“兩票制”遏制虛高藥價？

王麗

旨在減少藥品流通環節，使中間加價透明化，進一步推動降低藥品虛高價格的“兩票制”正式實施。

1月9日，國家衛計委舉行例行新聞發布會，解讀國務院醫改辦、國家發改委等8部門日前發布的《關于在公立醫療機構藥品采購中推行“兩票制”的實施意見（試行）》

《意見》要求，公立醫療機構藥品采購中逐步推行“兩票制”，鼓勵其他醫療機構藥品采購中推行“兩票制”。自2017年起，全國11個綜合醫改試點省（區、市）和200個公立醫院改革試點城市率先推行“兩票制”。鼓勵其他地區執行“兩票制”，爭取到2018年在全國全面推開。

“兩票制”正式亮相

“兩票制”，即藥品生產企業到流通企業開一次增值稅發票，流通企業到醫療機構開一次增值稅發票。用“兩票”替代市場通行的“三票”“四票”，甚至“N票制”，壓減流通環節中間商的層層加價，實現降藥價的目標。

較之“兩票制”，現行的“N票制”會在藥品“初賣”和“終買”間產生較大價差。例如，一種藥企出廠價5元的左氧氟沙星，醫院最終采購價大約為10元。這5元價差，即為不同層級中間商的利潤所在。

“兩票制”通過控制開票數量強力壓縮藥品流通環節。從生產企業到流通企業開一次票，流通企業到醫療機構再開一次票，斷絕了層層轉包的可能。

按照《意見》的規定，藥品生產、流通企業開具的發票，購、銷方名稱應當與隨貨同行單、付款流向一致、金額一致。

此外，《意見》要求流通企業購進藥品主動向生產企業索要發票。公立醫療機構在藥品驗收入庫時必須驗明票、貨、賬三者一致方可入庫、使用。公立醫療機構不僅要向配送藥品的流通企業索要、驗證發票，還應當要求流通企業出具由生產企業提供的進貨發票的證據，以便互相印證。

綜上所述，由于流通被壓縮為一個環節，兩票價格之差，即為中間配送價。醫院、生產企業、流通企業間的購銷路徑更加簡單明了，此舉不僅有利于破除中間利益鏈條，而且因發票有據可查，更強化了對藥品購銷的監督職能。

“‘兩票制實際是從發票入手，從源頭上控制（虛高藥價）。”發布會現場，談及“兩票制”理念的設計初衷，國務院醫改辦專職副主任、國家衛計委體改司司長梁萬年如此表示。

坎坷亮相路

事實上，從技術角度看，“兩票制”旨在通過稅務規范為切入點，重構藥品流通秩序，以緩解藥價虛高、藥品回扣等難題。

“兩票制”也被解讀為是對現行公立醫院藥品招標采購制度打的一個“補丁”。

在現行公立醫院藥品招標采購制度下，藥價虛高、藥品回扣等問題已是公開的秘密。然而，2016年，兩件醫衛公共事件為“兩票制”的正式落地做出鋪墊：年初，“5.7億元疫苗大案”，民眾對藥品監管體系的嚴重質疑，引發全國性震驚和恐慌。歲末，央視曝光湖南、上海等地公立醫院醫生收受高額回扣，再次引發公眾對藥品高額回扣和藥價虛高的焦慮。

“這將是我們整治的重點。”梁萬年表示，保障藥品安全有效、質量可靠、價格合理，是藥品在臨床使用過程中一個最重要的原則。

針對上述藥價虛高、藥品回扣等難題，業內并非無計可施，“兩票制”一直被寄予厚望。

“兩票制”最早源自廣東，從2007年到2013年，三次嘗試，三次折戟。

對此，廣東省衛計委曾給出解釋，“兩票制”一定程度上能降低藥品價格，但也會影響藥品生產企業及各級代理商的利益和地方稅收等，這制約了“兩票制”的推行。

然而，有觀點認為，“兩票制”對解決藥價虛高和看病貴的作用有限。藥品最終賣到醫院的零售價已經由政府定價、招標競價和掛網限價環節決定，各環節的收益是根據最終售價往前逆推，流通環節再多也與藥價沒太大關系。

“虛高藥價遏制與否還需時間觀察。”康美藥業一位高管向《民生周刊》記者表示，“‘兩票制一定會促使流通行業生態發生變化。”

多部門協作推進

在探索“兩票制”的進程中，福建省作為綜合醫改的試點省份，一直走在全國前列，從2012年開始在全省貫徹落實。

發布會上，福建省醫保辦處長張煊華說，福建公開遴選出11家基本藥物配送企業作為全省基本藥物的配送企業，規定各個采購片區配送企業不能超過10家。這促進了藥品配送企業的整合，全省配送企業的數量由原來的200多家減少到目前的62家，降低了流通成本。

此外，對于基本藥物，因取消分片配送模式，實行全省統一配送，配送費用由原來的5%～8%降低為3%～5%。藥價也隨之下降。

福建的探索已經證明，藥品批發企業因為“兩票制”進一步集中。

“目前全國有12000家藥品批發企業，通過推行‘兩票制，未來會有一些不規范的企業面臨淘汰。”國家食品藥品監管總局藥化監管司司長丁建華如是說。

不過，為防止由“分散”過票洗錢變“集中”過票洗錢，某種程度上，對部門協同加強票據監管提出了新的要求。

“行業規范程度的提高，對質量監管也是好事。”國家食品藥品監管總局藥化監管司司長丁建華說。食藥監部門將在未來的日常檢查、跟蹤檢查、飛行檢查中，把藥品流通的貨、賬、票、款、證的一致性，作為重點檢查內容。

國家稅務總局貨物勞務稅司副巡視員張衛指出，國家稅務總局今年開通了全國增值稅發票查驗平臺。從1月1日起，對醫院購進藥品發票，所有單位和個人都可以通過查驗平臺對發票中的開票日期、購銷雙方的信息、藥品名稱、藥品的規格型號、數量、單價、金額等進行查驗。

丁建華說，發現問題的，要向當地的省級招采部門通報情況；涉嫌違反藥品GMP、GSP有關規定的，食藥監部門將依法嚴肅查處并予以曝光；涉嫌犯罪的，將移交公安部門立案查處。

“‘兩票制對提高藥品流通行業集中度，有一定積極作用。”同時，上述康美藥業高管亦對“兩票制”誤傷部分低價好藥表示擔憂。

在他看來，行業的高度集中勢必導致大型藥企沒有動力生產低價好藥。