貧困縣退出的識別方法與運行機制研究

李瑞華，湯曉丹，李永杰

（內蒙古財經大學商務學院， 內蒙古 呼和浩特 010070）

中國的扶貧開發工作之所以能夠取得舉世矚目的成就，貧困縣制度的貢獻不可磨滅。然而，貧困縣越扶越多，從1986年的331個發展到現在的592個，加上連片特困地區的貧困縣，國家層面的扶貧對象實際上是832個，這是對我國扶貧成就的一種否定，也造成有限扶貧資源的極大浪費，現行貧困縣制度的負面影響越來越明顯。2014年1月中央發布的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》中明確提出“研究建立重點縣退出機制，建立扶貧開發效果評估體系”，這為我國新時期的扶貧工作賦予了一項新的使命。

2015年11月24日，習近平總書記主持召開的中央政治局會議審議通過了《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，進一步強調“到2020年確保我國現行標準下的農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”?！柏毨薄睘樨毨Эh送去了政策支持、資金投入和對口幫扶等溫暖，不愿“摘帽”是普遍現象，且有些縣還通過弄虛作假等擠入貧困縣行列。如今，貧困帽不但沒有縮小貧富差距、提高人民群眾生活水平、確保經濟健康發展，反而成為經濟發展、國家強盛、人民富裕的“絆腳石”。所以，建立貧困縣退出機制勢在必行。只有建立起貧困縣退出機制，構建充分反映貧困人口生活水平的扶貧開發效果評估體系，才能識別出“真貧困”和“偽貧困”，才能達到“扶真貧”、“真扶貧”的精準扶貧的目的。

貧困縣越扶越多的根源在于政府主導型扶貧制度造成退出機制不靈活，缺乏動態管理和有效監督。建立貧困縣退出機制，就是要改革扶貧行政化制度，形成貧困縣動態識別機制，健全扶貧管理體制，完善扶貧監督機制，建立脫貧激勵機制，以促進精準扶貧[1-5]。建立貧困縣退出機制，離不開完整可靠的扶貧開發效果和貧困程度評估體系的支撐，即農村貧困動態監測與評估體系是建立貧困縣退出機制的前提和保障[6]。

開展貧困程度評估，國外的研究形成的指標主要有基礎貧困指標、Sen貧困指數、FGT貧困指數、社會福利函數貧困指數和多維度的貧困度量指標等[7]。國內學者對貧困評估的研究主要停留在對以上指標的借鑒和改造上。其實，以上指標在貧困評估方面均存在著這樣或那樣的缺陷，如基礎貧困指標中的貧困發生率能夠直觀反映貧困現象的社會廣度、貧困缺口率能夠直觀反映貧困強度，但二者均不能全面反映貧困程度；Sen貧困指數和FGT貧困指數雖然綜合性較強，但直觀解釋能力差，還不滿足一些公理；社會福利函數貧困指數理論上看較完美，但由于其存在不確定性，很難實際應用；多維度的貧困度量指標從理論上講是客觀科學的，但實踐中很難規范其與貧困測度相關的屬性包含的項目和相關屬性的貧困閾值，因此，該指標的操作性大打折扣[8-15]。同時這些指標也不完全符合中國國情，因目前中國的扶貧工作已進入攻堅克難階段，剩余貧困人口的貧困致因錯綜復雜，既有自然的，也有人為的；既有歷史的，也有現實的；既有政策方面的，也有制度方面的，使用某個單一指標來測度貧困程度，很難將真正貧困的人口、家庭乃至貧困縣測度出來，所以需要研究確定多因素的貧困程度評估指標體系。

關于扶貧開發效果評估，學者們認為應從經濟、社會、生態等維度構建中國農村扶貧績效評價指標體系[16-17]。但由于其子指標的設計沒有充分反映出貧困人口的生活水平，還無法準確、客觀地評價扶貧效果?？梢?，關于扶貧開發效果評估體系在學術界尚無相對成熟的研究。因此，本文將在已有研究的基礎上，深入探索扶貧開發效果評估體系及貧困縣退出的識別方法，構建其激勵和約束機制，為貧困縣退出提供理論依據和決策參考。

1 中國貧困縣制度的成就及存在的弊端

1.1 貧困縣制度歷史回顧

回顧我國貧困縣制度發展歷史，需要把握4個重要的時間節點。

1）貧困縣設立（1986年）。為了充分利用有限的扶貧資源，1986年我國政府開始建立區域性集中連片扶貧開發機制，由此產生了貧困縣制度。1986年底，按1985年人均收入低于150 元的標準（少數民族自治縣標準有所放寬）確立了331個貧困縣，1994年貧困縣標準提高，將人均純收入低于400元的縣全部納入國家級貧困縣范疇[18]。

2）初次調整（1995年）。1995年國家扶貧辦第一次正式提出標準，要求1992年年人均純收入超過700元的縣，退出國家級貧困縣名單，低于400元的縣進入，于是，國家級貧困縣的數量由1986年的331個增加到592 個[18]。

3）量化調整（2001年）。2002年國家公布了重點縣的確定標準，即“631 指數法”原則：貧困人口（占全國比例）占60%權重（其中絕對貧困人口與低收入人口各80%與20%的比例）；農民人均純收入較低的縣數（占全國比例）占30%權重；人均GDP低的縣數、人均財政收入低的縣數占10%權重。其中：人均低收入以1 300元為標準，老區、少數民族邊疆地區為1 500元；人均GDP以2 700元為標準；人均財政收入以120元為標準。依據這個原則，在中西部21個省區市確定了592個縣（旗、市）為國家扶貧開發工作重點縣，這些縣集中分布于少數民族地區、革命老區、邊境地區和特困地區[19]。

4）調整權限下放（2011年）。2011年國家扶貧辦把調整貧困縣名單的權力下放到省區市，按“高出低進，出一進一，嚴格程序，總量不變”的原則，允許各省根據實際情況進行調整，這樣，調出調入38個縣，國家級貧困縣的名單終于得以更新，但總數仍為592個[18]。

1.2 實行貧困縣制度取得的成就

貧困縣制度的實施為推進我國扶貧事業做出了不可磨滅的貢獻。20世紀80年代中期，我國貧困人口達到1.25億，其分布具有明顯的區域性特點，以縣為單位開展扶貧工作，有利于扶貧政策覆蓋絕大部分貧困地區；另外，縣域單位具有行政區劃和地理條件合二為一的特點，以縣為單位開展扶貧工作，既有利于扶貧政策自上而下的執行，也有利于扶貧資源的協整[20]。同時，這一制度的建立，保證了國家對貧困縣扶貧資金投入額度的逐年增加和規模的不斷擴大，如2000-2014年中央財政累計投入專項扶貧資金2 966億元，年均增長11.6%。2016年全國財政專項扶貧資金投入超過1 000億元。也正是這一制度的建立，促進了全國貧困人口的逐年減少和貧困發生率的不斷下降（圖1）。

圖1 2000-2015年中國農村貧困人口及貧困發生率變化Fig. 1 Changes of poverty population and poverty rates in rural areas in China from 2000 to 2015

從圖1可以看出，2011年出現了拐點，主要是由于2011年底，根據《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》提出的扶貧目標，中央扶貧開發工作會議決定將扶貧標準線從2010年的農民人均純收入1 274元提升至2 300元，比2009年1 196元的標準提高了92%，新的國家扶貧標準將更多的低收入人口納入到扶貧范圍，從而導致出現了貧困人口增加的現象。而2011年以后，貧困人口仍然呈現逐年減少趨勢，貧困發生率也不斷下降。

1.3 現行貧困縣制度存在的弊端

貧困縣認定采取“省負總責，報國務院扶貧開發領導小組審核備案”的原則，具體名額分配和評定由省行政裁決，從申報到審批均體現著濃重的行政化色彩。這種行政化的認定形式，給了各縣市爭取名額的空間，也給了主管審批部門和官員以權力尋租的機會?，F行貧困縣制度，幾乎是一種靜態的貧困縣制度，名單從1994年確定，至2011年只做了微調，意味著一旦進入貧困縣名單將“一勞永逸”，可以年復一年的獲取政策支持和資金補貼，且扶持力度會越來越大。其實，這期間有些貧困縣已脫貧，但現行只進不退的貧困縣制度造成只要國家不調整貧困縣名單，名單中的脫貧縣仍會享受各種扶持政策，致使有限的扶貧資源浪費嚴重[20]。

目前，我國貧困人口的分布呈現出“大分散、小集中”的特點，因此，以縣為單位的扶貧政策精度越來越差，因為貧困縣內的農牧民并不都是貧困人口。雖然自1996年以來，我國的扶貧對象逐步向貧困鄉鎮、村和戶過渡，扶貧辦瞄準鄉鎮和村，民政局瞄準貧困戶和貧困人口，但由于到村到戶的扶貧資金和項目的決定權在縣市，受行政因素的干擾，真正的瞄準對象實際上還是縣市。同時，這種以縣為單位的扶貧導致扶貧資源使用效率低下，因為國家、省和部門采取平均主義的分配形式將扶貧項目資金下發到各縣市，造成資金不能集中使用、項目配置不切實際、重點幫扶對象不突出等問題[20]。

政府始終扮演扶貧主體的角色，導致貧困人口過度依賴政府。從省級扶貧的角度來看，扶貧主體已由單一民政系統發展為多個政府機構、多種營利性組織、國際國內NGO、企業和個人共同參與的扶貧組織系統。但到了縣里，政府依然是扶貧主體，貧困人口被當做脫貧工具，處于被動受體的地位，從而產生過度依賴政府的現象。這些弊端的存在，嚴重制約著我國扶貧工作的進程，影響2020年貧困人口脫貧目標的實現[20]。

2 貧困縣退出的識別方法

貧困縣退出是一項復雜的系統工程，需要各級政府的正確領導、相關部門的積極配合及全社會的大力支持。從操作層面來看，貧困縣應按“借助全國扶貧信息網絡系統和各縣建檔立卡系統采集充分反映貧困人口生活水平的信息→借助扶貧開發效果和貧困程度評估指標體系與評估模型對貧困縣的扶貧開發效果和貧困程度進行評估→使用統一的扶貧開發效果和貧困程度考核標準識別貧困縣與脫貧縣→達標脫貧縣有序退出”的流程自動退出（圖2）。

要保證該流程順暢，關鍵問題是識別脫貧縣。脫貧縣的識別要建立在對貧困縣開展扶貧績效和貧困程度評估的基礎上，而這兩項評估的前提是建立貧困縣扶貧績效和貧困程度評估指標體系。兩個指標體系建立起來后，通過采集指標體系中的各項信息，并將其代入評估模型，經過運算，可以得出貧困縣扶貧績效和貧困程度評估結果，依據該結果，即可識別出貧困縣和脫貧縣，對進入脫貧縣行列的貧困縣啟動準退出程序。

圖2 貧困縣退出流程Fig. 2 Poverty county exit process

2.1 貧困縣評價指標體系的構建

1）扶貧績效評價體系。扶貧績效評價指標體系是貧困地區扶貧效果評價的基礎。該指標體系建立的指導思想是《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》中提出的考核貧困縣：“由主要考核地區生產總值向主要考核扶貧開發工作成效轉變，對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣（以下簡稱重點縣）取消地區生產總值考核，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數量作為主要指標，引導貧困地區黨政領導班子和領導干部把工作重點放在扶貧開發上”。基于此，該指標體系的構建主要圍繞對貧困人口生活水平的測定和減貧狀況的衡量展開。

1953年聯合國首次草擬了生活水平指標體系和國際比較方法。1959年聯合國所做的關于《在國際范圍測定和衡量實際生活水平》的報告，使衡量生活水平的方法系統化。1978年聯合國修訂了《社會和人口統計體系》（SSDS）文件專輯，提出測定生活水平的12類指標，包括出生率、死亡率及其他人口學特征；醫療衛生條件；食品消費；居住條件；教育和文化；勞動條件和就業率；居民的收入和支出；生活費用和消費價格；運輸工具；休息的安排；社會保障和人的自由。

以這12類指標為主要依據，加上反映貧困人口數量減少狀況的指標，借鑒層次分析法（AHP），充分考慮貧困的特點、我國貧困戶建檔立卡的內容和精準扶貧的需要，將貧困縣扶貧效果評估指標劃分為溫飽水平、生存環境、人文發展和減貧狀況4個一級指標，其中溫飽水平一級指標涵蓋12類指標中的食品消費、居民的收入和支出及生活費用和消費價格3類指標，根據扶貧績效評價的需要，將其具體化為人均純收入、人均消費支出、恩格爾系數3個二級指標；生存環境一級指標涵蓋12類指標中的醫療衛生條件、居住條件、勞動條件和就業率、運輸工具和社會保障5類指標，根據扶貧績效評價的需要，將其具體化為人均住房面積、戶均運輸工具擁有量、勞動力轉移率、“四通”率、自然村衛生室比率、新農合參合率、新農保覆蓋率7個二級指標；人文發展一級指標涵蓋12類指標中的出生率和死亡率及其他人口學特征、教育和文化、休息的安排和人的自由4類指標，根據扶貧績效評價的需要，將其具體化為平均壽命、文盲率、人均文化消費支出3個二級指標；減貧狀況一級指標通過貧困發生率、貧困缺口率和減貧率3個二級指標加以具體測量。因此，貧困縣扶貧績效評價指標體系由4個一級指標和16個二級指標構成（表1）[21-23]。

表1 貧困縣扶貧績效評價指標體系Table 1 Evaluation index system of poverty alleviation performance

2.2 信息的采集、甄別與核實

信息采集是貧困縣評估、扶持以及退出的重要基礎。信息采集的內容為扶貧績效評價指標體系和貧困程度評估指標體系中的所有信息，主要采集渠道為全國扶貧開發信息管理系統和各縣建檔立卡系統，對于在系統中無法采集到的信息，可借助統計年鑒中的數據或調取貧困縣扶貧辦掌握的數據信息，或前往貧困縣實地考察獲取。在采集到相關信息后，要對信息數據的真實、有效性進行甄別、核實?？梢劳鞋F代計算機技術手段，對各級各部門上報的貧困基本信息進行審核、查重、比對，“去偽存真”。同時，還應該對貧困縣相關部門提供的數據信息進行隨機抽查，走訪貧困村、貧困戶，實地檢查所采集的信息數據是否真實有效。

2.3 貧困縣扶貧績效與貧困程度評估

1）貧困縣扶貧績效評估。貧困縣扶貧績效評價指標體系是一個多層次、多因素的綜合評價指標體系，其中有些指標難以用經典數學方法進行分析，因此，需要運用模糊綜合評價法建立扶貧效果評估的多級模糊綜合評估模型，將采集并經過甄別與核實的溫飽水平、生存環境、人文發展和減貧狀況4個模塊的相關數據信息代入模型，通過確立因素集、確立各指標層權重、建立等級評價標準、確立隸屬關系建立模糊評價矩陣、確定模糊子集向量、對模糊子集向量作歸一化處理6個步驟完成對貧困縣扶貧效果的全面評估。根據評估模型的運行結果，扶貧效果評估綜合得分情況即可反映出貧困縣扶貧效果的優劣，有效果顯著、效果較好、效果一般、效果較差和效果很差5個等級。

表2 貧困縣貧困程度評估指標體系Table 2 Evaluation index system of poverty level of poverty counties

2）貧困縣貧困程度評估。對完成扶貧績效評估的貧困縣，進一步評估其貧困程度。貧困縣貧困程度評估指標體系也是一個多層次、多因素的綜合評估指標體系，因此也需要運用模糊綜合評價法建立貧困程度評估模型，將采集并經過甄別與核實的經濟資本、人力資本、社會資本3個模塊的相關數據信息代入模型，通過確立指標集及權重、確定評價評語、建立隸屬矩陣、模糊綜合評價4個步驟全面衡量貧困縣的貧困程度。最終根據評估模型的運行結果，確定貧困縣的貧困程度情況，有富裕、較富裕、一般貧困、較貧困、特困5個等級。

2.4 識別貧困縣和脫貧縣

對照扶貧績效和貧困程度評估結果，可以看出貧困縣的發展情況，從而對貧困縣和脫貧縣進行識別（表3）。對于扶貧效果顯著或扶貧效果較好的貧困縣，如果其貧困程度評價結果為富裕，則可確定該貧困縣已基本達到脫貧的程度，可以對其實施退出，并對積極配合退出的脫貧縣給予激勵；如果貧困程度評價結果為比較富裕，則對其實施準退出；如果其貧困程度為一般貧困，則還需將其保留在貧困縣行列，繼續實施幫扶，但要考察原有扶貧措施是否符合其貧困特點，是否有針對性，對沒有針對性的措施及時調整，并繼續實施動態監測，根據監測到的扶貧效果和貧困程度結果，確定其是否進入脫貧縣行列；如果貧困評估結果為特困或較貧困的，則需要考察其是否為近期新增補進貧困縣名單的，如果為新增補的，則仍作為重點扶持對象，深入分析其致貧原因，有針對性的出臺政策，并給予扶貧項目和資金的特殊扶持。如果是非新增補的，則需考察當期是否經歷了自然災害等突發事件，從而引起貧困加重或返貧現象，或幫扶措施缺乏針對性，導致貧困程度沒有得到緩解。精準扶貧將在一般貧困、較貧困、特困縣域開展。

表3 脫貧縣、貧困縣識別結果及處理建議Table 3 identification results and suggestions of exited poverty counties and poverty counties

2.5 脫貧縣退出

對進入準退出行列的貧困縣，啟動準退出程序，監測其貧困程度（表4）。

首先，將其列入重點監測范圍，進行退出培育。培育期3年，3年內原有扶持政策延續，以保證扶貧效果的穩定性。同時，還應加大政策傾斜力度，以進一步鞏固脫貧成果，實現真正脫貧。在這里需要說明一點，我國2020年如期脫貧的扶貧攻堅目標，只是消除“絕對貧困”的目標，相對貧困依然存在，所以貧困縣全部摘帽也只是摘掉了絕對貧困的帽子，它可能還在相對貧困的行列，可能還會因為種種原因返回絕對貧困的行列，因此，退出的貧困縣并不意味著它徹底消除了貧困。故本文設計培育期限時更多的考慮的是培育周期的合理性問題，因而這個3年的周期可能會超出2020年。

其次，在培育期內，對準退出縣的監測周期要縮短，可以考慮半年實施1次貧困程度評估。在三年內進行的6次評估中，如果監測結果為“較富?！焙汀案辉！保瑳]有“一般貧困”及以下，則可視其為已經脫貧，實施正式退出；如果監測結果以“較貧困”和“特困”為主，沒有“較富?！被颉案辉！?，則取消其準退出身份，重新納入貧困縣名單，繼續給予扶持；如出現其他監測結果，則實施繼續培育。

對在3年培育期內，經監測被視為已經脫貧的貧困縣，應自動正式退出貧困縣行列，對這些退出縣，國家必須對其實施激勵和約束，確保其比退出前享受更多優厚待遇，能夠得到更好的發展；同時，對于不積極主動退出的脫貧縣，強制其必須退出，并給予嚴厲懲處。

2.3.4 PCO2 納入18篇文獻，各研究間無異質性（P=0.42，I2=3%），采用固定效應模型進行Meta‐分析，見圖4。結果顯示，治療前后試驗組PCO2減少值顯著大于對照組，差異有統計學意義［MD=-6.99，95%CI（-7.68～-6.29），P＜0.000 1］。

表4 準退出階段貧困縣貧困程度監測結果及處理建議Table 4 Monitoring results of poverty levels and suggestions during the pre-exit stage

3 貧困縣退出的激勵機制

已經脫貧的貧困縣大多不愿意退出貧困縣行列，因為它們擔心一旦退出，將失去各種扶貧資源，也許會影響其發展。為此，國家應制定“退出縣”激勵機制，也就是讓退出縣感受到退出的好處，增強退出的信心和決心，所以要確保“退出縣”比摘帽前享受更多優厚待遇，能夠得到更好的發展。這樣的激勵可以持續3-5年的時間，以促進這些退出縣邁入持續發展的正常軌道。

3.1 制定退出后的扶持政策

對積極主動退出的脫貧縣，不但原有扶持政策不變，國家及省市政府還要進一步加大扶持力度，優先安排扶持項目，如基礎設施建設及獎補項目、特色產業發展項目、信息網絡建設項目和電子商務項目等，均向退出縣傾斜。同時，取消退出縣財政扶貧發展項目配套資金，實行由中央和省市全額負擔，以切實減輕退出縣的經濟負擔，使項目扶持效果最大化，吸引脫貧縣主動退出。對退出縣上劃中央增值稅的75%和上劃中央、省所得稅的72%予以全額返還，將其作為退出縣經濟發展和基礎設施建設的保障經費。完善退出縣的扶貧貼息貸款政策，繼續向退出縣發放扶貧貼息貸款，增加財政貼息資金，擴大扶貧貼息貸款規模。

3.2 強化后續資金扶持

對進入退出縣行列的貧困縣，要強化后續資金扶持，在這方面貴州省的經驗值得借鑒。貴州省承諾“摘帽不摘政策”，對成功“減貧摘帽”的貧困縣，不但原有扶持政策不變，而且原則上安排到縣的財政扶貧資金總量以其前3年常規總量為基數按10%的增幅逐年遞增，同時發放“摘帽獎勵”和“減貧獎勵”兩項額外獎勵。摘帽獎勵區分國貧縣和省貧縣分別確定獎勵辦法，即對摘帽的國貧縣，從摘帽當年起至2018年，每年給予1 000萬元扶貧項目資金獎勵；對摘帽的省貧縣，摘帽當年一次性獎勵1 000萬元扶貧項目資金。減貧獎勵按減貧人口比例確定，即同上年相比，年度減貧人口分別達到50%、40%和30%的縣，當年度一次性獎勵項目資金500萬元、400萬元和300萬元[25]。

對進入退出縣行列的貧困縣正在開展的扶貧項目，國家應根據項目需要，繼續投入扶貧資金，并改革扶貧資金管理體制，把資金分配與工作考核、資金使用績效評價結果相結合，簡化資金撥付流程，下放項目審批權限。同時，國家要加強后扶資金的監管，強化地方責任，由省、市兩級政府主要負責資金和項目監管，縣級政府負責組織實施好扶持項目，各級人大常委會要加強對資金審計結果的監督。同時完善后扶資金項目公告公示制度，以切實管好用好后扶資金。

3.3 引導社會力量參與脫貧成果的鞏固

社會力量是政府、市場、社會新“三位一體”大扶貧格局中的重要組成部分，既有中央和國家機關，也有人民團體及事業單位，還有國有大型骨干企業、國有控股金融機構、民主黨派中央及全國工商聯和國家重點科研院所，通過人文扶貧（干部掛職、救災送溫暖等）、環境扶貧（基礎設施、生態建設等）、經濟扶貧（招商引資、推進產業化等）和社會事業扶貧（科技、文化教育、醫療衛生等）等扶貧形式，在以往的扶貧工作中做出了不可磨滅的貢獻。貧困縣退出后，仍然需要這些力量的幫扶，以鞏固脫貧成果。因此，省市政府可以考慮設立脫貧后發展項目，積極引導社會各方面資源向退出縣集聚。

同時，鼓勵和支持青年學生、專業技術人才、退休人員和社會各界人士參與幫扶志愿者行動，建立幫扶志愿者組織，構建幫扶志愿者服務網絡；組織和支持各類志愿者參與幫扶調研、支教支醫、文化下鄉、科技推廣等幫扶活動。《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》要求每5年以國務院扶貧開發領導小組名義進行一次社會扶貧表彰，這樣會有效提高社會力量參與扶貧的積極性。對在參與退出縣扶貧工作中做出突出貢獻的社會力量，應予以重點表彰，鼓勵和引導這些社會力量持續關注退出縣，對未完成的幫扶項目繼續投入人力、物力和財力，發掘新的幫扶項目，予以扶持，以鞏固這些退出縣的脫貧成果，促進退出縣徹底擺脫貧困，步入經濟社會快速發展的良性循環軌道。

3.4 繼續關注弱勢群體

在退出縣中，仍存在著留守婦女兒童和老人、孤寡老人和殘疾人等弱勢群體，他們生活相對貧困，需要幫扶。因此，從國家到地方要時刻關注、關心、關懷這些弱勢群體的生產、生活和受教育狀況，實施重點幫扶。準退出貧困縣應針對這些弱勢群體建檔立卡，實施動態管理。國家和地方政府應不遺余力的給予退出縣的弱勢群體以制度、政策及人力、物力和財力的支持，解除退出縣的后顧之憂。

3.5 獎勵退出縣及相關責任人

對退出縣進行全省通報表揚，并發放一次性高額獎金，獎金金額階梯遞減，即退出時間越早，獎金額度越高，以此激勵達到脫貧標準的貧困縣盡快主動退出。在這方面，河北省的做法值得推廣。河北省是我國率先響應國家號召，實行貧困縣退出的省份之一。自2014年起就對片區外的40個國定、省定重點縣按照退出時序制定出了一次性具體獎勵政策（表5）[26]。

表5 河北省貧困縣退出獎勵資金Table 5 Incentive funds for the exit of poverty counties in Hebei province

對退出縣黨政一把手及直接分管領導不但進行全省通報表揚、頒發高額獎金，而且實行優先提拔、破格重用。對于在扶貧開發中做出突出貢獻的退出縣領導班子成員也給予通報表揚，頒發獎金，并作為退出縣黨政領導的第一候選人，優先考慮提拔重用。且在全省進行干部選拔時，對于在退出縣擔任過主要領導和分管領導的干部將給予重點考慮，最大限度激發領導干部對脫貧后主動退出的積極性。

4 貧困縣退出的約束機制

脫貧縣往往會擔心一旦退出貧困縣行列，將失去國家和地方政府的關注、關懷，失去各種扶貧資源，因此，總想保住貧困帽。對于這種應退不退，一意孤行，不惜弄虛作假保留貧困帽的脫貧縣，國家必須建立嚴格的約束機制，約束其必須退出。

4.1 建立和實施強制退出規制

為避免脫貧縣出現應退不退現象，相關部門應出臺強制退出規制，制定嚴格的懲處制度，震懾脫貧縣，約束其退出。如對于已達脫貧縣標準的貧困縣，如果出現刻意弄虛做假、惡意隱瞞實情，跑關系試圖賴在貧困縣行列的，在警告其退出仍無效果后，不但取消其貧困縣資格，且5年內限制其享受國家及省市給予各縣的所有優待。從操作層面來看，可按如下程序進行懲處。根據對貧困縣的動態監測及公眾監督結果，若發現已達到準退出或退出標準的貧困縣，以不正當手段偽造虛假數據信息，以期保留貧困縣資格的，相關部門應立即進行深入調查，了解真實情況，一旦發現造假行為屬實，則根據相關規制，對其進行通報批評，并給予其書面警告，責令其在指定期限內退出。被警告的貧困縣，若在指定期限內，仍不主動退出，并繼續一意孤行，弄虛作假，甚至跑關系的，則按規制取消其貧困縣資格，強制其退出貧困縣行列，5年內不得享受國家及省市給予各縣的所有優待。

4.2 取消貧困縣扶持政策

貧困縣一旦被取消資格，即取消其所享有的全部扶持政策。對于已經脫貧的貧困縣，弄虛作假，不愿退出的，一經查實，取消扶貧貼息貸款政策，立即停止發放扶貧貼息貸款。對于已經發放的扶貧貼息貸款，能立即收回的立即收回，不能立即收回的，中央財政不再貼息，其利率執行中國人民銀行公布的同期同檔次貸款率，且不得展期和逾期。對于已經脫貧但仍然想盡一切辦法不愿摘帽的貧困縣，取消其當地企業的“兩免三減半”的稅收優惠政策，以示懲罰。

4.3 停止撥付甚至追回扶貧資金

對于已經脫貧，但仍想通過造假保留貧困縣資格的準退出縣，一旦發現其惡意造假，立即停止撥付財政專項扶貧資金，對于已撥付的部分，責令縣財政返還；取消其財政轉移支付，尤其是財力性轉移支付；取消其他資金支持，能追回的追回，不能追回的，責令縣財政補齊。

4.4 追究相關責任人責任

對應退不退的脫貧縣的懲處，真正損害的是百姓的利益，但弄虛作假的主要操縱者是部分基層干部，主要受益者也未必是真正的貧困人口。所以，對于問題縣要設立排查小組，查處真正的造假者和騙取扶持政策及扶貧資金的主要參與者，一查到底，絕不手軟。對于查實的不擇手段保留貧困帽的各級領導及相關工作人員，應給予酌情降級并且3年內不得晉升的行政處罰。建議政府與中國人民銀行聯系，增加公務員在執行公務方面的誠信信息數據，對于通過違紀違法手段保留貧困縣帽子的領導干部及相關工作人員，應將其行為記入個人誠信檔案，這種不良誠信記錄同其他的不良誠信記錄一樣，影響其未來的銀行信貸及其他社會活動，對其形成長期的約束與提醒。

5 結語

作為有著30多年歷史的貧困縣制度，即將步入其生命周期的盡頭，退出中國特色反貧困的歷史舞臺，這是我國扶貧事業發展的必然選擇。而它在扶貧實踐中的功與過還有待于專家、學者及扶貧社會工作者客觀地加以評價。精準扶貧的目標是精準脫貧，貧困縣有序退出，有利于該目標的實現。

然而在貧困縣退出過程中，難免會出現拖延的情況，因此需要有針對性的建立激勵和約束機制。激勵機制賦予了脫貧縣非常優厚的待遇，有些貧困縣也可能會急功近利，所以必須嚴謹、科學地加以識別，找準脫貧縣，遏制貧困縣退出中的拖延癥和急躁癥。雖然至2020年貧困縣將全部退出，但這并不意味著我國徹底消除了貧困，因為貧困縣退出只意味著我國扶貧工作初戰告捷——解決了絕對貧困問題，而相對貧困永遠存在，故精準扶貧、精準脫貧永遠在路上。

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