推動全面從嚴治黨常態化制度化長效化

桑學成

習近平總書記反復強調，要推動全面從嚴治黨常態化制度化長效化。這“三化”的邏輯關系，就是要在“常”、“長”兩字上下功夫：一個是經常的常，一個是長期的長。基本的路徑，就是從制度建設入手，建立常態化、長效化的機制與制度。

黨的十八大以來，我們黨先后開展了黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育，2016年又開展了“兩學一做”學習教育。教育不能搞運動，過去搞運動的教訓是時緊時松，運動一來緊運動一走松。要把集中教育與經常性教育相結合，就要把教育中好的做法、好的經驗固化下來、堅持下去。怎么固化和堅持呢？那就要靠制度。如果把全面從嚴治黨完全寄托于人的道德覺悟，是靠不住的。小平同志講過，制度帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，只有制度才能夠管長遠，治根本。這樣，“三化”當中，制度化便成為常態化和長效化的關鍵環節和根本保障。只有制度化，才能常態化、長效化。

思想建黨和制度治黨不可偏廢，

必須同向同時發力

我們都知道，著重從思想上建黨是毛澤東同志的創造。這一創造，成功地解決了如何把一個農民和小資產階級占多數的黨建設成為無產階級先鋒隊的問題。我們黨一成立就把自己定位為無產階級的先鋒隊。但無產階級在哪里？在城市。我們在哪里？在農村（大革命失敗后在農村一呆就是22年）。農村只有農民，沒有產業工人，怎么建成無產階級先鋒隊？毛澤東同志的創造就是沒有拘泥于黨員的家庭出身和社會職業，瓦窯堡會議提出一切愿意為著共產黨主張而奮斗的人，不問他們的家庭出身如何都可以加入共產黨。一個美國學者說，毛澤東的高明之處，在于把一個物質的無產階級變成了精神的無產階級，即用無產階級思想克服非無產階級思想。這是思想建黨。

制度治黨為的是解決行為規范、約束監督問題，以科學化、程序化、規范化手段來規范黨員干部的行為。鄧小平同志說過：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”經過改革開放38年特別是十八大以來四年的建設，我們黨建立起了包括黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則在內的黨內制度法規體系。

思想建黨解決的是自律問題，制度治黨解決的是他律問題。但實踐證明，無論是思想還是制度都不是萬能的。為什么我們一直強調思想教育還會有那么多人出問題？這說明一個道理：不靠思想教育不行，但光靠思想教育也不行。同樣的道理，不靠制度不行，光靠制度也不行。因為制度是人制定的，制度也是要靠人來執行的。思想建黨與制度治黨，兩者一柔一剛，一個側重內省、一個側重外約，一個標明“高線”、一個劃出“底線”，只有同向同時發力，才能形成合力，才能把全面從嚴治黨要求落到實處。

要想真正同向同時發力，必須堅持“三個一致”、“四個一同”。“三個一致”就是要使思想建黨和制度治黨實現目標、任務和要求上的一致。目標一致就是要有統一的正確方向，有利于保持和發展黨的先進性和純潔性，有利于加強黨的領導和鞏固黨的執政地位；任務一致就是兩者都要緊緊圍繞黨的中心任務來進行；要求一致就是都要堅持從嚴從實的標準，確保思想教育不走過場，制度規定不流于形式。“四個一同”就是要將思想建黨和制度治黨一同謀劃、一同部署、一同推進、一同落實。不能各唱各的調，更不能搞“兩張皮”。

制度治黨必須堅持問題導向、補齊制度短板

前些年，我們在制度治黨方面存在的主要問題是三個方面（也可以說是三個方面的短板）：一是制度缺失。面對新形勢新情況新問題，還來不及建章立制，在某些領域和某些方面實踐走在制度前面，制度建設滯后，出現了制度缺位現象。十八大以來，陸續出臺了一系列新制度，補齊了一部分制度短板，但是還留有一些空白，需要抓緊補齊。二是黨內制度體系不健全、結構不合理、可操作性不強。比如在制度體系中，實體性的制度多，而程序性的制度少；有的制度同既有方針政策不一致，存在上位法與下位法不一致的情況（制度同制度打架）；有的制度規定過于原則、籠統，出現“牛欄關貓”現象；還有一些黨內制度十年、甚至幾十年不變化不更新不換代。結果造成新制度沒有，老制度無法執行。一方面出現很多“先上車后買票”、“先生孩子后領證”的現象；另一方面則造成很多人想干事又不敢干或不知道如何干的懶政現象；同時還造成了一些黨內法規制度公信力、約束力弱化，甚至淪為擺設。三是執行不力，落實不夠。有的部門、單位不能講不重視制度建設：紙上印、墻上貼、會上講，有的還專門裝訂成冊，厚厚一大本，洋洋數萬言，但執行不力，沒有讓制度成為帶“電”的高壓線。一些單位在制度落實上缺乏剛性措施，出現了“處處高壓線，常常不帶電”的怪現象。

所以，制度建設方面存在的短板，既有制度短缺的問題，也有制度不健全問題，還有制度執行不力問題。

針對這些情況，十八大以來，中央高度重視加強制度建設的頂層設計。首先，對新中國成立以來23000多份黨內法規和規范性文件進行了系統清理，并根據具體情況分別采取廢止、宣布失效、繼續有效等處理。這是黨的歷史上第一次對黨內法規制度進行集中清理。其次，根據精準管用的原則建章立制、完善制度。第三就是強調制度執行。習近平總書記指出，一分部署，九分落實。抓執行力。這三個方面，實際是堅持問題導向、補齊制度短板。

制度治黨重在構建內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系

黨的十八大以來，圍繞依規治黨、制度治黨，中央相繼出臺和修訂的黨內法規已達50部之多，其中包括兩個《準則》、七個《條例》。兩個《準則》即《廉潔自律準則》和六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》。七個《條例》即《紀律處分條例》、《問責條例》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《黨政機關厲行節約反對浪費條例》、《巡視工作條例》、《地方委員會工作條例》和六中全會新修訂的〈黨內監督條例〉。這樣，十八大以來四年間，我們黨逐步形成了全面從嚴治黨的制度體系或叫制度群，而六中全會更是成為構建全面從嚴治黨制度體系的重要里程碑，為全面從嚴治黨提供了兩個重要的制度利器。

十八屆六中全會之所以成為制度治黨的重要里程碑，可以從這準則、條例在黨內法規制度體系中的地位和作用可以看出。黨內法規制度的層級按照效力等級分為七種，就是黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則。十八屆六中全會通過的準則和條例，其效力等級僅次于黨章。黨章是黨的根本大法。過去歷次中央全會的會議成果幾乎都是圍繞會議主題做出一個“決議”或“決定”，而這次六中全會制定了兩個制度性文件：新制定的《準則》和新修訂的《條例》。這彰顯了我們黨制度治黨的決心。充分說明我們堅持用制度管權管事管人，把權力關進制度的籠子。特別是通過構建全面從嚴治黨的制度體系，來推進全面從嚴治黨常態化制度化長效化。

習近平總書記最近強調，要堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設。突出工作重點，堅持目標導向和問題導向相統一，抓緊建立和完善主干性、支撐性黨內法規制度，健全相關配套法規制度，統籌推進立改廢釋工作，加快形成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系。要以改革創新精神推進黨內法規制度建設，在解決突出問題、補齊法規制度短板上下功夫，提高黨內法規制度質量。這是習近平總書記關于制度治黨的最新論述，要求我們以改革創新精神推進黨內法規制度建設，進一步明確制度建設的重點，找準制度建設的著力點，加快構建內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系，通過制度的執行和創新形成全面從嚴治黨的新常態。

（本文系作者在第四屆江蘇黨的建設高層論壇暨“黨的建設理論與實踐創新研究院”啟動儀式上所作發言摘要）

（作者系中共江蘇省委黨校常務副校長，“黨的建設理論與實踐創新研究院”首席專家）

責任編輯：張功杭