宅基地閑置的出路探討

宋彥君

山西財經(jīng)大學公共管理學院，山西 太原 030006

宅基地閑置的出路探討

宋彥君*

山西財經(jīng)大學公共管理學院，山西 太原 030006

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，宅基地的閑置及有效、規(guī)范利用成為目前我國亟需關(guān)注的重點。本文從制度和農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)需求分析宅基地閑置的原因，并從制度改革和資源配置方式上給出其出路的建議。

宅基地閑置；土地制度；土地流轉(zhuǎn)需求；出路建議

一、宅基地閑置的原因分析

(一)土地制度滯后阻礙宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

隨著城鎮(zhèn)化的推進，城市建設用地供應緊張。城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展促使城鄉(xiāng)人口流動，城市人口增加，農(nóng)村人口減少。這使得許多農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)“空心村”現(xiàn)象，大量土地和宅基地被閑置，造成農(nóng)村土地和房屋資源的巨大浪費。現(xiàn)行的《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》和《抵押法》均有規(guī)定，農(nóng)村集體建設用地(包括宅基地)不得轉(zhuǎn)讓、出租或抵押。正是這些法律法規(guī)對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，宅基地無法合法流轉(zhuǎn)，因而無法在市場條件下進行有效配置。從1949年中國成立到今天的農(nóng)村土地制度變遷中，對宅基地和房屋流轉(zhuǎn)的限制本質(zhì)上為了保證農(nóng)村集體所有性質(zhì)不變，使農(nóng)民的基本生活得到保障，防止農(nóng)民因流轉(zhuǎn)自住的宅基地而喪失安居之所，其初心是為了維護農(nóng)民的合法權(quán)益。然而在這個市場機制盛行的時代，帶動了農(nóng)村經(jīng)濟取得巨大發(fā)展，農(nóng)民的生活水平和收入水平不斷提高，宅基地的保障性作用已被削弱，宅基地使用權(quán)的資產(chǎn)屬性和增值收益功能逐步凸顯。在市場經(jīng)濟的大背景下，限制宅基地和房屋流轉(zhuǎn)的制度很明顯已不符合經(jīng)濟發(fā)展的趨勢，農(nóng)村大量的閑置宅基地就是在這種矛盾下的“產(chǎn)物”，農(nóng)民的合法權(quán)益沒有得到真正維護。

“中華人民共和國公民在法律面前人人平等。”這是《憲法》第33條的規(guī)定，也是很重要的一條規(guī)定。它要求農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民在權(quán)利和義務上的平等性。也就是說，農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民一樣擁有對自有財產(chǎn)的處分權(quán)，即農(nóng)民對自有財產(chǎn)及宅基地使用權(quán)具有處分的權(quán)利。經(jīng)濟的發(fā)展帶動了城市房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，房價居高不下。城市居民靠房地產(chǎn)投資，在房地產(chǎn)市場上轉(zhuǎn)讓、出租、抵押私有住房，靠房改房等獲得了巨大的資產(chǎn)收入。同時，城市居民一戶可以擁有多套住房并且享有對土地使用權(quán)和購買房屋的房屋所有權(quán)的處分權(quán)利。而農(nóng)民不僅只能一戶一宅，而且一戶一宅的權(quán)益也因農(nóng)村房屋和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的限制無法資產(chǎn)化。農(nóng)民的資產(chǎn)收益權(quán)利被剝奪，一方面加重了宅基地的閑置，另一方面不利于城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。這是對農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民在住房和資產(chǎn)收益上的不平等對待，與《憲法》的權(quán)利平等背道而馳。

(二)農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的需求

我國目前處于社會轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村的經(jīng)濟得到空前發(fā)展，生活水平提高，社會保障覆蓋范圍逐步擴大和完善，農(nóng)民的基本生活得以保障，對宅基地的保障作用的意識向資產(chǎn)增值意識轉(zhuǎn)變。尤其是在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的城中村和近郊村的農(nóng)民對這種意識更加強烈。盡管現(xiàn)有的各種土地法律法規(guī)阻礙著農(nóng)村房屋和宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，絲毫阻擋不了農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的熱情。既然無法正當流轉(zhuǎn)房屋和宅基地使用權(quán)，農(nóng)民便私下進行市場交易來獲得資產(chǎn)收益，提高收入。這種自發(fā)形成的隱性市場在一定程度上滿足了農(nóng)民渴望增加生活來源和提高生活質(zhì)量的現(xiàn)實需求，縮小了城鄉(xiāng)間經(jīng)濟發(fā)展和貧富之間的差距，但隱性市場畢竟缺乏正規(guī)化和有序化，存在著交易風險和糾紛。交易涉及到雙方當事人的住房利益，一旦引發(fā)糾紛，輕者發(fā)生暴力沖突，重者威脅社會和諧穩(wěn)定。因此，究其根本，是要改革土地制度，創(chuàng)新宅基地管理制度，引導農(nóng)民有序、合法流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，既能解決宅基地限制問題，又能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實需求。

二、宅基地閑置的出路探討

(一)創(chuàng)新農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度

農(nóng)村宅基地閑置，究其根本是土地制度的缺陷造成的。因此，變革和創(chuàng)新宅基地使用權(quán)制度成為重中之重。首先，進一步分離宅基地的使用權(quán)和所有權(quán)，使宅基地使用權(quán)的無期限、無償使用和限制流轉(zhuǎn)向符合規(guī)范條件的有期限、有償使用和開放流轉(zhuǎn)過渡。既能有效利用土地資源，防止浪費，又能實現(xiàn)農(nóng)民對增加非農(nóng)收入，提高生活水平的渴望。其次，改革宅基地使用權(quán)制度必須與城鄉(xiāng)戶籍制度一體化改革相銜接。允許進城落戶人員在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部資源有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地，鼓勵農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。保障進城落戶農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，充分尊重農(nóng)民意愿，不得以退出農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)為條件獲得城市戶口，用以解決農(nóng)民擔心自己因落戶城鎮(zhèn)，擁有的土地權(quán)利受到影響的問題。

(二)有效利用資源分配方式

對于城中村和近郊村而言，可以利用市場配置方式，對其宅基地使用權(quán)進行流轉(zhuǎn)。城中村和近郊村因其距離城市近，經(jīng)濟發(fā)展相對遠郊村較快，宅基地的生活保障功能和生產(chǎn)功能退化，資產(chǎn)增值功能日益增強，宅基地流轉(zhuǎn)的營利價格高于社會保障功能下的價格。因此，在完善《物權(quán)法》、《土地管理法》，建立宅基地使用權(quán)制度的基礎(chǔ)上，并且符合規(guī)劃和用途管制的條件下，允許宅基地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)，在市場機制的配置下，使農(nóng)民同城鎮(zhèn)居民一樣獲得合法的資產(chǎn)收益。

對于遠郊村來說，宅基地市場需求比較少，土地價格遠低于城中村和近郊村，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益也相對較低，體現(xiàn)了城郊地區(qū)和偏遠地區(qū)的不平等、不公平。筆者認為可以在遠郊村實行計劃配置，允許宅基地在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)或者無償分配，或者通過市場機制流通后，由政府介入，利用宏觀調(diào)控手段，農(nóng)民與政府積極互動，縮小城郊地區(qū)和偏遠地區(qū)的收入差距。例如，政府可以利用財政收入建立宅基地退出補償基金對遠郊村農(nóng)民宅基地資產(chǎn)性收益給予補貼；通過實施“城鄉(xiāng)土地增減掛鉤”，使農(nóng)村獲得土地極差收益，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設施及公共服務設施等，以增加農(nóng)民收入，提高當?shù)剞r(nóng)民生活水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展；政府在農(nóng)戶自愿的原則下，制定完善的宅基地置換方案，鼓勵農(nóng)民宅基地置換以使村莊更新、改善農(nóng)村環(huán)境等。

[1]瞿理銅，朱道林.基于功能變遷視角的宅基地管理制度研究[J].國家行政學院學報，2015(4).

[2]楊遂全.城鄉(xiāng)一體化背景下農(nóng)村閑置房屋的出路[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2015(1).

[3]孫敏.看上海市近郊農(nóng)村宅基地置換[J].中國土地，2016(10).

宋彥君(1993-)，女，漢族，山西晉城人，山西財經(jīng)大學，碩士研究生，研究方向：土地利用與規(guī)劃。

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