嘉興市南湖區農村土地“三權分置”的實踐探索

陸永明 （浙江省嘉興市南湖區農村經營管理站 314051）

嘉興市南湖區農村土地“三權分置”的實踐探索

陸永明 （浙江省嘉興市南湖區農村經營管理站 314051）

農村土地“三權分置”是中央根據現階段我國農村發展形勢提出的農村土地制度改革的重要理念，是促進土地流轉、實現土地規模經營、發展現代農業的有效途徑。近年來，嘉興市南湖區在農地“三權分置”方面進行了大量實踐和探索，積極引導土地經營權規范有序流轉，大力培育新型農業經營主體，創新農業經營方式，鞏固和完善農村基本經營制度。現通過對南湖區農村土地“三權分置”的現狀進行總結，探討了南湖區農村土地“三權分置”過程中存在的困境與風險，并提出了相應的對策與建議，以期進一步推進農村土地“三權分置”的順利進行。

農村土地；三權分置；發展現狀；困境與風險；對策與建議；南湖區

2002年我國頒發的《農村土地承包法》第三條規定，“國家實行農村土地承包經營制度”；第五條規定，“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地，任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利”；第三十二條規定，“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”；第三十三條規定，“在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權”。這些都為我國農村集體土地承包權設置和流轉提供了法律基礎。

2014年11月 ，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，提出了“實現農村土地所有權、承包權、經營權三權分置，堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權”的改革新舉措。“三權分置”是我國農村土地制度改革的又一次重大制度創新、理論創新和實踐創新，既為農民提供了更充分的權益保護，又為土地資源在更大范圍內的優化配置和實現規模經營拓展了空間，為形成多元化農地經營模式創造了必要條件。在此背景下，筆者以嘉興市南湖區農村土地發展現狀為例，探討了南湖區農村土地“三權分置”中存在的困境與風險，并提出了相應的對策與建議，以期進一步推進農村土地“三權分置”的順利進行。

1 南湖區農村土地“三權分置”發展現狀

近年來，南湖區在農村土地“三權分置”方面進行了大量實踐和探索，以加快推進農業現代化建設為目標，堅持穩定農村土地承包關系和土地集體所有權，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權規范有序流轉，培育新型農業經營主體，創新農業經營方式，鞏固和完善農村基本經營制度，為現代農業發展提供機制保障，加快農業現代化進程。

1.1 引導土地經營權規范有序流轉

為確保農村土地經營權流轉工作的順利實施，南湖區先后下發了《關于加快農村土地經營權流轉服務組織建設的實施意見》《南湖區農村土地流轉經營權登記管理辦法》《關于土地承包經營權流轉管理的意見》等文件，成立了區級土地流轉服務中心和鎮級土地流轉服務所，各行政村還建立了服務站，建成了區、鎮、村三級農村土地承包經營權流轉服務機構，形成了上下銜接、互成體系的土地流轉服務網絡。在依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利的基礎上，加強土地承包經營權流轉管理和服務，鼓勵農戶以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。截至2016年12月底，全區土地流轉面積0.61萬hm2，占全區農村土地承包面積的39%，簽訂流轉合同15 495份。土地流轉去向：流轉給經營大戶面積1 526.67 hm2、流轉給農民專業合作社面積393.33 hm2、流轉給家庭農場面積820 hm2、流轉給工商企業面積2 846.67 hm2、待招商面積506.67 hm2。南湖區從2012年開始開展農村土地流轉經營權抵押貸款工作，取得了良好成效，截至2016年12月底，全區累計辦理土地流轉抵押貸款23件，發放貸款金額1 533萬元。

1.2 堅持土地承包經營權流轉原則

一是堅持農村基本經營制度，以家庭承包責任制為基礎、統分結合的雙層經營體制是一項基本制度。土地流轉不改變農村土地家庭承包經營制度，鼓勵農村集體土地的所有權、承包權、經營權“三權分置”，穩定承包權，搞活經營權。二是堅持“依法、自愿、有償”的原則，土地承包經營權流轉，必須尊重農戶的意愿，符合有關法律法規和政策，不得以土地流轉為名收回農戶的承包權，更不能改變用地性質。三是堅持因地制宜、分類指導的原則，土地承包經營權流轉，必須與南湖區農村生產力發展水平和農業生產區域特色相適應，要根據當地的生產力發展水平、非農產業發展和農村勞動力轉移狀況，分類指導，逐步推進。四是堅持有序流轉、規模經營的原則，以培育特色優勢產業為目標，促進土地集中流轉，推進農業適度規模經營。

1.3 培育新型農業經營主體

實行農村土地“三權分置”，將土地經營權流轉給種田能手，培育了大批新型農業經營主體，推動了南湖區現代農業發展。截至2016年12月底，全區在工商部門備案的合作社有195家、家庭農場有237家。其中，經農業部門認定的區級以上合作社有51家（其中國家級示范性合作社4家、省級示范性合作社2家、區級規范化合作社45家）、區級以上示范性家庭農場有46家（其中省級3級、市級8家、區級35家）、區級以上農業龍頭企業有80家（其中區級39家、市級38家、省級3家）。

1.4 建立健全農村產權交易服務平臺

南湖區政府辦公室印發了《關于進一步規范農村產權交易管理實施意見的通知》，設立了區級農村產權交易管理中心，對各鎮產權交易進行監督和提供咨詢；各鎮、街道設立農村產權交易分中心，并設立交易場所，交易制度上墻，為農村集體產權交易活動提供場地和服務。區農經局下發了《南湖區農村集體產權交易管理辦法（試行）》，同時各鎮（街道）也下發了相關配套文件，明確了產權交易的范圍，規范了產權交易的管理辦法、操作規則、交易指南及相關交易規則體系，將農村集體土地承包經營權納入產權交易范圍內。

1.5 開展土地確權登記頒證工作

根據區委辦公室、區政府辦公室《關于印發南湖區農村土地承包經營權確權登記頒證工作實施方案的通知》，成立了南湖區農村土地確權登記頒證工作協調小組，綜合協調和研究解決重大問題。協調小組下設辦公室，并建立政策處置、技術指導、糾紛調處3個專業小組，負責確權、登記、頒證等日常事務。區確權辦下發了《關于印發嘉興市南湖區農村土地承包經營權確權登記頒證工作協調小組辦公室職責的通知》和《南湖區2016年度農村土地承包經營權確權登記頒證工作考核辦法》，區農經局、區檔案局聯合下發了《關于做好農村土地承包經營權確權登記頒證檔案工作的通知》，共發放“致農戶的一封信”4萬余份、確權登記頒證政策解答和操作細則等宣傳單200余份，舉辦培訓班5次。截至2016年12月底，全區已完成實測承包地面積11 062.6 hm2，占應測面積的92%。

2 南湖區農村土地“三權分置”過程中面臨的困境與風險

2.1 農村土地確權頒證工作有待加快

農村土地產權要實現“三權分置”，關鍵是分離的產權能否交易。國家現行的法律和相關文件明確了可進行土地權益交易的是農村土地承包經營權的流轉和抵押，其交易最基礎的工作是要對農民所承包的土地進行確權、登記及頒證，使農村土地產權得以固定。為做好此項工作，依法賦予農民更充分且更有保障的土地承包經營權，依據區委辦公室、區政府辦公室《關于印發南湖區農村土地承包經營權確權登記頒證工作實施方案的通知》，南湖區自2016年起，陸續開展了農村土地確權登記頒證工作，按照規定，2017年需全面完成確權登記辦證工作，但從調研結果看，確權登記進展緩慢，工作進度有待進一步加強。

2.2 農村土地相關法律供給短缺

從全國各地農村土地流轉的實際情況看，法律供給不足已成為制約農村土地改革推進的瓶頸。現行的法律規定，禁止在集體土地上從事任何非農生產經營活動，2010年國土資源部、農業部下發了《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》規定，附屬設施占用耕地的，由經營者按照“占一補一”的要求負責補充占用的耕地；同時要求嚴禁占用基本農田。2015年，浙江省國土資源廳、省農業廳下發的《關于進一步支持設施農業發展的通知》規定，農業設施用地、盡量不占或少占耕地，原則上不得占用基本農田。對于南湖區這種農保率高、又幾乎沒有可用非耕地的地區而言，這一規定基本上限制了設施農用地的配套落實，制約了經營主體流轉土地的積極性，使第一、二、三產業聯合協作、實現效率的提升變得很困難。

2.3 經營主體管理水平有待提高

當前農村土地流轉以流入農業企業、農民專業合作社、家庭農場、經營大戶為主要流轉形式，由于農業收益比較低，高收益項目農業難以選擇，農業開發又面臨市場和自然雙重風險。因此，經營主體對投資農業開發極為慎重，真正有實力的民營企業或經營主體參與土地流轉、規模經營農業的較少。有的經營主體管理水平低，科技含量不高；有的經營主體盲目追求規模，管理粗放，后期資金短缺；也有的經營主體缺乏經濟實力和經營能力，導致拖欠土地租金現象嚴重。

2.4 經營主體存在融資困難問題

主要表現在：一是信貸擔保形式單一，目前農村信貸絕大部分是小額信用貸款與聯保貸款，農村抵押物、質押物種類較少，所以使用抵押和質押擔保方式的頻度較低；二是缺少農業擔保機構，目前本區尚未建立農業擔保機構，經營主體如貸款額度較大，找擔保人難；三是信貸擔保物缺乏，農民目前的財產主要有土地承包權、宅基地使用權、股權、房屋、生產性固定資產等,但這些財產在構成擔保物的要素上均存在一定缺陷，導致農民因缺乏擔保物而無法獲得金融機構的信貸支持，如農業企業、合作社、家庭農場、經營大戶發展種養殖的建筑物都是臨時的，沒有權證，不能抵押，種養業的產品也不能抵押。

2.5 農民內部階層分化加劇

大范圍的農村土地流轉必然導致農村土地的集中化。南湖區土地流轉主要以“兩分兩換”為主，即宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開，以土地承包經營權換社會保障，以宅基地置換城鎮住房，而且以整村整組流轉為主，在土地流轉區域，農房搬遷是不可逆的，這可能會引起農民內部階層的分化。在此情況下，如果農村社會保障措施不能及時跟進，就會導致農村社會不穩定，抵消經濟發展帶來的好處。

3 推進南湖區農村土地“三權分置”的對策與建議

3.1 穩步推進農村土地確權登記頒證工作

農村土地承包經營權的確權、登記、頒證涉及廣大農民的切身利益，是完善農村基本經營制度，保護農民土地承包權益的重要基礎性工作，把土地承包經營權屬全面落實到戶，有利于落實農村土地所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，有利于加快構建現代農業經營體系，推進生態都市型現代農業發展，有利于探索土地承包經營權流轉、抵押、擔保等權能，賦于農民更多的財產權利。在具體工作中，必須準確把握中央、省、市關于全面深化農村改革的精神，按照權屬合法、確權精準、登記完整、權證適用、信息管理等要求，切實解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，依法賦予農民更充分且更有保障的農村土地承包經營權。

3.2 積極引導土地流轉，發展適度規模經營

根據中辦發〔2014〕61號和浙委辦發〔2015〕31號文件，現階段，土地經營規模應是當地戶均承包地面積的10～15倍。因此，應根據南湖區實際耕作水平和農業生產力狀況，合理確定不同類型經營主體和不同作物土地流轉規模：糧食規模經營面積應控制在33.33 hm2以內、經濟作物經營面積應控制在13.33 hm2以內、對勞動強度大的（如鋼管大棚種植，特種種養業等）產業經營面積應控制在3.33 hm2以內，防止脫離實際、片面追求超大規模經營的傾向。

3.3 建立規范有序的土地流轉機制

建立健全適應市場經濟要求的農村土地承包經營權制度，村集體要依法依規、忠實履行管理監督職責，做好管理和服務工作，保持土地承包經營權穩定，在承包期限內不得以各種理由強行收回或調整農戶承包的土地，對于農戶自愿流轉土地行為給予適當的指導和保護，任何主體都不能取代農戶的土地承包地位。農村土地流轉要按照南湖區現行的產權交易方式，運用產權交易平臺，遵循自愿、有償、依法的原則，建立和完善農村土地承包經營權交易市場，健全農村土地流轉的登記備案制度、合同管理制度、糾紛調處制度、動態監測制度、土地流轉風險評估和控制制度。加強土地流轉的中介服務，逐步建立健全農村土地承包經營權交易市場，建立統一的農村土地交易制度和流轉市場。

3.4 充分尊重農民意愿，切實保障農民權利

作為農業生產的主體，農民與土地制度的創新和發展具有必然的聯系。南湖區在農村土地產權 “三權分置”過程中，一定要充分尊重農民的意愿和主體地位，切實保障農民的根本權利，做好宣傳工作，讓農民理解“三權分置”的目的和意義，使農村土地產權確權登記頒證工作順利開展。嚴格落實中央及省、市出臺的有關農村土地“三權分置”的政策，力求各項政策落地生根、開花結果、造福農民。

3.5 完善土地承包經營權抵押貸款

近年來，農業龍頭企業、農民專業合作社、家庭農場、經營大戶等農業經營主體逐漸成為了引領現代農業的主力軍，然而資金短缺、融資難等問題已成為限制農業經營主體實現規模化產業化經營和獲取更高產業附加值的嚴重障礙。南湖區要進一步探索和研究土地承包權、土地經營權和其他農業設施抵押的實施辦法，銀行應適當提高貸款金額占抵押貸款價值的比例，使農村土地承包經營權抵押價值能夠真實體現，促進農村土地“三權分置”全面實施。

3.6 切實保護土地經營者的法律權利

農業生產具有季節性、農業投入大、收益期長等特點，經營者需要有穩定的經營環境，保持經營預期的穩定性，因此，有必要完善相關法律法規，在土地承包經營權出現轉讓、抵押、調整、退出的情況下，保證土地租賃不受到影響。同時，還要將承租人取得的土地經營權視為物權進行管理，給予一定的物權保護，兼顧出租人、承租人雙方利益，從而促進土地流轉和規模經營，更好地實現土地價值。

3.7 落實農業規模經營設施用地政策

根據江省委辦公廳、省政府辦公廳《關于引導農村土地經營權有序流轉促進農業現代化建設的若干意見》（浙委辦發〔2015〕31號），對生產設施、附屬設施和配套設施用地直接用于或服務于農業生產的，應同意按農用地管理，并在國土資源部或農業部備案。用于農業經營主體配套用房，應根據實際情況，在年度建設用地指標中，單列一定比例的用地指標，專門用于新型農業經營主體建設配套輔助設施，并按規定減免相關稅費，保障農村土地經營權流轉后經營主體的生產用房。

3.8 進一步完善土地流轉風險保障機制

為使南湖區農村土地流轉工作持續、健康發展，加快現代農業的發展步伐，切實保障農村土地流轉主體的利益，建立農村土地流轉風險保障金管理辦法。一是對土地流入的經營主體按每667 m2不少于1年租金的標準，向接受農戶委托的村、社區（股份）經濟合作社或各鎮承擔土地流轉職能的國有公司繳納風險保障金。二是區、鎮二級財政可按流轉面積每667 m2補貼50～100元作為風險保障金，防范和化解土地流轉風險，切實保障農村土地流轉有序推進。

※食品安全信息※

歐盟食品安全局就食品中丙烯酰胺發布意見

據歐盟食品安全局（EFSA）消息，6月4日歐盟食品安全局就食品中丙烯酰胺發布意見指出，需關注丙烯酰胺對動物潛在的致癌效應。

丙烯酰胺作為一種工業化學品被廣泛應用。部分食品在120 ℃高溫且低水分條件下會產生丙烯酰胺，尤其是含有天冬酰胺與還原糖的食品。

丙烯酰胺的分析方法包括液相、氣質聯用、選擇性離子探測，或者采用同位素示蹤標準進行多反應監測當中的串聯質譜法。

2010年以來，歐盟食品安全局專家組對43 419份食品分析結果進行了研究，并得出了相關結論。歐盟食物鏈污染物小組認為，根據目前丙烯酰胺膳食暴露水平無需擔心其腫瘤效應，然而盡管流行病學相關性不能證明丙烯酰胺是人類致癌物，但是動物實驗的暴露限值表明，需關注丙烯酰胺的腫瘤效應。

（信息來源于食品伙伴網）

2017-02-28