我國(guó)水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)劃環(huán)評(píng)制度存在的問(wèn)題和對(duì)策

汪文忠

漁業(yè)論壇

我國(guó)水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)劃環(huán)評(píng)制度存在的問(wèn)題和對(duì)策

汪文忠

我國(guó)是世界第一漁業(yè)大國(guó)，是世界第一水產(chǎn)養(yǎng)殖大國(guó)，而且水產(chǎn)養(yǎng)殖仍在繼續(xù)快速增長(zhǎng)中。如何實(shí)現(xiàn)水產(chǎn)養(yǎng)殖的可持續(xù)發(fā)展是政府、企業(yè)家、環(huán)境保護(hù)工作者和水產(chǎn)養(yǎng)殖工作者以及廣大公眾所共同關(guān)注的問(wèn)題。制定科學(xué)、合理并與環(huán)境相容的水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)劃是保障可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)基本條件。

一、我國(guó)水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)劃的行政管理機(jī)制

《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二章第八條規(guī)定“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門，對(duì)其組織編制的土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃編制過(guò)程中組織進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，編寫該規(guī)劃有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說(shuō)明”，“對(duì)其組織編制的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)的有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該專項(xiàng)規(guī)劃草案上報(bào)審批前，組織進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并向?qū)徟搶ｍ?xiàng)規(guī)劃的機(jī)關(guān)提出環(huán)境影響報(bào)告書”。

2004年7月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局文件“關(guān)于印發(fā)《編制環(huán)境影響報(bào)告書的規(guī)劃的具體范圍（試行）》和《編制環(huán)境影響篇章或說(shuō)明的規(guī)劃的具體范圍（試行）》的通知”［環(huán)發(fā)（2004） 98號(hào)］進(jìn)一步明確了實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)劃范圍。編制環(huán)境影響報(bào)告書的規(guī)劃的具體范圍（試行）包括農(nóng)業(yè)的有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃：①設(shè)區(qū)的市級(jí)以上種植業(yè)發(fā)展規(guī)劃，②省級(jí)及設(shè)區(qū)的市級(jí)漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃，③省級(jí)及設(shè)區(qū)的市級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展規(guī)劃；水利相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃“流域、區(qū)域涉及江河、湖泊開發(fā)利用的水資源開發(fā)利用綜合規(guī)劃和供水、水力發(fā)電等專業(yè)規(guī)劃”。

二、我國(guó)水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)劃環(huán)評(píng)制度存在的問(wèn)題

從我國(guó)水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)劃環(huán)評(píng)工作發(fā)展的現(xiàn)狀看，由于起步較晚，且缺乏系統(tǒng)性研究，尚面臨很多問(wèn)題。這些問(wèn)題主要來(lái)自于非技術(shù)性的管理、組織和思想關(guān)鍵方面的因素，也包括目前漁業(yè)環(huán)境和管理體制的影響。

1.規(guī)劃環(huán)評(píng)的定位存在偏差。在我國(guó)《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第七條中明確提出了“應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃編制過(guò)程中組織進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)”，但同時(shí)也指出“規(guī)劃有關(guān)環(huán)境影響的篇章和說(shuō)明，應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響作出分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估”。從中可以看出，規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)只是作為對(duì)規(guī)劃的環(huán)境可行性做決策的工具，而不是一個(gè)規(guī)劃工具。或者說(shuō)，規(guī)劃的制定和環(huán)境影響評(píng)價(jià)的整合度不夠。環(huán)評(píng)工作的結(jié)果（報(bào)告書）是作為規(guī)劃的一個(gè)附件，并且作為評(píng)判規(guī)劃是否通過(guò)的條件之一。環(huán)評(píng)者與規(guī)劃者之間形成的是評(píng)價(jià)與被評(píng)價(jià)的關(guān)系，而不是一體化協(xié)作的關(guān)系。

2.我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作尚缺乏更為有效的法律保障。規(guī)劃環(huán)評(píng)工作要想取得實(shí)效，必須得到必要的立法支持，而且要制度化、常態(tài)化。雖然我國(guó)環(huán)評(píng)法要求對(duì)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但迄今為止尚未出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的有關(guān)水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)劃環(huán)評(píng)的專項(xiàng)條例和技術(shù)導(dǎo)則，使我國(guó)水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)劃環(huán)評(píng)缺乏有效的法律約束、制度保障和技術(shù)參考。

3.缺乏科學(xué)、規(guī)范、合理的方法指標(biāo)體系。由于缺乏科學(xué)、規(guī)范的方法、指標(biāo)，影響水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公正合理性。這種技術(shù)性缺陷也是我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作發(fā)展緩慢的直接原因。

4.環(huán)評(píng)結(jié)果普遍缺乏約束力。2015年我國(guó)已完成許多規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并廣泛進(jìn)行群眾意見征集。但不容回避的事實(shí)是，這些環(huán)評(píng)的質(zhì)量和環(huán)評(píng)本身的約束力是值得懷疑的。環(huán)評(píng)單位從委托方處獲得環(huán)評(píng)項(xiàng)目，環(huán)評(píng)結(jié)果的好壞直接影響到其業(yè)務(wù)面和業(yè)務(wù)量的拓展。這種現(xiàn)象的存在有其深厚的政策根源性和技術(shù)根源性，直接制約了規(guī)劃環(huán)評(píng)效果的真正發(fā)揮。

三、水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)劃環(huán)評(píng)制度優(yōu)化的對(duì)策

水產(chǎn)養(yǎng)殖的規(guī)劃環(huán)評(píng)同其他專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)評(píng)一樣，涉及范圍廣、內(nèi)容復(fù)雜，無(wú)論是評(píng)價(jià)工作的組織實(shí)施，還是評(píng)價(jià)結(jié)果的具體應(yīng)用都必須遵循一定的制度規(guī)范。規(guī)劃環(huán)評(píng)建設(shè)向著縱深發(fā)展，必然要在更深層面上解決體制和機(jī)制問(wèn)題，從宏觀層面建立并推行規(guī)劃環(huán)評(píng)的有關(guān)工作制度。

1.環(huán)評(píng)制度的優(yōu)化

（1）實(shí)現(xiàn)耦合的管理制度配置。水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)劃是關(guān)系到水資源可持續(xù)利用的專項(xiàng)規(guī)劃。我國(guó)在水資源可持續(xù)管理方面尚存在很多不完善的地方。這嚴(yán)重影響了水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的順利進(jìn)行和有效實(shí)施。比如，由于涉及到的目標(biāo)水域本身的管理不流暢，在相關(guān)資料的收集、權(quán)責(zé)的劃分、跟蹤和監(jiān)督等環(huán)節(jié)都存在明顯的問(wèn)題。這將導(dǎo)致水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)劃環(huán)評(píng)甚至規(guī)劃本身都是流于形式。所以迫切需要建立宏觀的、背景政策的修葺和完善，必須實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的制定和規(guī)劃環(huán)評(píng)之間的制度藕合。只有背景制度藕合了，才能實(shí)現(xiàn)有效的管理。

（2）引入第三方審查制度。我國(guó)目前的規(guī)劃環(huán)評(píng)經(jīng)常是規(guī)劃主體組織去環(huán)評(píng)，缺乏對(duì)其科學(xué)性的監(jiān)督，往往是流于形勢(shì)，走過(guò)場(chǎng)，只是作為規(guī)劃待批的附件而已，這樣的環(huán)評(píng)結(jié)果是值得懷疑的。對(duì)規(guī)劃實(shí)施的環(huán)境影響進(jìn)行錯(cuò)誤的評(píng)估，不僅達(dá)不到環(huán)評(píng)本身的目的，還在某種意義上對(duì)環(huán)境質(zhì)量的惡化起到了為虎作悵的效果。所以有必要引入評(píng)價(jià)審計(jì)制度，由獨(dú)立的、具有資格的第三方對(duì)環(huán)評(píng)的有效性、科學(xué)性和安全性進(jìn)行審計(jì)。還可以實(shí)現(xiàn)各交叉單位的互相盲評(píng)，或者成立專家?guī)爝M(jìn)行盲評(píng)。

（3）從技術(shù)控制上進(jìn)行優(yōu)化和管理

①建立水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)劃環(huán)評(píng)方法體系。現(xiàn)有的規(guī)劃環(huán)評(píng)方法在應(yīng)用于水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)劃環(huán)評(píng)時(shí)有很多的細(xì)節(jié)需要處理，需要充分考慮水產(chǎn)養(yǎng)殖的行業(yè)特色。方法不統(tǒng)一，不正確，結(jié)果就缺乏可信度。所以應(yīng)該建立規(guī)范、可行的評(píng)價(jià)方法體系，為環(huán)評(píng)的實(shí)施提供技術(shù)基礎(chǔ)。

②建立水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)劃環(huán)評(píng)指標(biāo)體系。指標(biāo)是獲得評(píng)價(jià)結(jié)果的基礎(chǔ)。管理部門應(yīng)根據(jù)規(guī)劃的類別制定各自的指標(biāo)體系，在規(guī)范評(píng)價(jià)行為的同時(shí)，減少評(píng)價(jià)的隨意性和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)性。

2.規(guī)劃制度的優(yōu)化。戰(zhàn)略規(guī)劃決定了行業(yè)的方向。水產(chǎn)養(yǎng)殖的可持續(xù)發(fā)展需要制定明確的戰(zhàn)略目標(biāo)，只有目標(biāo)明確，才能策略得當(dāng)、控制有力，從而避免發(fā)展失控。

（1）正確制定水產(chǎn)養(yǎng)殖發(fā)展規(guī)劃。科學(xué)的水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)劃的制定是我國(guó)現(xiàn)階段水產(chǎn)養(yǎng)殖可持續(xù)發(fā)展的必備條件。而我國(guó)目前已有的水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)劃存在著規(guī)范目標(biāo)不明確、對(duì)水產(chǎn)養(yǎng)殖環(huán)境容量的忽略、具體操作性差和對(duì)水環(huán)境質(zhì)量保護(hù)的重視程度不夠等問(wèn)題。所以，所有的水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)劃應(yīng)制定在充分地考慮水產(chǎn)養(yǎng)殖的環(huán)境容量、生態(tài)容納量、具體種類的養(yǎng)殖容量的基礎(chǔ)上。

（2）完善水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)劃評(píng)價(jià)的實(shí)施體制。制定了科學(xué)的水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)劃并不等于水產(chǎn)養(yǎng)殖的可持續(xù)發(fā)展可以一蹴而就，再完美的規(guī)劃如果離開了落實(shí)都只是紙上談兵，評(píng)價(jià)也是規(guī)劃實(shí)施的一部分。事實(shí)上，缺乏執(zhí)行力是很多評(píng)價(jià)結(jié)果未能實(shí)施成功的一個(gè)致命弱點(diǎn)。因此主管部門要嚴(yán)格監(jiān)督規(guī)劃評(píng)價(jià)結(jié)果的實(shí)施，制定嚴(yán)格的監(jiān)督程序。

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