農村土地“三權分置”法律制度研究

摘 要：農村承包地“三權分置”是指將農村土地所有權、農村土地承包權與農村土地經營權進行分離設置的一種農村土地經營管理制度。農村承包地“三權分置”理論的提出充分反映了農村土地改革的戰略思想，是黨的十九大關于農村土地改革的方針政策的傳承，是對當前農村土地制度內容的豐富和創新。

關鍵詞：土地改革 三權分置 調查報告

一、調查背景

農地“三權分置”改革是以習近平同志為核心的黨中央基于農村改革創新實踐進行的重大理論和制度創新。深化農地“三權分置”改革，必須放在我國“三農”工作大局中統籌考慮，以鞏固提升農業農村基礎地位和保障國家糧食安全為基本目標并堅持“四不”原則；必須有利于統籌推進農業現代化和城鄉發展一體化，并將其納入實施鄉村振興戰略的布局。

二、調查意義

一直以來，土地制度問題都是我國“三農”領域改革的重點，也是難點。隨著工業化、城鎮化深入推進，農村勞動力大量轉移進城，到二、三產業就業，相當一部分農戶將土地流轉給他人經營，承包主體與經營主體分離，為順應這樣一個發展現代農業的趨勢，和農戶保留承包權、愿意流轉經營權的需要，就有了“三權分置”的制度創新。這一制度安排的巧妙之處就在于，實現了三項權利的平衡。一方面在堅持農村土地集體所有的制度框架下，另一方面又穩定了農戶承包權，放活了土地經營權。

三、調研目的

探析目前我國農村土地“三權分置”改革情況和政策推行中的問題，從而提出解決建議，推進農村土地制度改革，促進農村經濟發展。

四、調查對象

浙江省義烏市農村“三權分置”改革試點地區

五、調查方法

線上問卷、線下紙質問卷發放、網絡資料搜集整理以及實地走訪調研相結合。

六、調查內容

（一）義烏市農村宅基地“三權分置”改革措施

1、務實創新農村宅基地“三權分置”頂層設計。必須在堅持宅基地的集體所有制性質不改變的前提下，強化用地總規模控制和規劃用途管控，確保耕地紅線不突破；保障好農戶宅基地分配的資格權，確保農民的基本居住權利；維護好農民的宅基地使用權權益，顯化和豐富宅基地使用權權能，使宅基使用權能抵押和有條件轉讓，增加農民財產性收入。在確保“戶有所居”的前提下，按照自愿、有償的原則，在不改變宅基地所有權性質和不改變集體經濟組織成員資格的前提下，允許宅基地使用權以合法方式有條件轉讓。

2、維護宅基地的村集體所有權。在核定的村莊規模范圍內，由村集體經濟組織自主提出規劃編制意見，明確農民建房分配方案，按程序報批用地。并記載在規劃上，成為村莊建設規劃，在建設上突出農村特色。宅基地可以在本村集體經濟組織范圍內有償調劑，有需要的農戶可以改善住房；鼓勵在農村更新改造當中，用公開競爭方式進行有償選位，實現宅基地真正的市場化配置，價高者得；可以有償退出復墾為“集地券”，政府按40萬元/畝保護價回購等。

3、建立富有特色的宅基地退出機制。在城鎮規劃紅線范圍內的村莊，實施城鄉新社區集聚建設，實行整村退出方式；在城鎮規劃紅線范圍外的村莊，對于自愿退出宅基地和主動放棄宅基地分配權的農戶，允許其有序參加城鄉新社區集聚建設。對用于集體經濟組織內部再分配的騰退宅基地，由集體經濟組織與宅基地使用權人協商確定退地補償價格，政府給予每平方米1200元的補助。鼓勵農戶將騰退的宅基地在符合規劃和用途管制的前提下，通過土地整治后以“集地券”的方式在市域范圍內統籌使用。

（二）義烏市農村宅基地“三權分置”取得的成效

1、保障了農民基本居住權利。義烏是改革地區探索不同區域農民住房保障多種實現形式的典型代表，根據城鎮規劃紅線范圍內外實際情況對農民給予了不同形式的住房保障。

2、增加了農民財產性收入。通過城鄉新社區集聚建設和農村更新改造，農民宅基地使用權和房屋價值大大提升，租金也穩步提高；通過宅基地使用權的轉讓和有償退退出等工作，農民財產性收入不斷增加。

3、實現了社會財富再分配。有償使用貫穿了宅基地取得、使用到退出的全過程，促進了宅基地的高效配置，有效解決了經濟困難家庭建房資金問題。

七、政策推行遇到的困難和問題

（一）“三權分置”確權登記體系尚未完善

被調查村委會工作人員均反映目前的宅基地確權過程中，集體經濟組織成員身份合理確認、建筑面積超標準等問題經常性存在，亟需明確的標準和依據，并形成制度化的成果加以遵循。

（二）流轉交易雙方權益需進一步保障

從義烏農村對近年來農村宅基地和農房市場化利用情況看，將流轉后的宅基地和農房使用權上升為完整物權更有利于市場的發展和穩定，有助于推動社會資本進入宅基地和農房使用權市場。但在轉讓的合同期內，若發生拆遷、改造、退出、再轉讓等中途變更情況，目前只依靠自行簽訂的協議及村委會公證調解這種模式無法完全保障雙方權益。仍需要細化政策對其權利類型以及轉讓等情況作出進一步明確，調研中有外來業主提出希望得到使用權證，更好利用房屋資源。

（三）“三權分置”政策宣傳力度尚待加強

大部分被調查村民表示對“三權分置”政策不太了解，甚至村委會工作人員也表示平時各項工作太忙，對相關法規制度的鉆研學習不夠到位。

八、對“三權分置”發展的意見建議

（一）盡快完善“三權分置”登記體系

適度放活宅基地和農房使用權，必然面臨與現行農村宅基地和農房不動產登記體系的沖突，比如農房所有權與農房使用權的分設問題，需要國土資源、農業部門、不動產登記等相關部門加強對接協調，及時創新不動產登記管理體系。

（二）制定規范可行的流轉機制

加快與立法部門對接，盡快明確“宅基地和農房使用權”權利設置類別，解決宅基地所有權和使用權的分設問題。進一步探索有償使用，探索建立農村宅基地有償選位、超標宅基地有償使用機制。

（三）加強“三權分置”政策文件宣傳解讀。

上級部門可組織學習培訓會，或實地調研指導有關“三權分置”政策落實工作，加深村民對于政策的知悉與了解，以便政策更好地推進落實，村民更好地保障自身權益，獲取更大的收益。

參考文獻

[1] 楊成余.農村承包地“三權分置”制度研究[J].法制與經濟2018，（07），88-94

[2] 陶通艾.湄潭縣完善承包地“三權”分置的調查報告[J].理論與當代2018，（11），17-18

[3] 《關于赴浙江省義烏市學習考察農村宅基地“三權分置”改革的調研報告》.來自網絡.

作者簡介：汪翠（1997—11月） 女，漢族，安徽合肥人，安徽財經大學法學院，2016級本科生，法學專業。