北京市公共教育支出績效評價(jià)研究

摘要：本文對北京市公共教育支出進(jìn)行實(shí)證研究。首先，以受教育年限為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算教育基尼系數(shù)，測度北京市教育公平程度。然后，運(yùn)用層次分析法，按照“4E”原則，設(shè)計(jì)北京市公共教育支出具體評價(jià)指標(biāo)及各權(quán)重大小。在進(jìn)行數(shù)據(jù)處理后，對北京市公共教育支出各指標(biāo)評分，進(jìn)行績效評價(jià)。最后，針對評價(jià)結(jié)果提出相應(yīng)對策建議。

關(guān)鍵詞：公共教育支出；教育基尼系數(shù)；層次分析法；績效評價(jià)

中圖分類號：F275 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）028-00000-05

一、引言

財(cái)政支出績效評價(jià)工作于2001年在廣東省試點(diǎn)開展，但由于內(nèi)容和分類復(fù)雜多樣，因此難以從整體進(jìn)行績效評價(jià)。而教育一直以來是我國的重點(diǎn)發(fā)展事業(yè)之一，受到越來越多的關(guān)注。1993年《中國教育改革與發(fā)展綱要》提出，到21世紀(jì)末，教育支出占GDP的比例達(dá)到4%，預(yù)算內(nèi)教育撥款不低于經(jīng)常性財(cái)政收入的15%，由此可見開展教育支出績效評價(jià)的重要性。

二、文獻(xiàn)綜述

在我國，一些學(xué)者對教育支出績效評價(jià)給出了自己的模型和設(shè)計(jì)指標(biāo)。吳建南、李貴寧（2004）[1]認(rèn)為，績效本質(zhì)上就是是否具有效用的投入產(chǎn)出意義上的效率和權(quán)利對等意義上的公平，因此，以公平和效率為貫穿主線，結(jié)合一般均衡模型，利用以下五方面對教育財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行構(gòu)建：教育財(cái)政支出的總體情況、目標(biāo)達(dá)成情況、合規(guī)性情況、直接影響以及間接影響。王敏（2007）[2]以財(cái)政教育資金的運(yùn)行和監(jiān)管機(jī)制為主線，將教育支出績效評價(jià)分為以下三個(gè)環(huán)節(jié)：過程績效（包括配置績效和耗用績效）、成果績效和監(jiān)管績效。將相關(guān)主體分為各級財(cái)政部門、教育主管部門、各類學(xué)校和監(jiān)管部門。廖燕等人（2008）[3]初次嘗試將DEA模型運(yùn)用到公共教育支出績效評價(jià)中，以2000-2006年相關(guān)數(shù)據(jù)作為決策單元，計(jì)算得出教育投入不能帶來等水平的產(chǎn)出。賈康和孫潔（2010）[4]采用平衡計(jì)分卡法，對財(cái)務(wù)維度、客戶維度、學(xué)習(xí)與成長維度、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度等四個(gè)維度設(shè)計(jì)了教育支出績效評價(jià)體系。還有學(xué)者就教育體系中的基礎(chǔ)義務(wù)教育和高等教育分別進(jìn)行研究。劉國永（2007）[5]利用邏輯分析指標(biāo)設(shè)計(jì)方法，將投入產(chǎn)出內(nèi)容分為計(jì)劃的工作（投入和活動）和期望的結(jié)果（產(chǎn)出、結(jié)果和影響）兩大類，從高校職能視角，重點(diǎn)考察教育質(zhì)量、科研、社會服務(wù)等方面指標(biāo)。付梅英和王德（2008）[6]利用綜合評價(jià)方法，選用支出規(guī)模類、結(jié)構(gòu)類和成果類指標(biāo)分析了1997-2005年我國高等教育支出狀況，驗(yàn)證得到支出績效評價(jià)對于投入管理的有效性。

從筆者閱讀的文獻(xiàn)中可以看到，我國現(xiàn)階段對公共教育支出績效評價(jià)研究大多停留在理論階段，少有數(shù)據(jù)支撐；文獻(xiàn)多以國家整體教育情況為研究對象，沒有具體到某一地區(qū)或某一部門。此外，在進(jìn)行公共教育支出指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)，多數(shù)文獻(xiàn)對于“4E”原則內(nèi)容研究不全面，多忽視了教育公平性問題，因此績效評價(jià)缺乏一定的合理性。本文將在改善以上不足的基礎(chǔ)上，對北京市公共教育支出績效進(jìn)行評價(jià)。

三、公共教育支出績效評價(jià)的方法和內(nèi)容

（一）方法

層次分析法，即AHP，是由美國運(yùn)籌學(xué)家Saaty于20世紀(jì)79年代創(chuàng)立的。其基本原理是“根據(jù)人的思維規(guī)律，能夠?qū)?fù)雜的選擇問題分解為各個(gè)組成因素，再將這些因素按照支配關(guān)系分組成遞階的層次結(jié)構(gòu)，通過兩兩比較的方式確認(rèn)層次其中的相對重要性，然后綜合決策者的判斷，確定決策方案相對重要性的總排序，再從中做出判斷和選擇。這一過程的關(guān)鍵便是層次的劃分、權(quán)重的確定和排序的并和規(guī)則。”[7]AHP方法有廣泛的應(yīng)用性和實(shí)用性，但現(xiàn)階段在我國，將AHP運(yùn)用于財(cái)政教育支出的績效評價(jià)還處于初級探索階段。

（二）內(nèi)容

對于公共教育支出績效評價(jià)應(yīng)符合“4E”原則，即經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性以及公平性。經(jīng)濟(jì)績效關(guān)注教育資金的絕對規(guī)模、相對規(guī)模和支出結(jié)構(gòu)，例如教育支出占GDP或財(cái)政總支出的比重、公用經(jīng)費(fèi)與人員經(jīng)費(fèi)的比例、高教生與初教生均教育事業(yè)費(fèi)的比例等；效率績效主要衡量單位成本的教育回報(bào)率，例如受教育人口比例與教育支出比例的比值；有效性績效關(guān)注支出實(shí)際上帶給相關(guān)者的直接和間接影響，例如升學(xué)率、畢業(yè)率、受教育年限、識字率、工資水平、發(fā)表文章數(shù)等；公平績效關(guān)注教育資金對于調(diào)節(jié)受教育差距的程度，可以用基尼系數(shù)或標(biāo)準(zhǔn)差衡量。

四、教育基尼系數(shù)

借鑒基尼系數(shù)衡量收入分配差距的思想，可以將其與公共教育支出績效評價(jià)相結(jié)合。本文引用孫白才（2009）[8]的研究方法，根據(jù)2007年至2014年北京市人口平均受教育年限來計(jì)算教育基尼系數(shù)。

以受教育程度i作為分組依據(jù)，分為文盲半文盲、小學(xué)、初中、高中、大專及以上，分別記為i=1、2、3、4、5，受教育年限分別為EYi=0、6、9、12、16年。各級受教育人數(shù)占6歲及6歲以上總?cè)丝跀?shù)記為POPi。

那么各級教育成就百分比EAi為EAi=（EYi*POPi）/ ∑（EYi*POPi）。

累計(jì)受教育程度為CEAi=∑EAi

教育基尼系數(shù)為EGINI = ∑︱CEAi*POPi+1 -CEAi+1*POPi︱

數(shù)據(jù)整理如下：

以上數(shù)據(jù)根據(jù)2008-2015年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》整理所得

五、公共教育支出績效評價(jià)的具體步驟

（一）建立遞階層次機(jī)構(gòu)

評價(jià)指標(biāo)體系的最高層為評價(jià)的目標(biāo)層A，往下一層為準(zhǔn)則層B，對目標(biāo)層總體戰(zhàn)略目標(biāo)的具體分解，第三層是具體目標(biāo)層，是對準(zhǔn)則層B的進(jìn)一步分解細(xì)化，通過系統(tǒng)化、層次化的劃分，使得績效評價(jià)指標(biāo)更加具體全面。

為保證數(shù)據(jù)形式一致，考慮到數(shù)據(jù)獲取難易以及本人學(xué)術(shù)能力有限，本文在參考叢樹海和周煒（2007）[9]的研究基礎(chǔ)上，選擇以下績效評價(jià)指標(biāo)。

以上數(shù)據(jù)根據(jù)2008-2015年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，2007-2015年《全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況公告》，2007-2015年《北京市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》整理所得

（二）構(gòu)造判斷矩陣

對同一層級的元素進(jìn)行兩兩比較，用1-9標(biāo)度來表示表示各指標(biāo)元素之間的相對重要性如表4所示。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)和廣泛查閱文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，給出了下層對上層的對比判斷矩陣，如下表5至表7所示。

（三）計(jì)算權(quán)重和矩陣一致性檢驗(yàn)

1.求和法計(jì)算下一層對上一層的權(quán)重

2.由于一二階矩陣具有一致性，不需要進(jìn)行檢驗(yàn)，在本例中需要對B層對A的判斷矩陣以及C層對B1的判斷矩陣進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。最大特征根都為0。因此，CI=0 ，CR=CI/RI=0<0.1， 因此，以上所有判斷矩陣都具有一致性，以上權(quán)重值是可接受的。計(jì)算出準(zhǔn)則層和具體層相對于目標(biāo)層的具體權(quán)重，如下表8。

（四）數(shù)據(jù)處理和指標(biāo)評分

依據(jù)王鴻林（2014）[10]等人的數(shù)據(jù)處理思想，可以將指標(biāo)體系中的指標(biāo)分為三類：第一類指標(biāo)是公共教育支出績效與指標(biāo)得分成正比，得分越高，績效越好，例如C1、C2、C3、C4、C6。以北京市2007年至2014年中該指標(biāo)的最大值作為最優(yōu)值，設(shè)為100分。指標(biāo)的最終得分為指標(biāo)的實(shí)際值與最優(yōu)值得比乘以100。

第二類指標(biāo)是公共教育支出績效與指標(biāo)得分成反比，得分越低，績效越好，例如C7。以北京市歷年指標(biāo)的最小值作為最優(yōu)值，設(shè)為100分，當(dāng)實(shí)際值大于等于最優(yōu)值的5倍時(shí)，得分為0，小于5倍時(shí)，實(shí)際值比最優(yōu)值每大一倍，則得分少20分。

第三類指標(biāo)是指標(biāo)的最優(yōu)值在某一標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間，指標(biāo)過大或過小都會影響教育支出績效水平，例如C5，國際上通常把0.4作為收入分配差距的“警戒線”，基尼系數(shù)應(yīng)維持在0.2-0.4，低于0.2說明社會動力不足，高于0.4說明社會穩(wěn)定性差。將其標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間（0.2）設(shè)定為100分，低于這一標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)分同第一類指標(biāo)，高于標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)分同第二類指標(biāo)。

經(jīng)上述數(shù)據(jù)處理后，根據(jù)各指標(biāo)具體權(quán)重，對北京市教育支出績效評價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行綜合打分，如表9、表10、圖1所示。

（五）結(jié)果分析

總體上，從2007-2014年北京市政府教育支出績效的縱向變化趨勢看，政府教育支出績效從2007年的78.80分下降至2014年的74.34分，即使中間有小幅增減波動，這表明北京市公共教育支出的綜合績效呈現(xiàn)下滑趨勢。

1.經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)。從經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)得分來看，2007年北京市得分為78.72，2014年為91.59，經(jīng)濟(jì)績效呈良好上升趨勢。具體來看，其在2008年出現(xiàn)了跳躍式增長，較2007年上升近10.88分，這主要是由于普通小學(xué)與普通高校的生均教育事業(yè)費(fèi)之比，即C3由34.14%上升至41.47%造成的。2009年-2013年經(jīng)濟(jì)性績效保持了良好的增長，然而在2014年經(jīng)濟(jì)性得分出現(xiàn)下降，與2013年相比下降7.03分。在C1、C2數(shù)值緩慢增長的情況下，還是由于C3數(shù)值減少造成的，即從45.62%下降至40.04%。這表明北京市教育行政部門在增加相對基礎(chǔ)教育投入的同時(shí)，忽視了資金的分配結(jié)構(gòu)問題。

2.效率性指標(biāo)。從效率性指標(biāo)得分來看，2007年得分為100分，2014年為78.17分，近八年北京市教育支出效率績效下降了21.86分，說明同樣比例的教育支出所能提供的受教育人數(shù)比例有所下降，因此教育資金使用效率情況正逐年變差。這可能是由于目前在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省市地區(qū)，教育成本和費(fèi)用與經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)增長較快造成的。

3.公平性指標(biāo)。從公平性指標(biāo)得分來看，2007年北京市得分為89.95分，2014年為62.2分，下降了27.75分。與其他三個(gè)指標(biāo)相比，公平性指標(biāo)在2007年-2014年間變化幅度最大。公平績效在2010年、2012-2014年的得分均在60分以下，2013年得分48.9屬為歷年最低。雖然基尼系數(shù)與績效得分成反比，但過小的基尼系數(shù)很有可能是由于教育投入不足等原因造成的。從每年得分變動來看，公平績效得分變動劇烈，多次在60-80分左右大幅變化，例如2009年至2010年，從87.9下降至69.81分。由此推測，雖然在2014年以受教育年限衡量的公平績效出現(xiàn)回升，但有可能在以后年度內(nèi)來回增減，這表明北京市教育支出公平性和穩(wěn)定性都較差。

4.有效性指標(biāo)。從有效性指標(biāo)得分來看，2007年北京市得分為60.62分，2014年為79.46分，上升了18.84分，總體呈現(xiàn)上升趨勢。北京市各層次受教育人數(shù)比例均高于全國平均水平，2007-2014年北京市文盲率從3.34%減少到1.46%。按不同受教育程度人口比例推算出的平均受教育年限在11-12年左右。由此可見，北京市已基本實(shí)現(xiàn)了減少文盲和全面普及義務(wù)教育的兩大基本教育目標(biāo)。

總之，根據(jù)以上測度指標(biāo)，北京市教育支出績效從2012年起，經(jīng)濟(jì)性>有效性>效率性>公平性，但教育支出綜合績效水平有待于進(jìn)一步改善提高。

六、對策建議

地方財(cái)政支出績效評價(jià)是建立“以結(jié)果為導(dǎo)向，以效益為中心”型政府的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在政府財(cái)政管理中占據(jù)重要地位，而現(xiàn)階段我國尚未建立起統(tǒng)一的財(cái)政績效評價(jià)體系，針對現(xiàn)階段北京市和全國教育支出以及績效評價(jià)的現(xiàn)狀，提出了以下對策建議。

（一）繼續(xù)加大教育支出投入力度

從2007-2014年北京市教育支出占GDP的比重來看，分別是2.67%、2.85%、3.01%、3.19%、3.20%、3.53%、3.44%、3.48%。這些數(shù)據(jù)低于發(fā)達(dá)國家，甚至一些發(fā)展中國家。教育投入規(guī)模不足是我國相關(guān)教育問題不斷出現(xiàn)的主要原因，因此增加教育支出總量是改善我國教育支出現(xiàn)狀的前提條件。但由于短期內(nèi)我國財(cái)政支出總體水平有限，為了提高政府教育教育經(jīng)費(fèi)，可以從增加非政府性資金投入入手，教育的性質(zhì)也決定了政府并非教育支出的唯一提供主體。中央和地方政府可以采取一些優(yōu)惠政策，例如稅收減免等，鼓勵(lì)眾多非政府部門機(jī)構(gòu)參與，采用合作辦學(xué)、民間辦學(xué)、民辦公助等形式拓寬教育資金融資渠道，這可以在一定程度上減輕政府教育支出壓力[11]。但同時(shí)，政府的主導(dǎo)地位不應(yīng)改變，政府必須加強(qiáng)監(jiān)管，以保證教育質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)。

（二）優(yōu)化教育支出結(jié)構(gòu)

從2007-2014年北京市普通小學(xué)與普通高校生均教育事業(yè)費(fèi)比重來看，分別是34.14%、41.47%、39.17%、41.92% 、41.96%、42.85%、45.62%、40.04%。高等教育在教育支出的份額很大，基礎(chǔ)教育的比重相對較小。從各級教育層次上看，義務(wù)教育或基礎(chǔ)教育主要是由地方政府免費(fèi)供給，且居民之間不存在“擁擠”，因此具有非排他性和非競爭性，屬于純粹的公共產(chǎn)品。而高等教育受高校數(shù)量、招生人數(shù)、考試成績等因素制約，一部分人在消費(fèi)的同時(shí)必然會減少另一部分人的消費(fèi)，因此具有競爭性和排他性，屬于混合產(chǎn)品。政府作為公共部門五大主體中最主要的組成部分，更應(yīng)該去關(guān)注市場無法正常發(fā)揮作用，即市場失靈的領(lǐng)域，例如提供公共產(chǎn)品。因此，政府必須加大基礎(chǔ)教育投入規(guī)模，提高所占比重，以優(yōu)先保證其發(fā)展。對于高等教育，政府可以適度放寬高等院校的自主辦學(xué)權(quán)利，鼓勵(lì)高校等科研機(jī)構(gòu)在社會上進(jìn)行籌融資，但同時(shí)，政府不應(yīng)放松監(jiān)管，以保證高校資金來源合規(guī)合理。

（三）確定科學(xué)的教育支出績效評價(jià)指標(biāo)

首先，我國教育支出評價(jià)內(nèi)容不夠科學(xué)系統(tǒng)。目前，“4E”原則是對財(cái)政支出績效評價(jià)最基本的要求。以本文為例，由于四個(gè)原則的具體指標(biāo)內(nèi)容繁多，難以一一評價(jià)，這就會對教育支出績效評價(jià)結(jié)果產(chǎn)生一定的影響，甚至有可能與實(shí)際相反。此外，教育這種產(chǎn)品具有正外部性，在進(jìn)行績效評價(jià)時(shí)，不僅要考慮宏觀、顯性、對于受教育者的影響，還要考慮隱性、未來、對于社會的影響，但這種“影響”不易量化，在當(dāng)前實(shí)際操作中基本沒有提及。因此，如何權(quán)衡各個(gè)指標(biāo)并保證數(shù)據(jù)具有代表性，是政府教育支出績效評價(jià)工作的難點(diǎn)。

其次，考慮到教育包含多個(gè)層級的混合產(chǎn)品屬性，可以對教育支出績效評價(jià)進(jìn)行分類，構(gòu)造不同層次的評價(jià)體系。

（四）平衡地區(qū)間教育支出

受分稅制財(cái)政體制和行政體制影響，我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差距，這也導(dǎo)致了地方政府教育支出差距很大。北京、上海、廣東、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市的教育支出情況總體上優(yōu)于相對落后地區(qū)，基礎(chǔ)教育的普及情況相對較好，對高等院校、研究機(jī)構(gòu)的投入力度也相對較大。其次，城鄉(xiāng)之間受教育水平還有很大差距。現(xiàn)階段，為進(jìn)一步縮小區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的教育差距，可以采取縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付并用的方式，既能減輕中央政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，又能提高轉(zhuǎn)移支付的效率。特別是針對落后偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民學(xué)生，可以加強(qiáng)資助補(bǔ)貼力度，繼續(xù)發(fā)展貸款制，以保證教育，特別是基礎(chǔ)教育的公平性和公共性。

（五）加強(qiáng)教育支出績效評價(jià)管理

我國教育支出一直以來“重政府投入績效評價(jià)，而輕學(xué)校效益評價(jià)”[12]，關(guān)注的重點(diǎn)在于政府的支出行為而不是學(xué)校具體使用情況，可能會造成學(xué)校對某些評價(jià)指標(biāo)的過度追求，例如，“生均宿舍面積”指標(biāo)會造成學(xué)校為達(dá)到政府要求而過于強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，造成教育投入不足；“招生人數(shù)”指標(biāo)可能會造成學(xué)生數(shù)過多造成教學(xué)質(zhì)量下降。因此，財(cái)政部門和教育部門應(yīng)加強(qiáng)對學(xué)校財(cái)政資金的使用情況的監(jiān)督管理，防止資金流向效用低甚至無效的項(xiàng)目，及時(shí)調(diào)整資金方向，避免造成浪費(fèi)。對于同樣完成目標(biāo)的學(xué)校，哪所高效，就應(yīng)該向哪所投資。

我國財(cái)政支出績效評價(jià)工作在各地開展，由地方政府執(zhí)行，建議將財(cái)政支出績效評價(jià)制度上升到國家層面，提高政府績效評價(jià)管理的法制地位。

（六）加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)

績效評價(jià)是一項(xiàng)專業(yè)性非常強(qiáng)的工作，教育支出績效評價(jià)工作既涉及教育、財(cái)政領(lǐng)域，又涉及社會民生領(lǐng)域。我國績效評價(jià)還處于起步階段，該方面的專業(yè)人才十分缺乏，不利于相關(guān)績效評價(jià)工作的順利進(jìn)行。在這一過程中，教育部門應(yīng)承擔(dān)起這個(gè)責(zé)任，鼓勵(lì)各大高校開展專業(yè)課程和實(shí)踐活動，為今后績效評價(jià)工作奠定堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。現(xiàn)階段，在進(jìn)行教育支出績效評價(jià)時(shí)，還可以充分發(fā)揮“教育財(cái)政咨詢委員會”的作用，使其在財(cái)政部門和教育部門帶領(lǐng)下，共同制定具體評價(jià)制定和方法，此外，還可以聘請社會中介機(jī)構(gòu)參加。[13]

七、意義

教育是國家可持續(xù)發(fā)展的重要保障，是改善民生的重要手段，是經(jīng)濟(jì)增長和科技進(jìn)步的基石，加強(qiáng)教育支出績效評價(jià)有利于提高資金利用效率，促進(jìn)資源優(yōu)化配置；有利于政府職能轉(zhuǎn)變，使政府效率從行政效率追求向財(cái)政效率追求的轉(zhuǎn)變，減少政府干預(yù)；有利于形成績效預(yù)算管理，形成財(cái)政資金事前、事中、事后的全過程管理。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡介：侯雨菲（1995-），女，漢族，遼寧沈陽人，吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)生，研究方向：財(cái)政學(xué)。