔(dān)保”貸款模式，為解決農(nóng)戶抵押難和貸款難提供了一條可借鑒的路徑。

探索歷程

（一）初始階段：農(nóng)戶土地協(xié)會形式

以行政村為單位成立農(nóng)戶土地協(xié)會，村民將土地承包經(jīng)營權(quán)向協(xié)會入股成為會員。會員向信用社申請貸款時(shí)，首先選擇三戶加入?yún)f(xié)會的村民和一名常務(wù)會員作為貸款擔(dān)保人，農(nóng)戶土地協(xié)會再為貸款的會員向信用社提供擔(dān)保。同時(shí)，會員用入股土地向協(xié)會提供反擔(dān)保，并簽訂協(xié)議。當(dāng)貸款到期無法歸還時(shí)，由土地協(xié)會歸還貸款，并將該會員的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)所得收入用于彌補(bǔ)清償貸款，流轉(zhuǎn)收入達(dá)到清償?shù)馁J款額后，土地協(xié)會收回土地并還給貸款會員。

該模式自推出以后，受到了農(nóng)戶普遍歡迎，同時(shí)也為金融支持“三農(nóng)”發(fā)展起到了非常重要的作用。從2006年至今，貸款發(fā)放戶數(shù)逐年增多，沒有發(fā)生一筆逾期貸款。雖然土地協(xié)會試點(diǎn)非常成功，但這種形式存在的隱性風(fēng)險(xiǎn)非常大，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，會給金融機(jī)構(gòu)和相關(guān)方帶來較大損失。土地協(xié)會存在的突出問題是：一是土地協(xié)會不合法。土地協(xié)會只是村委會牽頭成立的一個(gè)民間非正式組織，沒有在工商部門注冊，沒有合法的市場主體地位。農(nóng)戶土地協(xié)會為其入股會員提供擔(dān)保本身就是一個(gè)無效擔(dān)保，沒有任何法律效力。二是土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺不健全。缺乏統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，沒有權(quán)威機(jī)構(gòu)對土地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值進(jìn)行評估認(rèn)定。對入股、反擔(dān)保、出租等土地流轉(zhuǎn)行為，缺少相關(guān)的登記部門。三是缺少統(tǒng)一規(guī)范的操作辦法。沒有制定統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反擔(dān)保貸款管理辦法，所依據(jù)的只是一個(gè)土地協(xié)會章程及當(dāng)?shù)匦庞寐?lián)社出臺的一個(gè)辦法，缺乏規(guī)范性。四是難以滿足農(nóng)戶需求。土地反擔(dān)保貸款主要以水澆耕地為主，以小額、短期為主，無法滿足一些種養(yǎng)大戶的貸款需求。

（二）完善階段：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社形式

為規(guī)范貸款模式，對原有形式進(jìn)行了改進(jìn)，將農(nóng)戶土地協(xié)會改為了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社，以村為單位成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社，并在工商部門注冊，成為合法的市場主體。貸款操作流程與土地協(xié)會大體相同。

“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社形式”較之前的“農(nóng)戶土地協(xié)會形式”有了很大的改進(jìn)，主要體現(xiàn)在以下方面：一是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社的合法性。土地流轉(zhuǎn)合作社，是經(jīng)過注冊的合法市場主體。二是具有統(tǒng)一規(guī)范的操作模式。吳忠市制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反擔(dān)保貸款管理辦法》，提供了規(guī)范的操作辦法。規(guī)定以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作抵押的，抵押期限不得超過土地承包期內(nèi)剩余期限；以流轉(zhuǎn)方式取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的，抵押期限不得超過其流轉(zhuǎn)期限。全縣成立土地流轉(zhuǎn)合作社37家，農(nóng)戶辦理反擔(dān)保貸款3.77億元，抵押土地8.2萬畝，惠及1.35萬農(nóng)戶。三是搭建了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了土流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，提供評估、登記、鑒證等服務(wù)。四是法律風(fēng)險(xiǎn)降低，農(nóng)戶不會失去土地承包經(jīng)營權(quán)。在土地反擔(dān)保貸款模式中，農(nóng)戶發(fā)生違約后，合作社處置抵押權(quán)，只能采取轉(zhuǎn)包和出租的形式。當(dāng)流轉(zhuǎn)收入達(dá)到其償還貸款的收入或農(nóng)戶提前向合作社歸還欠款后，就可以收回土地承包經(jīng)營權(quán)。這種做法保證了農(nóng)戶不會失去土地承包經(jīng)營權(quán)，失去的只是一段時(shí)期的使用權(quán)。

（三）提升階段：縣級農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心形式

2015年12月，同心縣被列為全國農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款232個(gè)試點(diǎn)縣之一，積極探索，創(chuàng)新實(shí)施“抵押+反擔(dān)保”貸款模式。一是重新明晰產(chǎn)權(quán)。試點(diǎn)開展以來，通過實(shí)地丈量、三榜公示、農(nóng)民確認(rèn)、依法頒證，明晰了農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、集體荒地承包經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)了“以圖管地”，為開展產(chǎn)權(quán)抵押貸款工作夯實(shí)了基礎(chǔ)。目前，同心縣已完成44534戶農(nóng)戶土地確權(quán)工作，確權(quán)面積118萬畝，確權(quán)率98%。二是搭建了交易平臺。成立了縣級農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，健全完善了同心縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，提供信息發(fā)布、登記備案、抵押登記、價(jià)值評估、交易鑒證等服務(wù)。貸款抵押登記業(yè)務(wù)由縣農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心辦理，入股社員需要貸款時(shí)，選擇3戶已加入合作社的村民作為擔(dān)保人，由合作社向金融機(jī)構(gòu)出具擔(dān)保或反擔(dān)保證明，金融機(jī)構(gòu)調(diào)查核實(shí)后向縣農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心出具經(jīng)營權(quán)貸款抵押意見書，借款人辦理貸款手續(xù)取得貸款。三是健全了規(guī)章制度。印發(fā)了《同心縣農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作實(shí)施方案》、《同心縣農(nóng)村土地經(jīng)營抵押貸款管理暫行辦法》，對抵押貸款工作進(jìn)行周密安排，確保規(guī)范運(yùn)行。設(shè)立500萬元農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)基金，用于化解農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)，四是豐富了抵押擔(dān)保物。貸款對象擴(kuò)大為所有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的種養(yǎng)大戶、合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)等。貸款抵押范圍延伸至農(nóng)村集體“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)，水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖經(jīng)營權(quán)，大型農(nóng)機(jī)局、設(shè)施大棚、曬場、倉庫等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備所有權(quán)，牧業(yè)、林業(yè)及其他符合抵押和反擔(dān)保條件的農(nóng)村土地，滿足了不同農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體的不同貸款需求。五是建立了產(chǎn)權(quán)評估機(jī)制。依據(jù)區(qū)域、土地條件、經(jīng)濟(jì)效益、流轉(zhuǎn)價(jià)格、流轉(zhuǎn)便利性等因素，確定了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基準(zhǔn)參考價(jià)，作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款評估的依據(jù)。抵押額度在20萬元以下的貸款，其產(chǎn)權(quán)價(jià)值由借款人和信貸員協(xié)商評估；抵押額度在20萬元以上的貸款，其產(chǎn)權(quán)價(jià)值由借款人選擇縣級組織的協(xié)商評估組或?qū)I(yè)評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。六是建立利率優(yōu)惠機(jī)制。允許農(nóng)民和各類經(jīng)營主體以土地承包經(jīng)營權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款融資，利率按照人民銀行公布的同檔次基準(zhǔn)利率上浮最高不超過30%執(zhí)行，按每戶平均貸款4萬元計(jì)算，僅利息每年就可以為農(nóng)戶節(jié)省1000元左右，極大地降低了農(nóng)民群眾的貸款成本。

開展土地經(jīng)營權(quán)抵押和反擔(dān)保貸款，擴(kuò)大了農(nóng)村有效擔(dān)保物的范圍，激活了農(nóng)村沉睡的資產(chǎn)，支持了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收致富。丁塘鎮(zhèn)金家井村孟凡杰拿著自家的土地承包經(jīng)營權(quán)證，用自己家中15畝地入股到土地合作社后作抵押，從信用社貸款6萬元，購買3頭成齡奶牛，家里每個(gè)月的流水上萬元，到年底就可以全部歸還貸款。河西鎮(zhèn)上河灣村2006年貸款僅有36萬元，現(xiàn)在每年用土地經(jīng)營權(quán)反擔(dān)保貸款達(dá)2600萬元。村民們說，現(xiàn)在不但春耕的困難能解決，節(jié)水灌溉、牛羊飼養(yǎng)等方面也有了發(fā)展資金。10年來，該村玉米畝產(chǎn)從300斤提高到2300斤，養(yǎng)牛也從出欄不足100頭發(fā)展到成年出欄5000頭的養(yǎng)牛示范村。截至2017年4月，該縣累計(jì)抵押土地60余萬畝，涉及37個(gè)村，受益農(nóng)戶達(dá)9萬戶，投放抵押貸款18.5億元，用于發(fā)展蘋果、辣椒、大蔥、肉牛、灘羊等產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)貧困戶脫貧致富。

制約因素

抵押效力存在法律風(fēng)險(xiǎn)。雖然目前從國家政策層面上對土地經(jīng)營權(quán)抵押予以認(rèn)可，但《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等法律均對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押作出了禁止性規(guī)定。由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的特殊性，一旦出現(xiàn)貸款違約，金融機(jī)構(gòu)既缺少處置抵押物的法律依據(jù)，也缺少流轉(zhuǎn)變現(xiàn)的渠道，抵押物無法或不能在短時(shí)間內(nèi)處置，資產(chǎn)變現(xiàn)很難。

市場化土地價(jià)值評估機(jī)制未建立。地方尚無專業(yè)的土地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估機(jī)制及評估規(guī)則，如何確定土地承包經(jīng)營權(quán)的價(jià)值，成為實(shí)踐中遇到的突出難題。同時(shí)，由于土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估受土地經(jīng)營期限、自然條件、經(jīng)營項(xiàng)目等影響，實(shí)際價(jià)值評估有一定的難度。

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場不健全。由于農(nóng)業(yè)固有的周期性長、自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)，一旦出現(xiàn)貸款無法償還的情況，如何處置土地承包經(jīng)營權(quán)是各方關(guān)注的重點(diǎn)。而目前，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押市場尚未全面建立，如何有效實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押仍面臨困境。

（作者單位：寧夏吳忠市農(nóng)經(jīng)站）