論我國國庫集中收付制度改革與發(fā)展

明 慧 孫 暢

貴州大學公共管理學院，貴州 貴陽 550025

論我國國庫集中收付制度改革與發(fā)展

明 慧*孫 暢*

貴州大學公共管理學院，貴州 貴陽 550025

國庫集中收付制度改革，對于規(guī)范我國預算執(zhí)行程序，規(guī)范財政收支，提高財政資金的使用效率，加強對財政資金支付的監(jiān)督，從源頭上預防腐敗等作用顯著。但在具體的運行過程中還存在很多問題需要解決和完善。2015年1月1日開始實施的新預算法對國庫集中收付制度做了進一步規(guī)定，對深化國庫集中收付制度具有重要意義，本文在此基礎上，對進一步深化國庫集中收付制度改革提出了相應的政策建議。

國庫集中收付制度；規(guī)范收支；新預算法

一、國庫集中收付制度的內涵

所謂國庫集中收付制度，亦稱“國庫單一賬戶制度”(TSAS)，由國庫集中收入制度和國庫集中支付制度兩部分構成，指由國庫單一賬戶體系為基礎，政府在國庫或其指定代理銀行開設賬戶，通過該賬戶直接支付和控制財政資金從預算分配至到達商品或勞務提供者賬戶的全過程，以實現(xiàn)對財政資金的流向與流量的全程監(jiān)控。[1]其本質在于實現(xiàn)兩個“直達”，即“收入直繳，支出直撥”。國庫集中收付制度解決了傳統(tǒng)分散型國庫收付制度的許多問題，[2]財政資金將直接從國庫賬戶支付給商品或勞務提供者，減少了多個賬戶體制下資金撥付的多個轉賬環(huán)節(jié)，從而可實現(xiàn)對政府資金的集中、統(tǒng)一使用，[3]加強了對財政資金的管理，改變了原有的資金收支渠道。[4]

二、國庫集中收付制度改革的內容

“這是我國改革開放以來，繼分稅制改革之后，對預算管理制度進行的一次根本性重大變革，被稱為一場“財政革命”。[5]從20世紀90年代中期開始，中國的財政改革開始進入新的階段，這一階段的核心任務是建立與社會主義市場經濟體制相適應的公共財政管理框架。但傳統(tǒng)的分散收付制度要求，征收機關和預算單位自行、分散設置多重銀行賬戶，資金繳撥以分散、多環(huán)節(jié)方式運行，這就存在資金活動透明度不高、收付環(huán)節(jié)過多、資金使用效率降低、信息反饋遲緩等弊端。而國庫集中收付制度能通過建立國庫單一賬戶體系，對財政收支進行集中化管理，充分反映財政資金收支活動的全過程，為政府部門的決策提供完整的信息資料，而且便于監(jiān)督，有利于政府宏觀調控財政資金。

由此可見，我國進行國庫集中收付制度改革勢在必行。于是，1999年開始，財政部開始推動國庫集中收付制度改革。在改革實踐初期，我國實行較廣泛的是國庫集中支付模式，隨后開始在各地區(qū)各部門實行試點，改革不斷深入，資金范圍不斷擴大。經過十多年的改革實踐，我國國庫集中收付制度無論是支出還是收入管理，覆蓋的資金范圍都愈來愈廣，對我國財政資金管理產生了重大而深遠的影響。具體而言，國庫集中收付制度改革的主要內容包括：

(一)建立國庫單一賬戶體系，完善國庫集中收付運作機制。在保證各單位資金使用權、領導審批權、經費開支渠道、資金性質等基本不變的基礎上，清理取消各單位所有銀行賬戶，統(tǒng)一由財政部門設立國庫單一賬戶體系，財政收入與財政支出分別通過該單一賬戶體系直接到達國庫與收款人，整個收付過程及其動態(tài)監(jiān)督管理形成一整套集中運作機制。

(二)規(guī)范財政資金收付程序和方式。一是規(guī)范收入收繳程序，就是將過去多重設置賬戶、多種收繳形式，改為直接繳庫和集中匯繳兩種方式，取消各單位的收入過渡性賬戶，財政收入按照規(guī)范的收入程序和方式直接繳入國庫單一賬戶。二是規(guī)范支出撥付程序，在實際支付業(yè)務發(fā)生前，財政資金余額由國庫單一賬戶全部保存。

(三)實施會計與出納分離、用款和撥款分離、收款和開票分離的三分離手段。即會計與出納職能由單位和國庫支付中心分別開展，單位用款是由國庫支付中心根據規(guī)定，向著供貨商開展撥款，各項的收入繳款人，一般來說是直接繳入國庫、預算外財政專戶，通常征收的單位不去管收款的工作，只管開票的工作，從而實現(xiàn)三分離。[6]

(四)對財政收支活動實行有效的監(jiān)控。有效地解決財政資金運行中的信息不對稱、風險控制以及透明度等問題，實現(xiàn)財政資金的安全、規(guī)范和高效運行。國庫集中收付制度下，財政部門利用現(xiàn)代信息技術，通過監(jiān)控系統(tǒng)對財政資金收付全過程進行實時監(jiān)控，對發(fā)現(xiàn)的疑點和問題迅速向預算單位核實情況，重要問題立即組織專員辦和中介結構實地核查，及時處理違規(guī)或不規(guī)范操作問題，并將核查情況向主管部門和部內相關司局及時反饋，建立信息報告和核查通報制度，形成違規(guī)預警、監(jiān)控核實、委托核查、問題處理、信息披露的財政國庫動態(tài)監(jiān)控機制，有效地解決財政資金運行中的信息不對稱、風險控制以及透明度等問題，實現(xiàn)財政資金的安全、規(guī)范和高效運行。[7]

三、國庫集中收付制度存在的問題

(一)核算內容不完整，預算外資金未納入國庫集中收付制度核算

目前，我們國家部門預算改革不太完善，在客觀中，導致基層部門編制預算不完善。而且基層部門要考慮其利益，并且也存在減少預算整體規(guī)模、對外隱藏預算外的資金也有主觀上的故意而為之，導致基層部門的編制的預算不完整。核算資金的不完整，主要是預算內資金的實現(xiàn)了集中收付，而預算外資金未納入其核算范疇。[8]

(二)中央與地方間存在差異，各地集中收支范圍不統(tǒng)一

國庫集中收付改革在具體實踐過程中，由于經濟實力差異、控制力等各種因素，中央層面的推進速度和完善程度要優(yōu)于地方。從預算單位的覆蓋程度來看，還存在著一些單位部門尚未實施國庫集中支付制度或是單位的某些收支項目沒有納入到國庫集中制度范圍中，這樣會導致國庫資金運用的隨意性。因此，規(guī)范地方國庫現(xiàn)金管理，推進地方尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國庫集中收付制度改革，還有很多工作要做。

推行國庫集中收付制度理想的做法是將所有的財政資金都納入集

中收支的范圍，但實際上，各地納入集中收支的財政資金范圍不統(tǒng)一，并且都有一部分財政資金未納入范圍。這樣一來，使得各地支出核算口徑不一致，并且各地政府對各預算單位的管理也不統(tǒng)一，從而導致中央政府難以掌握各種收支信息的準確動向，制定宏觀財政政策就缺乏客觀依據，對于宏觀財政政策的制定與執(zhí)行是不利的。

(三)財政信息系統(tǒng)的缺乏，銀行資金清算系統(tǒng)不完善

一是財政信息系統(tǒng)不完善。我國的政府賬務不僅由財政部門管理，還由征收機關、預算單位和央行的國庫部門同時管理，而財政部門在其中只進行經費撥款等粗線條的核算，而由各預算單位分散進行逐筆的支出核算，這樣一來，無法實現(xiàn)財政部門對財政支出的逐筆審核和管理。二是銀行清算系統(tǒng)等基礎設施的薄弱。在國庫集中收付制度下，大量資金需要在中央銀行與各商業(yè)銀行之間相互往來，銀行資金清算系統(tǒng)不夠完善，影響了資金的有效撥付。基礎設施跟不上，整體效率低，增加預算單位及時準確報賬難度，不利國庫集中收付制度推動。

(四)相關法律法規(guī)不完善

國庫集中收付制度的改革，需要國庫加大資金監(jiān)管、分析、預測。但是，當前法律、法規(guī)、管理方法均未真正為國加資金的監(jiān)管權提供有力根據。

《中華人民共和國預算法》有相關規(guī)定：各政府財政部門的負責監(jiān)管監(jiān)督的檢查本級各部門和其所有的單位預算執(zhí)行，但是，未能指出財政部門有權實時的監(jiān)管預算單位的零余額單位賬戶發(fā)生資金的變化。前現(xiàn)有的一些文件可稱為制度，未上升至法律層面，沒有法律應有的權威性。如《財政國庫管理制度改革試點方案》等。有些規(guī)章制度具有明顯的滯后性，《財政總預算會計制度》、《國家金庫條例》等，沒有適應其制度的有關發(fā)展，影響了國庫職能的有效發(fā)揮。

(五)具體實施中，個別部門、單位及個人對國庫集中收付制度認識不足

國庫集中收付制度在優(yōu)化、改革吉，有人還是只習慣傳統(tǒng)管理方法，因理念、改革要求不同，很多人不去熟悉并掌握好的管理應運，有人對改革方案的理解不深，選擇繼續(xù)觀望；甚至有些單位、個人出于自己角度去考慮，不愿改革。改革后預算資金必需保存在中央銀行，各個部門和單位花錢不方便還帶來了做賬的麻煩，所以極不情愿。這些個別部門和單位人員的種種認識都制約著國庫集中收付制度向縱深發(fā)展。[9]

四、新預算法下國庫集中收付制度的發(fā)展

研究制定相應法律法規(guī)、管理辦法、實施細則，為國庫集中收付的運作提供有效的法律保障是改革的必經之路，2015年1月1日開始實施的新預算法對國庫集中收付制度做了進一步規(guī)定，如第五十六條對財政專戶的設立與管理進行規(guī)定，第五十七條強調加強對預算支出的管理與監(jiān)督，第五十九條對國庫設立進行規(guī)定，并提出加強對現(xiàn)金的管理，第六十條、九十三條進一步明確了退庫的責任，等等。[10]這一系列法條對深化國庫集中收付制度具有重要意義，具體如下：

(一)嚴格財政專戶管理

新預算法對財政專戶的設立做出了最嚴格的規(guī)范，改變從前大量財政資金脫離國庫監(jiān)督的局面，有效避免腐敗的滋生。新預算法第五十六條規(guī)定，“對于法律有明確規(guī)定或者國務院批準的特定專用資金，可以依照國務院的規(guī)定設立財政專戶”，并對“違反本法規(guī)定開設財政專戶的”，明確責任，一步一步構建全國庫單一賬戶，擬定良好法律基礎。并且構建國庫單一賬戶體系是國庫集中制度改革的一項苊，優(yōu)化資金分散、重復情況，明確規(guī)范銀行賬戶管理提供，為國庫集中收付制度改革的深化奠定了堅實基礎。

(二)嚴格會計核算基礎

新預算法第五十七條規(guī)定，“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”，這是第一次明確規(guī)定開展預算支出績效評價，有利于增強預算支出的合規(guī)性和有效性。新預算法還第一次對預算會計核算制度進行了明確規(guī)定，“各項預算的收入和支出實行收付實現(xiàn)制。特定事項按照國務院的規(guī)定實行權責發(fā)生制的有關情況，應當向本級人民代表大會常委會報告”，這對于嚴格會計核算基礎、防止弄虛作假具有有效作用。

(三)加強國庫現(xiàn)金管理

國庫現(xiàn)金管理是我國國庫管理體系的重要組成部分，深化國庫集中收付制度改革必須要加強對國庫現(xiàn)金的管理和使用。新預算法第五十九條第5款規(guī)定，“各級政府應當加強對本級國庫的管理和監(jiān)督，按照國務院的規(guī)定完善國庫現(xiàn)金管理，合理調節(jié)國庫資金余額。”該規(guī)定是預算法第一次對國庫現(xiàn)金管理做出明確規(guī)定，對于推動各級政府做好國庫現(xiàn)金管理工作起到了引導和法律保障的作用。

(四)明確國庫單一賬戶制度

新預算法第六十一條規(guī)定，“國家實行國庫集中收繳和集中支付制度”，從法律上正式肯定了我國十多年來的改革的成果，也為下一步改革提供了法律權威性。預算法規(guī)定，“對政府的全部收入和支出實行國庫集中收付管理”，將黨的十六屆三中全會所提出的“實行全口徑預算”落到了實處。

(五)規(guī)范國庫退庫管理

新預算法第一次對國庫退庫事項作出明確規(guī)定。在實踐中由于種種客觀原因，難免會發(fā)生退庫，但是存在有些地區(qū)將退庫作為調節(jié)國庫收支的手段甚至權力尋租的方式。因此，新預算法第六十條規(guī)定，“已經繳入國庫的資金，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定或者國務院的決定需要退付的，各級政府財政部門或者其授權的機構應當及時辦理退付。按照規(guī)定應當由財政支出安排的事項，不得用退庫處理”，第九十三條進一步明確了退庫的法律責任，為嚴格規(guī)范退庫業(yè)務，強化政府收支兩條線管理提供了法律依據。

總體來看，新預算法的頒布與實施有利于進一步促進國庫集中收付制度的科學化、法制化與公正化，在此基礎上，政府還應加快部門預算等配套改革步伐，健全和完善財政管理信息系統(tǒng)，加大改革力度，促進國庫集中收付改革“橫向到邊、縱向到底”目標的實現(xiàn)。

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[2]羅瑩，朱久霞.論國庫集中收付制度下的預算會計改革[J].商業(yè)會計，2012(13)：61-62.

[3]董蘇彭.國庫集中支付制度的建立與實施[J].財政研究，2001(10)：65-67.

[4]柳宇燕.國庫集中收付制度下預算會計改革初探[J].財會月刊，2010(31)：17-19.

[5]王保安.推進國庫集中收付制度改革，完善現(xiàn)代國庫管理運行機制[J].中國財政，2012(11)：13-16.

[6]張國興.國庫集中收付制度實施的障礙與對策[J].許昌學院學報，2004(03)：18-20.

[7]劉鵬.國庫集中收付制度改革探討[J].山東社會科學，2008(12)：74-76.

[8]李建寧.國庫集中收付制度改革存在的問題及對策建議[J].西部財會，2011(06)：9-12.

[9]梅迎春.我國國庫集中收付制度改革研究[D].財政部財政科學研究所，2007.42.

[10]馬海濤.新預算法與我國國庫集中收付制度改革[J].中國財政，2015(01)：64-70.

明慧(1993-)，女，漢族，貴州安順人，貴州大學公共管理學院，行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：社區(qū)治理與社會組織；孫暢(1993-)，女，漢族，江蘇無錫人，貴州大學公共管理學院，行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：社會組織。

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