關于加強我國生態農業執法體制建設的思考與建議

張一鳴 （華東政法大學，上海市松江區 201620）

關于加強我國生態農業執法體制建設的思考與建議

張一鳴 （華東政法大學，上海市松江區 201620）

自20世紀80年代我國提出“生態農業”至今，促進生態友好型農業發展、建立農業可持續發展長效機制已成為全社會的共識。但發展生態農業仍然面臨著諸多制約因素，其中生態農業執法體制建設不足就是主要障礙之一。為此，在分析我國生態農業執法體制現狀及不足的基礎上，通過積極借鑒發達國家生態農業建設的成功經驗，提出了加強我國生態農業執法體制建設的相關建議，包括完善生態農業行政管理體制、加強生態農業執法程序建設、落實執法監督長效機制、完善生態農業相關執法配套制度等。

生態農業；執法體制；現狀；建議

黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國、加強農業法治建設作出了重要戰略部署，2015年“中央一號”提出了《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》，要求全面推進農業執法體制建設，加強農業生態治理。因此，促進生態友好型農業發展、建立農業可持續發展長效機制已成為全社會的共識。但同時也要看到，發展生態農業仍然面臨著諸多制約因素，其中生態農業執法體制建設不足是主要障礙之一。所謂生態農業執法體制，是指有關政府部門在生態農業建設中形成的執法管理、依法行政、執法程序保障以及相關配套制度建設等方面的規則、制度的總和。因此，構建科學合理的生態農業執法體系，形成健全完善的生態農業依法行政機制，不僅能為我國生態農業發展提供堅實保障，也會對我國加快推進農業現代化建設、全面建成小康社會具有重要的推動意義。

1 我國生態農業執法體制的現狀及不足

通過近40年的發展，我國生態農業執法體制雛形已基本建立，但面對生態農業領域出現的新問題和農業可持續發展的新需要，我國生態農業執法體制建設仍較為滯后，存在諸多問題與缺陷，如執法機制有待健全，監督制度不盡到位，相關配套措施有待完善等，從而未能對生態農業形成強有力的支撐。

1.1 生態農業執法管理制度不盡健全

1.1.1 執法管理機構重疊、主體不夠明確

由于和農業密切相關的土地、水、野生動植物等資源由不同部門交叉管理，因此，我國農業執法管理一直存在多部門、多層級的執法體制，導致生態農業的執法主體多樣性、多元化，如土地部門負責土地礦山資源開發保護執法，水利部門負責水資源管理開發保護執法，農業部門負責農業行為相關執法等，且各執法主體的執法權限也存在重疊，在實踐中因出于對部門利益考量，往往會出現“對部門有利則互相爭搶，不利則互相推諉、扯皮”的現象，造成責任缺位。

1.1.2 生態農業執法體系不完善，執法能力有待提升

一直以來，由于缺乏全國性專門立法，農業生態資源與環境保護執法重視程度較低，許多地方的生態農業資源環保執法工作并沒有納入農業綜合執法體系中，許多省份履行農業資源環保職能的主體是沒有執法權的事業單位[1]，其執法力量薄弱，執法人員素質與專業能力亟需提升，難以保障日常執法工作的有效開展。

1.1.3 生態農業管理手段單一

在我國，資源與環境保護采取政府主導型推動方式，以政策引導為主，生態環境保護主要依靠“命令-控制”型行政方式來實現。統觀這種體制可發現，在生態農業建設中主要是以行政管理型推動作為主導，并在推進實施過程中以政策文件作為主要執行依據，而其他管理手段和調整機制則十分缺乏，如經濟激勵、法律調控、市場引導等方式，從而難以為發展生態農業提供良好的環境氛圍。因此，我國可借鑒國外的做法，采用財政補貼的方式進一步優化與完善生態補償制度、生態農業科研推廣制度、農產品認證制度和標準化制度等，鼓勵低毒、低殘留、高效農藥的開發、推廣和使用[2]。

1.2 生態農業監督制度存在缺陷

1.2.1 生態農業執法程序控制和保障缺位

在農業執法過程中，程序性的規范和保障對于執法結果至關重要。在我國農業執法實踐中，往往表現為執法主體的權力很少受到有效監督，對于行政主體的不作為、亂作為、濫用職權等行為缺乏有效制約。同時，公眾的參與闕如，參與機制相當的有限和薄弱，對于支持和鼓勵公眾參與農業生態環保的制度設計相當缺乏，對于大眾特別是農民參與生態農業發展的方式、途徑、激勵機制等沒有具體的制度規定，這在很大程度上影響了生態農業的執法效果。

1.2.2 生態農業建設監管機制不夠完善

生態農業是一個復雜的系統工程，涉及到生產、研發、推廣、經營、消費、監管等多個環節。目前，我國生態農業建設的管理模式較為機械剛性，缺乏靈活性，特別是農產品質量安全監管體系仍然存在不少問題。一方面是農產品質量安全監測沒有形成制度化，沒有形成從“田間到餐桌”的全過程可追溯體系，政府部門監管還不到位[3]；另一方面是現有的檢測機構力量分散，規模較小，多數是按行業、產品或單一功能建設的，利用率不高，很難滿足快速、精準和全過程監測的要求，也不便于統一管理。

1.3 生態農業相關配套法律制度不盡完善

黨的十六大以來，中央一直強調走可持續發展和農業現代化道路，特別是十八大以來，要求大力推進生態文明建設，完善生態環境保護和資源節約利用的法律法規。但目前我國生態農業發展的相關法律法規依然存在不少空白，相關配套制度尚未建立或亟待完善，例如涉及生態農業保險、補償、金融信貸、科研技術推廣、標準化認證、產業化等方面都缺少相關的政策法律規定[3]。而這些相關配套法律制度的建立與完善，對于生態農業的健康發展具有重要的保障意義。例如，健全的農業保險制度能有效預防和降低自然災害等導致的風險和損失；便捷的農業金融信貸制度能有效延伸生態農業發展的資金鏈條；完善的補償制度可使生態農業的產品更具有市場競爭力；成熟的農業科研和推廣制度可為生態農業發展提供堅實的科技支撐和成果轉化應用平臺；統一的生態農業產品標準化認證可保證農產品的安全和品質，提升品牌效應和附加值；完善的產業化制度可使生態農業發展影響力輻射延伸至全產業鏈等。

2 國外生態農業執法體制建設的成功經驗借鑒

美國、德國、日本、瑞典等發達國家的生態農業發展較為成熟，其先進的生態農業背后是執法體制的有力支撐和保障。我們應積極借鑒發達國家成熟且行之有效的生態農業執法理念、技術、模式、制度等，再經過細致的鑒別、梳理與整合，使其成為我國生態農業執法體制的有機組成部分。

2.1 政府對發展生態農業的高度重視

生態農業的基礎性、公益性、戰略性和弱質性決定了其發展離不開政府的高度重視與大力扶持。一方面，發達國家通過廣泛的財政補貼政策來支持生態農業發展，例如美國先后通過了一系列農業貸款和補貼法案，以支持農業科研與推廣轉化、農業基礎設施、農田水土改良等，為生態農業發展提供充足的資金支持；日本也對生態農業發展采取硬件補貼、稅收減免、長期低息貸款、無息貸款等補貼政策[4]。另一方面，發達國家普遍采用農業生態補償政策。目前，生態補償政策在我國林業部門已開展試點并取得了較好成效，在此基礎上，應借鑒發達國家的成熟經驗和做法，全面引入生態農業領域，加大生態農業的專項補貼力度。

2.2 科技創新和成果轉化對生態農業發展的強力支撐

注重生態農業的科技創新與成果轉化，是發展生態農業的技術支撐，也是生態農業發展的必由之路。縱觀發達國家的生態農業之路，無一不在科技研發與技術推廣上投入巨大財力和精力。具體措施為：（1）加大財政投入，在高校、科研院所、地方農業技術推廣部門等廣泛開展涉及生態農業的項目研究和推廣，如有機堆肥的推廣、生物農藥的使用、農業面源污染的綜合治理等。（2）注重生態農業成果轉化與應用推廣工作，通過自上而下的方式，由農業技術推廣部門采取送技術送成果到農戶等手段，讓科技成果經受市場和農戶的檢驗。（3）注重農產品標準與標識制度的建立、維護與完善，通過標準認證和生態標識等來提高生態農產品的質量與品牌附加值[1]。

2.3 高效的生態農業管理體制

發展生態農業需要政府相關部門的相互配合與相互協作，彼此之間的權責關系要清晰，管理主體要明確，不能有相互交叉、重復、推諉甚至扯皮現象，這就涉及到生態農業的管理體制問題。美、德、日等發達國家在長期的生態農業實踐中都已形成一套規范、高效的生態農業管理體制，例如美國確立農業部門作為生態農業的主管部門；德國形成了一整套生態農業規范化管理體系，政府負責政策法規與標準的制定，第三方認證機構負責生態農產品的認證管理與監督抽查，農協負責產銷對接，農戶負責對標生態農業的標準化生產；日本形成了由中央農林水產省主管宏觀，地方農林部、農協、市場管理機構具體管理、各自負責的體制，這種統一管理、分級負責、相互配合的體制，有利于權責明確、協調統一，不僅理順了關系，還具有較好的管理效果[5]。我國在構建規范、完善的生態農業管理體制時，可積極借鑒上述發達國家的經驗和做法。

3 加強我國生態農業執法體制建設的思考與建議

徒法不足以自行，法律的生命和價值在于執行。我國在立法層面已取得豐富的成果，但在執法層面，有法不依、執法不嚴等現象仍時有發生，且“農村法制多停留在立法層面，在執法層面仍存在不少問題”[6]。為確保生態農業法制建設的順利推進，一個健全的生態農業執法管理體制是必不可少的，這就需要明確的執行主體、規范的執行程序、健全的監督機制以及完善的執法配套制度。

3.1 完善生態農業行政管理體制

在管理體制上，我國目前的生態農業管理體制涉及農業等部門和資源環境保護部門的交叉管理，形成了多部門共同執法的體制，執法主體的多樣性、多元化造成了執法重復、遺漏甚至彼此沖突。因此，現有的生態農業環境保護領域的多元執法體制應及時轉變為綜合執法管理體制。此時，可借鑒發達國家在生態農業建設方面較為成熟的管理體制，例如日本的生態農業管理體制是以農林水產省管理為主，其他部門配合協作，統一管理、相互配合、分級負責、分工明確，這有利于權責統一和管理的規范高效。因此，根據我國的行政體制特點，建議將生態農業的主管部門落在農業部，由農業部負責全國生態農業建設，相關部門（如林業、環保、水利、漁業、國土等）負責做好協調配合工作，從而建立統一管理與分工協調、協作配合與規范高效的管理體制；同時，在執法機構層面，大力推進生態農業綜合執法，以農產品質量安全和農業投入品執法為重點，推動生態農業綜合執法機構建設，重點加強縣市級的綜合執法和執法力量的整合。

3.2 加強生態農業執法程序建設

執法程序建設是執法管理體制的重要保障。從某種程度上說，執法程序甚至比目的更重要，沒有程序的保障、規范、制約、引導，行政執法權的合法運行就會受到質疑，對執法對象的權力濫用就難以形成制約。行政程序的功能、價值和生命在于“更好地保障公民作為行政相對人的程序性權利，體現并擴大公民的知情權、參政權與監督權，更有效地對公權力主體進行權力使用合法性與合理性監督”[7]。因此，加強生態農業執法程序建設要做到：（1）注重執法內部程序建設，在強化對違反生態農業法律的相關單位和個人執法力度的同時，規范執法流程，制定執法權力清單，落實執法責任制，克服隨意執法現象，防止執法的權力濫用。（2）加強執法外部程序建設，更加注重保障公民作為行政相對人的程序性權利。在執法過程中對行政相對人的知情權、陳述權以及身邊人要充分予以保障，實施執法告示和告知制度。（3）實行執法專職化，統一持證上崗。（4）在證據的收集采信、筆錄的制作和文書的歸檔等程序性工作中要嚴格規范，抓好行政執法辦案工作的程序化、規范化，要嚴格分解細化從立案調查到裁決執行到文書歸檔等全流程規范化工作。

3.3 落實執法監督長效機制

加強生態農業法制體制建設的重點之一是落實執法監督長效機制。生態農業執法行為必須受到法律制度的約束和監督，做到有權必有責、用權受監督、違法要追究。具體而言，執法監督主要包括執政黨監督、權力機關監督、司法監督以及媒體和社會監督等。（1）執政黨監督。2016年國務院印發了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》，對嚴重破壞生態環境和資源的責任人，不論是否已調離、提拔或退休，都必須嚴格追責。單獨受到引咎辭職、責令辭職和免職處理的，至少一年以內不得安排職務，兩年以內不得擔任高于原任職務層次的職務；受到降職處理的，至少兩年以內不得提升職務。（2）權力機關監督。即全國人民代表大會及其常委會，以及地方各級人民代表大會及其常委會，對行政機關及其工作人員的監督。目前全國人大及地方人大設有專門委員會，其中與生態農業有關的有環境與資源保護委員會以及農業與農村委員會。環境與資源保護委員會主要是對行政機關環境保護與資源利用管理等問題進行審議；農業與農村委員會主要針對“三農”議題進行審議。由于生態農業建設是一種新型的農業發展方式與發展模式，在行政機關執法管理過程中，立法機關相關委員會容易出現監管交叉、重復乃至監管真空地帶，這不利于生態農業法制監督。因此，可專門明確由全國人大環境與資源保護委員會或農業與農村委員會承擔對于生態農業執法的監督職責，以此構建完善的權力機關監督體系。（3）司法監督。司法機關要暢通行政訴訟渠道，及時受理生態農業涉訴主體行政訴訟申請，堅決糾正違法或明顯不當的生態農業執法行為，切實保障訴訟當事人的合法權利[8]。（4）媒體和社會監督。權力不光需要用權力來制約和監督，更重要的是要用社會權利和人民權利對之進行監督和制約。相對于權力，權利更具有本源性和目的性。媒體和社會監督就是利用人民的權利和社會的力量對公權力進行制約和監督。

3.4 完善生態農業相關執法配套制度

3.4.1 完善農產品標準制度

要推進農產品生產全過程標準化，注重農業生產過程和生產工藝的標準化。要推進農產品質量的標準化，建立完備的農產品質量標準體系，規范農產品的產后標準，完善農產品認證制度和檢測制度，做好無公害農產品、綠色食品、有機食品之間的有機銜接，完善農產品檢驗制度，做到從“田間到餐桌”全程可追溯。

3.4.2 健全生態農業技術推廣制度

要注重全方位推廣，除技術推廣外，應著重健全生態農業技術推廣的政策法制環境，廣泛宣傳生態農業的政策法規，幫助農業從業者解決產業化問題，做好生態農業技術推廣人員的培訓。要健全以政府推廣為主體，科研院所、教育機構以及群眾性科技組織為輔的生態農業技術推廣體系，注重發揮科研院所和高校的作用，以加快科技成果轉化，實現產學研深度融合。

3.4.3 建立生態農業補償制度，拓寬補償資金融資渠道

一要加大政府補償力度，例如采用財政貼息、無息貸款、稅收減免、低息貸款等方式；二要充分發揮市場的決定性作用，利用經濟手段，激勵企業加大對生態農業的投入，鼓勵生態農業產業組織上市融資、建立生態農業公益基金、發行生態環境保護債券等，利用市場之手彌補政府職能的不足。

3.4.4 健全生態農業補貼制度

（1）推進生態環境保護領域的農業補貼，如對退耕還林、退耕還草、休耕、農作物種植結構調整等進行補貼[3]。（2）要進一步加大對基礎設施的補貼，加強農田水利設施建設、農村水土保持、村居環境改良等方面的推進力度。（3）要建立農業保險的保費補貼，鼓勵農業從業人員開展符合國家生態農業定位的生態種養殖產業保險，并給予投保人保費補貼；采取政府補貼占大頭、農戶適度自籌部分保費、專業保險機構承辦農業保險的形式，通過政府引導、農戶自愿、專業保險機構承辦相結合的方式，建立健全農業風險保障體系，助推我國生態農業的健康發展。

[1] 楊洪媛.日本農產品認證體系對中國的啟示[J].消費導刊, 2008(9):172-173.

[2] 吳方正.農業生態和農業環境保護[M].北京：中國農業出版社,1986:33-34.

[3] 寧清同,梁亞榮.淺談我國生態農業的調控與監管法律制度[J].生態經濟（中文版）,2009(2):134-135.

[4] 汪飛杰.美國農業科研體系研究及啟示[J].農業科研經濟管理,2006(2):12-14.

[5] 丁澤霧.世界農業發展格局與趨勢[M].北京：中國農業出版社,1991:34-35.

[6] 路明.現代生態農業[M].北京：中國農業出版社,2002:231.

[7] 付子堂.法律功能論[M].北京：中國政法大學出版社,1999: 352.

[8] 韓長賦.“保護”與“治理”并重，堅定地走農業可持續發展道路[J].農民科技培訓,2015(3):19-21.

2017-05-02