經濟基礎、民主促進、非正式制度
——農村公共物品供給的三個分析視角*

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經濟基礎、民主促進、非正式制度
——農村公共物品供給的三個分析視角*

費 鈞

農村公共物品；經濟基礎論；民主促進論； 非正式制度

本文主要綜述了農村公共物品供給研究的三個分析視角：經濟基礎論認為公共物品的供給取決于村莊經濟發展狀況；民主促進論認為村民自治制度的完善提升了公共物品供給的績效；而以宗族網絡、文化慣例和社會資本等為載體的非制度因素也對農村公共物品供給產生影響。上述三個視角代表了學界對中國農村公共物品供給研究的主要思考進路，不過它們各自存在一定的不足。

盡管依照國家《憲法》和《村民組織法》的相關規定，農村地區以村民委員會這一基層自治組織為載體，實行村民的自我管理、自我教育、自我服務。從操作層面上來說，公共物品供給是有關村莊治理中公共資源如何分配的問題。但是，中國的廣大農村并非完整意義上“自治”的單位。在新中國成立以來60多年的發展中，國家稅費制度改革、鄉村行政組織的變遷、干部管理體制的調整等都在深刻影響著作為基層自治單位的村莊。而從另一個角度來看，農村公共物品供給的研究也為理解當代中國國家與社會關系的變遷提供了重要的切入點。因此，農村公共物品的研究既成為一門“顯學”，同時又是一個存在眾多學科交叉的討論話題。這其中，由于不同學者所屬學科領域的差別，對于公共物品的供給研究也存在不同的分析進路。

從現有中國農村公共物品研究的側重點來看，大致可以分為供給現狀和理論分析兩類：一類研究的重點是對農村公共物品供給狀況、供給績效以及供給模式等主題進行調研，在此基礎上提出完善措施*參見張鳴鳴：《農村公共產品效率的檢驗與實踐》，社會科學文獻出版社，2015年；鄧蒙芝：《農村公共物品供給績效研究》，中國農業出版社，2015年；馮華艷：《農村公共服務供給研究》，中國政法大學出版社，2015年。；另一類研究則關注農村公共物品供給的影響因素，嘗試從理論上對農村公共物品的供給狀況進行解釋。當然，理論研究大多需要建立在現狀分析的基礎之上。而本文主要是歸納現有理論研究中三類具有代表性的分析視角，并反思這三類分析視角存在的不足。

一、經濟基礎論

經濟基礎論認為農村公共物品的供給主要取決于村莊的經濟發展狀況。在這個視角之下，已有研究分析了兩個相關的問題：一是村莊的經濟收入水平與公共物品供給的相關性；二是農村稅費改革對公共物品供給所產生的影響。

(一)經濟收入水平與農村公共物品供給

從經濟收入水平來看，似乎在村莊經濟條件與公共物品供給之間存在著相關性。例如已有研究發現：中國相對富裕的東部地區比西部地區具有更高的公共物品供給水平；工商業活動多的村公共投資活動及投資水平也相對較高。[1]在中國的財政體制下，鄉鎮一級財政是最基層的財政組織，農村的公共物品供給資金主要依靠自籌或上級政府的轉移支付。但是在20世紀80年代農業“去集體化”的政策變動下，中國農村原依靠集體公社來提供公共物品的供給機制失去了基礎。在政府對農業投資和公共物品投資削減的背景下，農村公共產品的供給就越來越受到不同地區經濟發展水平的制約。[2]

在“更高的經濟收入水平”與“更好的公共物品供給水平”之間所建立的聯系得到了相關研究的驗證。例如約翰·奈特(John Knight)和宋麗娜(Lina Song)發現盡管中國的農村發生了去集體化，但是由于農民收入水平的提升，增加了在衛生保健上的需求和消費，農村的衛生保健狀況并沒有發生較大的惡化。[3]但是其他研究卻對上述推論提出了質疑。例如蔡曉莉(Lily Tsai)的研究就發現處于相同經濟發展水平的村莊，卻在村莊公共物品供給上存在較大的差異。她認為村莊公共物品供給的關鍵不是經濟發展水平，重點在于是否存在問責機制來將村莊收入轉化為公共物品支出。如果缺少問責機制來確保資金的投入，很有可能出現違背上述推論的情況。[4]同樣，莊玉乙和張光的研究也發現財政收入較高的地方政府并不一定會確保公共支出的高比例。一些資源豐裕地區的地方政府對教育、環境保護、醫療社保等社會民生的財政支出相對較少，但是政府自身的行政管理支出則明顯高于前者。[5]

(二)稅費改革與農村公共物品供給

自2003年國務院下發《關于全面推進農村稅費改革試點工作的意見》，農村稅費改革逐步在全國各地區推廣。進行稅費改革的主要目的在于緩解由農村稅費征收所激化的“干群矛盾”，但是稅費改革并沒有從根本上解決地方政府事權和財權不對等的狀況，這也使得稅費改革在事實上造成了既積極又消極的后果。

稅費改革的積極效應主要體現在減輕了農民的負擔。田秀娟和周飛舟對湖南省2個縣市8鎮16村350余農戶進行了抽樣調查，他們發現農村稅費改革使該地區農民的負擔總量下降了1/4左右。[6]賀雪峰和羅興佐對湖北省荊門市兩個鎮的調查同樣發現，稅費改革減輕了農民的負擔。另外，稅費改革后農村的公共物品供給建立在公共財政和農村社區基礎之上，這還增強了農民的自主性。[7]

不過更多的研究則發現稅費改革所帶來的消極影響，其集中體現為鄉鎮一級財政收入的減少，使得地方公共產品的供給陷入了困境。[8]根據中央制定的政策規劃，稅費改革后公共開支的財政虧空可以通過國家轉移支付來彌補。但由于相關配套改革措施未能跟進，國家通過轉移支付給縣鄉財政的支持難以彌補因稅費改革造成的財政缺口，從而影響到農村公共品供給。[9][10]例如研究發現在稅費改革后，農村的基礎教育投資、鄉村道路建設、農田水利建設和農村公共衛生等等的投入都不夠，其中尤以農村基礎教育為甚。[11]因此，農村稅費改革在減輕農民負擔的同時，卻對農村公共投資產生了短期負面影響。[12]

總體而言，現有研究圍繞稅費改革對農村公共物品所產生影響的討論，普遍表達了擔憂的態度。從政策設計的主要目的來說，稅費改革可能有利于減輕農民原承受的稅費負擔，但是這種成功必須建立在中央政府加大財政資助的前提之下，如果不進行財政再分配制度的根本性改革，現有的稅費改革可能是傷害而不是幫助貧窮的農民。[13]

二、民主促進論

民主促進論的分析重點是民主選舉及問責機制的完善對公共物品供給的積極效應。在西方民主國家，對民主制度與公共物品供給的關聯已進行了深入的研究。例如艾迪特(Aidt)、杜塔(Dutta)和洛克伊安洛娃(Loukoianova)三位學者考察了1830年至1938年西歐國家公共開支與民主擴展之間的關聯，他們發現隨著選舉權覆蓋面的擴大，國家對基礎設施與國內安保的開支也同步提升。[14]阿薩特里安(Asatryan)和威特(Witte)以德國巴伐利亞州20世紀90年代中期所進行的直接民主制改革為例，發現當公民擁有更多的機會參與到地方公共事務中時，政府會更加負責的供給公共物品和服務。[15]民主選舉成為一種提供公共物品的交換過程。當執政者無法滿足公民對于公共服務的需求之時，選舉確保了一個相對安全和低成本的途徑來罷免現任官員。而為了獲得選民支持，地方政府必須確保公共物品的有效供給。[16]

在此進路下，中國農村研究的許多學者探討了20世紀80年代所推行的村委會選舉對于農村公共物品供給的影響。其中大部分研究都持有較為樂觀的看法：其一，民主選舉增加了村莊預算中的公共支出份額，并減少了行政支出份額。其關鍵在于在村莊所進行的選舉強化了對鄉村的問責機制。[17]其二，從公共投資的分布狀況來看，村委會主任直接選舉可以有效地促進對農村公共投資的增加。[18]其三，中國的村莊選舉對農村的基層治理具有顯著的選舉效應。民主選舉的積極效應清晰地體現在選舉能夠增加村級公共品供給、減少管理費用和增加公共支出的比例幾個方面。[19]當村委會主任是直接選舉產生時，相對于非其他方式產生的情況，民主選舉能夠提高公共物品的供給。而選舉與公共物品投資之間相關聯的機制在于村干部謀求競選連任。[20]其四，村莊層面“一事一議”的公共物品決策機制的創新也為農村公共物品的有效提供創造了渠道。[21]

但是，也有研究者質疑民主選舉是否真正提高了村莊公共物品供給水平，在村委會選舉與農村公共物品提供之間可能并不存在直接的聯系。研究認為單靠選舉不一定能增加村賬務支出中公共投資的比例(相應地降低行政開支的比例)。只有真正實現決策權分擔以后，公共支出中用于公共投資的比例才會增加。這是由于選舉只代表了村民的參與，而實際當選的干部是否有決策實權，才是影響公共投資比例的關鍵。[22]只有當村委會的決策權力是分享型時，即主要決策在村干部間進行商定的情況下，民主選舉所帶來的公共投資比例才顯著增長。[23]此外，宗族勢力的強弱也影響著村莊的選舉，進而影響著村莊的治理績效(公共物品供給)。對于村莊的治理績效而言，在一些宗族勢力較強的村莊，如果只存在宗族而不能引入民主，那么宗族的治理績效并不會太好。同樣，那些不存在宗族的村莊，僅僅引入民主是不夠的，仍然需要其他形式的非正式的民間組織，才能更好地增進治理績效。[24]

盡管村民自治制度已經在中國農村進行了30多年的實踐，相關的法律與政策也在不斷完善。[25](P147-164)不過總體而言，村委會選舉的民主化程度并不高，村莊治理一方面受到上級政府(以黨組織為核心)的影響，另一方面還受到村莊內部權力結構的制約。在制度建設還不夠完善的鄉村社會中，農民并不能對村干部進行有效的約束，這樣在委托—代理關系中往往形成“供給主導”型的農村公共物品供給決策體制，也導致農村公共物品供給和需求的錯位。[26]

三、非正式制度

“非正式制度是與正式制度相對應的，對人們的行為起到約束作用的一系列規則。它們并非經過人們有意識的設計，而是在人們長期的社會交往中自發形成、并被人們無意識接受的行為規范，主要包括意識形態、價值觀念、道德觀念及風俗習慣等”。[27]在近期對中國農村公共物品供給的研究中，宗族網絡、文化慣例和社會資本等非制度因素受到越來越多的關注。非正式制度對于農村公共物品供給的影響表現在兩個方面：其一，非正式制度代表了一種非正式問責機制，這使得村民具備了監督村干部履行公共物品供給責任的渠道；其二，非正式制度提供了由社會組織或個體自主供給公共物品的條件。

(一)對村干部的非正式問責

與村委會選舉、村民理財小組、崗位責任制等正式問責體系不同，非正式問責(informal accountability)關注村莊內部的社會關系網絡對鄉村干部履行公共物品供給責任的影響。一方面，非正式問責提升了鄉村干部為村民提供公共物品的主動性。肯特·詹寧斯(M. Kent Jennings)發現當鄉村干部與普通村民之間存在密切的交往聯系時，這一“嵌入性關系”將使得村干部傾向于滿足村民的需求。[28]此外，村干部還會受到村莊內非正式組織的監督和約束，例如在宗族傳統保留較完善的村莊，其公共物品投資水平明顯高于沒有這些組織的村莊。陳捷和呼和那日松以鄉村干部的“社會嵌入性”作為標準，發現鄉村干部的宗族組織的成員身份和參與度對于農村公共物品的提供具有正面影響。鄉村干部在社會宗族組織和其他社會網絡中的嵌入度，增強了非正式問責，進而提升了供給公共物品的動力。[29]

另一方面，非正式問責機制也使得村干部具有了社會動員的權力。例如在宗族社會中，村干部可以利用宗族基礎上的社會權力來進行資源動員，此時的非正式制度誘使村民配合村干部的公共投資。[30]其關鍵在于來自最大姓的村主任可以利用其在宗族中的相對位置說服宗族成員支持其決策(代表了一種非正式權威)，使得行政權力充分發揮，在村民與村干部之間達成“權威耦合“，進而增加村莊公共品的投資。[31]蔡曉莉也認為，非正式問責存在的前提條件是必須具備一個嵌入性(embedding)和涵蓋性(encompassing)的連帶團體，其中當鄉村干部同時是單姓宗族組織和民間寺廟的成員時，能夠為村莊提供較好的公共物品。這些社會組織培育了地方干部的社會嵌入性，以及強烈的道德獎勵，而這些道德獎勵又成為地方干部的權力組成部分。[32]

(二)社會組織或個體的自主供給

非正式制度對村莊公共物品供給的影響還體現在對社會組織和村民個體行為的形塑作用。由于農村社會是一個人情社會，在其中聲譽、道德和習俗占有重要的地位，因此村莊的社會結構、社會資本對村民自發合作提供公共物品起到基礎性的作用。[33][34][35]例如在鄉村水利建設方面，羅興佐和賀雪峰認為水利建設不僅與宏觀層面的鄉村組織體制相關聯，也與微觀層面的村莊性質相聯系。在荊門這類“缺乏分層與缺失記憶型村莊”中，原子化的村民不能進行有效合作，導致鄉村水利供給嚴重不足。[36]

同樣研究也發現集體經濟薄弱的村莊并不一定造成公共物品的衰敗。由于存在類似村莊理事會這樣的非正式組織，利用村落社會資本有力地促進了村民在公共物品上的合作。在其中，村落自組織利用宗族網絡動員村民參與村莊公益；利用聲譽機制、輿論機制動員村民參與村莊公益。[37]當然，理事會之類的村落組織之所以能夠發揮強大的動員作用，在于它背后具有較強認同和行動能力的載體——宗族組織。[38]

在華南地區宗族組織保留較為完善，較多的案例研究也驗證了在這一地區的公共物品供給與宗族的相關性。例如溫瑩瑩在福建的案例研究表明，由于歷史和宗族因素而在村形成的非正式制度——即“頭家輪流制”和特有的習俗慣例，促進了村民在村莊宗族性活動和村莊修建水泥村道中的捐資行為，最終對村公共物品的自我供給起到了積極有效的影響作用。[39]同樣，陳天祥、魏曉麗和賈晶晶在廣東的研究也強調基于宗族組織所產生的文化傳統在公共物品提供中的積極作用。[40]不過，以宗族為載體的非正式制度需要一個文化傳統的積累過程，這就使得非正式制度具有一定的區域性。

四、幾點評論

(一)經濟條件并不起決定性的作用

從經濟基礎論的角度來看，農村公共物品供給與各地區的經濟條件相關聯。但是經濟發展水平的提升并不一定帶來較高的公共服務質量。以2012年江蘇省各地級市為例：南京市的人均GDP在省內排第三位，其公共服務評價結果卻排在全省第九位。相反，公共服務評價結果最高的連云港市，其人均GDP只排在全省第十二位。[41]

而稅費改革對于農村公共物品供給的影響也是不均衡的。在一些以農業為主要產業的中西部地區，稅費改革使得鄉鎮政府提供公共物品的能力下降，這是由于稅費改革使得稅源較窄的鄉鎮政府陷入了財政困境，并且由于稅費制度的完善，原來的稅費攤派不再可行。[42]但是在一些原鄉鎮企業發達的地區，稅費征收對于村民和當地干部來說，并不是一個很大的負擔，他們可以通過發展集體經濟來獲取資金。

更為重要的是，經濟基礎論忽略了村莊治理結構的問題。張勁松和金太軍以湖北鄂州市z鄉東大堤為例，發現稅費改革之后鄉村基礎設施之類的公共產品投入面臨困境。而其中的主要原因是市縣政府、鄉鎮政府以及農民都根據自己的理性進行博弈，博弈的結果是鄉鎮政府最終傾向于繼續收費，農民被動繳納。[43]因此，農村公共物品供給是一個動態的過程，不僅是有關經濟條件的問題，而更加需要關注其中村干部、村民以及其他行為主體的角色和行為。[44]改善鄉村公共物品供給不僅僅需要更多的國家資源投入以及社會權利組織的培育，它本身還受到農民和地方官員互動方式的極大影響。[45]

(二)民主促進論的不足

首先，現有對于民主選舉與村莊公共物品供給關聯的研究，很多都是通過定量的方式進行相關性的統計分析，對具體的傳導機制分析欠缺，這就有可能忽視在村委會選舉之外其他影響到公共物品供給的因素。正如一部分研究所揭示的民主選舉可能對于公共物品供給有一定的積極影響，但是它還需要在一定的背景條件下才能起作用。在一些定量研究中，將村莊民主選舉簡單操作化為“是否進行差額選舉”，這樣的概念操作可能產生誤導，實際的村莊民主選舉至少還應該重視候選人的提名和確定過程，即政治因素在其中的作用。[46]

其次，民主選舉或許解決了村莊公共支出比例的問題，但是并沒有考慮到村莊內部經濟基礎的問題。也就是說民主選舉可能只是解決了公共支出決策的程序問題，而公共支出的來源問題，民主選舉并不能處理。就如一些研究所發現的，經過改制村辦企業集體企業之后成為了私營企業，村莊從私營企業主那里征收公共開支變得困難。[22]這樣，村莊公共物品的供給就不再是民主選舉的程序完善，而是如何能讓私營企業主有意愿為村莊提供公共物品。

(三)非正式制度的視角的局限

由于中國各地區文化傳統的差異，關于非正式問責機制對于公共物品的影響需要更多的個案分析來尋找其中的機制性因素。在非正式制度視角中，宗族組織以及相關聯的文化傳統是能夠發揮公共物品供給功能的關鍵。但是，宗族性的要素并不是在各地區都具備，在一些地區宗族勢力是相當弱的。同樣是對宗族組織與公共物品之間關聯的影響，也有研究發現基于宗族結構的傳統社會關聯對公共品供給的影響并不顯著。[47]

此外，宗族組織功能的發揮渠道是通過傳統權威、鄉土關聯來進行動員，它主要對于農村道路修建發揮影響，也就是說宗族組織所能提供的公共物品具有一定的傾向性。在溫瑩瑩的調研中，她發現農田水利、生活飲用水、學校這三項公共物品或由國家政府承擔或已經放棄，T村的村民也不再參與供給。只有道路修建這一項依照“公辦民助”的原則，T村村民在這一項公共物品供給中的參與率依然很高，她將這一類公共物品稱為“宗族性公共品”。[39]因此，可以發現非正式制度作用下所能夠提供的公共物品存在著類型差異。

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[責任編輯 陳翔云]

Economic Base, Democratic Promotion and Informal Institutions ——Three perspectives of rural public goods supply

Fei Jun

(School of Government, Sun Yat-sen University, Guangzhou, Guangdong 510275)

rural public goods; economic base theory; democratic promotion theory; informal system

This paper mainly expounds the three perspectives of rural public goods supply. The economic base theory insists that the supply of public goods depends on the development of village economy; democracy promotion theory holds that improvement of the villager autonomy system will enhance the supply of public goods and performance; the non institutional factors with clan network, cultural practices and social capital as the carrier also have impact on the supply of rural public goods. The above three perspectives represent the main ways of thinking about the supply of public goods in China’s rural areas, but there are some deficiencies respectively in these three explanations.

* 本文系國家社會科學基金重大招標項目“擴大公民有序政治參與：戰略、路徑與對策”(項目號：12&ZD040)的階段性成果。

費鈞，中山大學政治與公共事務管理學院博士生(廣東 廣州 510275)。