包拯問責思想及其當代啟示

譚勝男

安徽大學管理學院，安徽 合肥 230000

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包拯問責思想及其當代啟示

譚勝男*

安徽大學管理學院，安徽 合肥 230000

包拯是宋代著名的官員，其公正廉潔的為官之道踐行了問責思想。結合當代我國國情，通過對包拯民本和法治問責思想的分析，在問責意識建設，問責法治建設和問責主體建設方面闡述其可鑒之處。

包拯；問責；啟示

問責這一概念是從西方引進過來，此詞來源于責任政府的建立。有學者將行政問責定義為“行政機關及其執法人員有義務及時回應社會公眾對其權力行使過程和結果的質疑，作出解釋、說明，并根據政府或上級行政機關決定，及時糾正錯誤，承擔有關行政責任”。[1]雖在中國古代封建社會，并沒有明確提出問責，但是從一些監察，懲戒制度中，我們能夠看到古代的問責思想。如宋代的律典和敕、令、格、式等，及監察和諫諍結合的形式與今天的問責思想有著相似之處。而宋代監察系統中有位著名的雇員不容忽視，那就是有著“包青天”美譽的包拯。包拯主要生活在北宋仁宗時期，為官生涯中有一半都在從事和諫言、監察、執法相關的工作，如監寶御史里行、右諫議大夫、監察御史、京東轉運使、知諫院、權御史中丞等，累計十余年。[2]所以，從其豐富的為官經歷中，我們能夠發掘當今問責思想的縮影。

一、包拯的問責思想

(一)民本思想

問責的思想基礎就是民主政治的發展，以人為本的思想要求政府應對人民負責，繼而出現對政府的問責。宋代時期的儒學的發展則推動了當時民本思想的進步。而民本思想則是儒家倡導“仁政”的核心，也是儒家思想的重要組成部分。包拯從小接受傳統的儒家思想的教育，自然也深受影響。雖在傳統封建思想的影響下，包拯依然是皇權的忠實維護者，但和同時期其他官員相比，在包拯的從政理念中，包拯卻希望學習古人，踐行己任，為民考慮。他曾對仁宗皇帝言，自己“早從宦學，盡信前書之載，竊慕古人之為，知事君行己之方，有竭忠死義之分，確然自守，期以勉循”。[3]另外，在用人方面，包拯還提倡賢人治國。包拯對仁宗說：“臣聞王者之總治天下也，內則宰臣、百執事，外則按察之官、刺史、縣令而已。若中外各得其人，協心以濟，則陛下垂拱仰成，無為無事矣”。[3]治理國家最重要的是選拔官吏。“廉直退讓有才之士，擇焉而用，置諸左右”，對于廉潔清明的有才之士，應該選擇并予以重用，成為皇上的左膀右臂。包拯還曾言：“今天下不患乏人，患在不用。用人之道，不必分文武之異，限高卑之差，在其人如何耳。”[3]此外，在他的政治思想中，還認為對于政風極為不正，必須亟加整頓，萬萬不能任用不值得信任的人。所以在人才自律及選人，用人方面，包拯的民本思想都有體現。

(二)法治思想

包拯的法治觀點中也蘊含著問責的思想。包拯支持問責法律制度建設，認為治國之要，莫大于法。他在《上殿扎子》中對仁宗說：“臣聞法令者，人主之大柄，而國家治亂安危之所系焉，不可不慎。”[3]他認為法令是固國之本，頒行法律務必要慎重。“法令既行，紀律自正，則無不治之國，無不化之民，在陛下力行而已。”[3]為使法律對國家的長治久安起保障作用，經慎重考慮定下之后的法律不可朝令夕改，必須保持法律的統一性和穩定性，而且必須要皇帝的重視才能施行。

其次，對于官吏的問責必需依照法律，嚴格執行。包拯認為在選用廉吏的同時還應嚴懲贓吏，尤其是位居高端，職掌機要的官員“常法外重刑處置”。[4]對錯誤嚴重構成犯罪的，從不輕貸，并依條施行，碰到大錯的更是不能錄用，對于錯誤較輕者，則只能授予副使上佐的職位。這樣才能讓貪官污吏得以畏懼。以當時淮南轉運按察使張可久為例，他明知當時不許私自販鹽，卻仍巧取豪奪，勾結部下，販賣私鹽。包拯從政期間就對張可久毫不留情地彈劾，將其從監察系統中清理出去。最終朝廷采納其議，降張可久為保信節度副使。

再次，包拯重視內察，互察，還有自察。內察是指監察機構自身的監察。包拯作為監察包拯身居臺諫，在加強本系統內部的監察方面，以諫諍的形式對監察系統不合理的成分提出批評和改革意見；[5]同時，也對內部的腐敗進行嚴察和打擊。張可久利用職權謀私被包拯彈劾即是內察的表現。互察指的是監察系統內部各機構之間的相互監督。他不僅曾經彈劾過其他轉運使，還曾彈劾過外臺。自察即加強對官員個人品格的嚴格要求。包拯秉公執法，鐵面無私，并且嚴于律己，廉潔奉公，以身作則。他在為官之前就曾勵志“清心為治本，直道是身謀。秀干終成棟，精鋼不作鉤。”

另外，包拯還對宋代的訴訟制度進行了改革。按照北宋法律規定，縣衙中專門負責接收訴狀，審核訴狀，傳達訴狀的部門稱為“門牌司”。所以門牌司權力非常重大，直接關系到民眾能否啟動訴訟程序。[6]因此，很多貪官污吏憑借手中的權利把持申訴的通道，有錢申訴，沒錢勿進的做法讓很多百姓不能將冤情反映到衙門中，導致了很多冤假錯案。因此，包拯在任開封知府期間，將“門牌司”撤銷，敞開衙門的大門，讓百姓能夠將冤情直接反映上來，由他依據案情，作出判決。這種做法查明百姓冤情，解決百姓問題，也改善了官民關系。

二、包拯問責思想的啟示

包拯雖未留給我們一部完整的問責專著，也未明確提出自身的問責觀。但他的問責舉措對監察官吏，治理腐敗，聚攏民心，鞏固統治方面明顯起到了積極作用。聯系當下，還是有很多可鑒之處。

(一)提高問責意識

問責意識是問責行為產生的前提。首先可以發揮媒體作用，通過媒體對政府工作的曝光，讓政府工作人員及社會公眾能關注政府，為公眾問責提供土壤。首先，問責應以人為本。包拯作為宋代著名的問責官員，在民本思想基礎上的問責意識促使他能進行內察，自察和互察，懲治貪官污吏，滿足百姓訴求。這對于當今就是要求我們要以人為本。對于當今的問責體系來說，不僅僅對于問責主體，而且對于問責客體而言都應將問責意識建立在以人為本的問責思想上，明確政府職責是為人民服務。改變長期以來公眾畏官，怕官的心理，讓公眾敢于問責。另外，應及時公開問責結果，讓問責主體能夠看到問責實效，讓人們愿意再次問責。最后，還應加強問責意識的教育。一方面要對政府工作人員進行深入持久的職業道德、職業素質和行政問責教育。另一方面也需要對公眾進行行政問責教育，使其正確認識和對待行政問責，提高問責的質量和水平。

(二)強化問責法治

包拯作為北宋著名的司法官員，除了向宋仁宗提出法律乃“國家治亂安危之所系”，他也推崇謹慎制法，保其穩定。對比當今，只有建立健全的法制，使問責制逐步上升達法律的層面，才能給問責提供強有力地保障，才能保證問責制真正發揮實效。因此，我國問責制度發展的首要就是在認真總結全國各地推行行政問責制的實踐經驗的基礎上，盡快啟動制定《行政問責法》的工作。不僅要將問責權法制化，而且也要將問責行為法制化。不僅要規范問責主體及其權力，而且要明確行政問責客體，規定行政問責事由，完善行政問責程序，明確行政問責方式，界定責任體系。當然，問責也應有法必依，執法必嚴，違法必究。當今也應嚴格遵循法律，對于任何失職，失責，甚至不作為的行為堅決問責，嚴厲懲治，杜絕官官相護，包庇責任。

(三)健全問責主體

問責包括同體問責和異體問責。同體問責是指執政黨系統內，對其黨員干部的問責，主要是上級對下級的問責，異體問責指問責主體是本系統之外的問責，主要包括人大、政協、審判機關、檢察機關、社會媒體和群眾等。[7]包拯的法治問責思想中的自察和內察相當于當今問責系統內部的問責即同體問責。聯系當下，我國的同體問責建設相比異體問責情況較好，有關法律法規，如《公務員法》對于同體問責的規定也比較完善。所以要提高同體問責的意識，嚴格按照法律進行問責，問責的官員應像包拯一樣秉公執法，除了對自身工作積極問責，提高自身責任意識，辦事能力外，對同體系的官員也應積極進行問責。

而在異體問責方面，古代封建社會地方官員通常擔任著行政和司法的職能，所以包拯作為地方官員的互察行為一定程度上帶有當下異體問責的特點。因此，結合我國目前異體問責逐漸發展起來的態勢，我國更應該強化異體問責。首先，加強權力機關問責。把各級人大對于政府和政府工作的監督問責權力具體化和強化。增強人大行政問責的權威，讓人大充分發揮作用，不能流于形式。其次，加強司法機關問責。當行政權力侵犯公民的合法利益時，嚴格追究違法官員的法律責任，從根本上震懾那些不負責任和觸犯法律的官員。再次，加強新聞媒體問責。保障媒體的知情權，和新聞自由，給新聞媒體更大的監督調查的權力，充分發揮網絡輿情作用。最后，加強社會公眾問責。確立公民的行政問責主體地位，以法的形式加以確定和保護，保證其監督的有效性。

[1]余凌云.對我國行政問責制度之省思[J].法商研究，2013，03：92-100.

[2]肖建新.包拯監察理論和實踐簡論[J].安徽史學，1994，03：11-14.

[3]楊國宜.略論包拯的民本思想[J].安徽師范大學學報(人文社會科學版)，2002，01：75-82.

[4]周懷宇.論包拯監諫結合的監察方式[J].安慶師范學院學報(社會科學版)，2001，03：65-68.

[5]王侃.略論包拯“清心”“直道”的執法觀念[J].魅力中國，2009，19：70.

[6]李翔.北宋包拯刑事司法思想研究[D].山東師范大學，2015.

[7]肖文光.我國行政問責制的完善策略研究[D].中國海洋大學，2010.

譚勝男(1994-)，女，漢族，安徽阜陽人，安徽大學管理學院，公共管理專業碩士研究生。

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