美國政府干預社區學院發展的角色分析

鄭玉清

(廣州城市職業學院 ，廣州 510405)

美國政府干預社區學院發展的角色分析

鄭玉清

(廣州城市職業學院 ，廣州 510405)

美國社區學院能夠發展成為美國教育的一大特色，政府的強有力推動是功不可沒的。美國社區學院的發展，政府是一個政策制定者，經費資助者，職業技術標準引導者和校企共治推動者。目前我國高等職業教育發展遇到的諸多問題，亟需政府轉變職能，從頂層設計、政策制定、校企合作等方面推動其發展。

社區學院；政府角色

0 引言

美國社區學院是美國高等職業教育發展的一個成功典型，為美國二戰后經濟起飛發展發揮了不可替代的作用，也有力的推動了美國高等教育大眾化，其靈活多樣的辦學形式深受滿足了不同層次、不同階段人群的需求，為美國終身教育發展提供了深厚的沃土。社區學院成為美國高等教育的重要組成部分,也是美國教育的一大特色。美國總統克林頓曾經說過：“社區學院是美國的最佳特色。”[1]在美國社區教育蓬勃發展的背后，政府強有力的推動功不可沒。

1 美國社區學院發展歷程

美國社區學院的發展大概經歷了三個階段：一是初級學院發展階段，從19世紀至20世紀上半葉；二是蓬勃發展的大眾化階段，從二戰后至二十世紀七八十年代；三是深化創新發展階段，從二十世紀九十年代至今。

美國社區學院的發展歷史起源于19世紀末20世紀初的初級學院運動。隨著美國資本主義工業的發展，美國從傳統的手工業開始過渡到機器工業生產，生產技術日益發展，加上當時美國人口的迅速增長。社會生產手段的變化，不僅要求美國學校教育規模的擴大，也呼喚著新的教育層次和類型，要求學校教育從培養教士、律師和教師轉向培養適應農業、工業發展的機械技術。初期職業教育的發展，離不開1862年頒布的《莫雷爾法案》的推動，它將美國教育從象牙塔中解放出來，實用主義開始在教育界盛行。1901年伊利諾斯州成立了第一所公立的初級學院，隨后各州都出現了公立、私立的初級學院。到第一次世界大戰，美國建立了74所初級學院，其中公立19所，私立55所。在初級學院發展階段，政府已開始關注并支持其發展。

二戰后是美國社區學院蓬勃發展大眾化階段。為滿足二戰后經濟重建、人口增長、軍人轉業的需要，美國亟需對大批軍人的轉業培訓，中學普及后，要求接受高等教育的人越來越多，加上戰后美國經濟的快速發展，高等教育大眾化是勢在必行。為滿足社會經濟發展的需求，政府通過一系列的措施，推動兩年制社區學院的發展。據統計，1966—1976年公社區學院的數量增長了82%，從565所增加到1030所，大約一周增加一所；同期學生數的增長更快，從130萬上升到大約400萬，增長率為200%。[2]這階段的社區學院的職能也從轉學教育拓展到職業技能教育。一方面既為學生繼續求學做入學準備，另一方面也為就業做職業技術培訓。到了80年代，社區學院的全體學生中超過一半是在研修職業科。這一階段社區學院的蓬勃發展，得益于高等教育的大眾化，政府政策的支持以及經費的資助。

進入二十世紀90年代至今，是美國社區學院深化創新發展階段。隨著信息技術的發展，經濟全球化，勞動市場對能適應新知識結構、新技術人力資源越來越高，職業教育對培訓職業技術的作用受到空前的重視。美國社區學院經過一百多年的發展，已達到一定的規模。但是對社區學院的培訓職業技能、學生的學業質量卻一直受到民眾的質疑。為了重振美國教育，“90年代以來美國的職業教育，更加明確地將重點放在了提高學習質量和設立標準上，尤其是強調學術能力的提高以及職業教育與學術教育的整合。”[3]這一階段的社區學院發展，向縱深發展，呈現出社區學院職能的多元化，規范的技術標準，職業教育的有效性，致力于教育的公平，為美國民眾提供更優越的教育服務。從克林頓、小布什再到奧巴馬政府，不管是在經濟低迷期還是2008年的金融危機，美國政府都不惜斥巨資發展社區學院，正如奧巴馬指出：未來越來越多的職位需要擁有副學士學位的人來勝任，其增長速度是其他職位的兩倍。如果社區學院不提供這些培訓，美國將無法適應這種需求。所以為了適應正在改變的經濟形勢，必須投資教育，必須投資社區學院。[4]

2 美國政府在社區學院發展中的職能

2.1 政策制定者

美國社區學院能夠成為高等教育的重要組成部分，成為美國教育的一大重要特色，首先離不開美國政府的政策支持。美國政府從國家發展需要出發，在不同的歷史階段從政策上支持社區學院的發展。

社區學院得到美國政府的重視始于《退伍軍人權利法案》的頒布。二戰后大量士兵復員，需要對他們安置和就業培訓，這時政府不得不重新審視初級學院在培養學生學術和技能的作用。退伍士兵一般文化素質不高，初級學院正好滿足他們入學接受高等教育的需要。這一時期美國各州在聯邦政府的資助下，增設了大批社區學院，擴大招生人數，滿足退伍軍人接受高等教育的要求。該法的出臺實施，被認為是影響社區學院發展最有效、最成功的法案。

從上世紀50年代到70年代是美國社區學院發展的黃金時期，聯邦政府給予社區學院大量的政策支持。這20余年間頒發的法令及修正案不下十部。對社區學院影響較大的有1958年的《國防教育法》、1963年的《高等教育設施法》、《職業教育法》、1965年的《高等教育法》等。《國防教育法》是美國歷史上第一次將教育作置于國家安全的重大戰略地位并以法律的形式頒布實施，也開啟了聯邦政府以各種渠道資助高等教育。社區學院為此得到了政府的資助。在《職業教育法》的支持下，社區學院的為升入4年制學院做準備的功能逐漸減弱，職業技術教育功能不斷加強。也是在這個法案的實施下，社區學院得到了聯邦政府的大筆資助，有利于發展職業教育。

進入90年代針對美國學生學業不盡人意以及世界競爭的加劇，美國政府頒布了《卡爾·帕金斯職業與技術教育法案》、《學校到工作機會法案》，推動美國從學校到工作(School to Work, STW)運動。之后老布什政府的《美國2000教育戰略》的綱領性文件，推動美國每一個社區朝六個雄心勃勃的全國教育目標邁進；克林頓的“教育行動綱領”提出要“讓每一個18歲青年能上大學；每一個成年美國人能夠進行終身學習。”小布什政府《不讓一個孩子掉隊法案》，致力于提高社區學院的效能，發揮社區學院在擴大弱勢群體學生入學率上做出的卓越貢獻。在2008年全球金融危機背景下奧巴馬政府的《投資于美國的未來：職業技術教育改革藍圖》致力于改革、重塑美國職業技術教育，在職業技術教育與雇主需求之間建立能動的聯系，強化職業教育對市場反應的靈敏度。

可見，社區學院在發展過程中美國政府根據社會背景與經濟因素的需要，通過立法干預社區學院的發展，從而引導社區學院發展的方向。不管是二戰后軍人的退伍復業、1957年蘇聯第一顆人造衛星的成功發射，還是經濟衰退、金融危機，美國政府都將以立法干預社區學院的發展以適應美國社會經濟及民眾對社區學院的需求，甚至將社區學院作為美國經濟重振的重要武器。“美國政府對社區學院政策的變化有一個鮮明的意圖，就是建立對社會需求和經濟上優先考慮的事項有較大的靈活性、適應性和應答性的社區學院系統，盡可能完善社區學院應答社會需求的愿望。”[5]

2.2 經費資助者

美國政府對社區學院的經費資助一般是立法實現的。美國聯邦政府和廣大公眾經常把教育，尤其是高等教育的發展視為關系國家安危以至于生死存亡的一個關鍵性因素。[6]社區學院作為美國高等教育的重要組成部分，也受到政府的高度重視，將其納入財政預算，給予經濟資助。

政府經費資助的形式是直接撥款資助，以獎學金或貸款方式給學生提供資助，給院校撥款用于基礎設施建設，提供優惠稅收政策減少院校的財政支出。聯邦政府制定學生資助法案主要有《國防教育法》、1963年《衛生專業教育資助法》、1964年《經濟機會法》、1965年《高等教育法》、1984年《珀金斯職業教育法》、1990年的《卡爾·D·珀金斯職業和應用技術教育法》等法案都附帶著大量的撥款資助。如在《退伍軍人權利法案》規定“為戰時所有在軍隊至少服役90天的軍事人員提供一年、最多不超過四年的教育和訓練，由政府支付其每學年不超過500美元的學雜費和每月50美元的生活津貼。”[7]這是聯邦政府開始以資助學生的方式介入高等教育，受到國內民眾的贊許。如在克林頓政府出臺了直接面向學生的貸款和獎學金計劃——“直接借貸方案”(the Direct Lending Program)和提高聯邦佩爾獎學金(Pell Grant Program)的數額。“直接借貸方案”規定把貸款提供給需要的學生，而不是向銀行和其他中人提供補助金，并且有靈活的償還計劃。佩爾獎學金的數額增加了25%，并將每年每個學生獲得的最高限額由2700美元提高到3000美元。而1996年美國公立兩年制社區學院的平均學費接近1500美元，這些措施實際上使兩年社區學院教育成為免費教育。[8]在社區學院經費來源中，雖然聯邦政府不是主要的資金來源，但是可以看出聯邦政府總是在不斷的通過經費的資助調控社區學院的發展，然而在州層面上未必想得到聯邦政府更多的經費資助。州長們寧愿以獲取較少的費來保持州政府的獨立，社區學院也希望盡量少的受聯邦政府控制，在辦學上保持更大的自由空間。

2.3 職業技術標準引導者

美國是一個高度分權的國家，在社區學院發展過程中也一直保持著州對社區學院的自治與管理，美國聯邦政府對社區學院沒有直接管理的職能，但通過成立全國社區教育專門委員會發布權威信息、政策引導等方式管理社區學院。如早在1920年，在聯邦教育署的資助和組織下召開了第一次全美初級學院教育會議，成立了全美初級學院協會(AAJC)，并于同年開始出版《初級學院指南》，用以規范各州初級學院的專業和課程設置標準，指導各州初級學院的發展。[9]

然而，美國院校自治的傳統使得社區學院開發的課程標準、技能標準參差不齊，職業技能教育出現分散、低效的局面。為扭轉國內職業技能標準不一、技能低下的局面，增強美國國際競爭力，在1994年頒發了《2000年目標法案》，聯邦政府成立了全國職業技能標準委員會，旨在將行業的技術標準變成國家經濟和教育政策的組成部分，通過行業來影響和規范職業教育管理。[10]該委員會并不制定具體行的技能標準，只負責制定指導方針和整個體系的總體框架結構，規定了行業的技能標準要求，向社區學院和美國人提供了一條重要的信息：當前的工作場所需要什么樣的技能。國家技能標準委員會是一個政府與市場雙重驅動的合作聯盟，要對國會負責，又要遵守“效益、效率、實用、適用”的市場規則。

2.4 校企共治推動者

目前，技能危機成為阻礙美國經濟發展的一個重要障礙。技能鴻溝、技能赤字等詞語頻頻出現了政府官方報告、報章媒體。技能危機蔓延至美國生產的各個領域，據喬治城大學2018美國就業需求預測應用型人才的缺口數以百萬甚至千萬計。奧巴馬總統在2012年國情咨文中就提出：“企業界精英經常向我抱怨在國內招不到具備所需技能的工人，在高新技術產業，應用型人才供應尚不能滿足半數需求，扭轉這一局面已刻不容緩。”對技能危機的產生，美國很多群體達成的共識是：美國技能危機之根源在于社區學院系統的發展不力。為解決技能危機，提高社區學院人才培養與市場的契合度，美國政府推動社區學院與社會、企業之間的合作，也就是加強校企合作。校企合作在美國被稱為“合作教育”(Cooperative Education),合作教育自實施以來經過一百多年發展已日趨成熟。特別是克林頓政府實施《從學校到工作機會法》后，企業與學校之間的合作更是深入人心。該法把企業與學校之間的合作以法規的形式固定下來，撥出專項資金用于社區學院的校企合作。[11]此外，制定各種稅收優惠政策鼓勵企業參與社區學院教育。在奧巴馬政府發布的《致力未來：美國職業生涯與專業技術教育大變革發展藍圖》中更明顯強調學校與企業之間的合作，其中提出：未來聯邦職業教育財政撥款的領取者必須是以校企為核心的職業教育項目實施共同體，社區學院在領取聯邦政府撥款時必須獲得企業協作伙伴的配套資源投入，企業的資源包括資金、設備、培訓場所、技術支持等。也規定了領取政府撥款的校企合作項目在實施過程中，企業必須全程參與到項目的各個環節，從課程體系建設、教育教學管理到應用型綜合技能的開發等各個方面都必須實現校企共治。這一規定強有力的推動了社區學院與企業之間的合作。如果社區學院沒有與企業合作的項目則領取不到政府的財政撥款，得到撥款的項目也必須將企業融入到項目合作的全過程。在美國職業教育校企合作進程中，政府起著重要作用。在奧巴馬政府將校企一體化作為職業教育發展的戰略性目標，在各類場合提倡校企聯合，破解技能危機達十余次之多，會同社會行業精英制定并發布《美國經濟復興路線圖》，將建立社區學院與企業戰略協作伙伴關系確立為復興美國經濟的首要舉措之一。社區學院與企業能夠合作政府牽線搭橋，引導推動，在政策、經費、甚至在情理上推動校企合作，將校企融合上升為國家政策，成為國家戰略性事務。

3 美國政府干預社學院發展角色對我國高等職業教育發展的啟示

3.1 加強政府政策上的宏觀指導

立法和政策是美國政府干預社區學院發展的重要手段，也是一個高效的調控方式。政府對高等職業教育的宏觀指導，需要從全能的、管制的、大包大攬的角色轉變為有限的、服務的與監督的角色，在政策的頂層設計、制度保障、經費資助等方面為高等職業教育發展發揮積極作用。目前，高等職業教育校企合作上體制機制不順暢，企業積極性不高，校企雙方面的權責利益不清等諸多問題需要政府的統籌和法律的支持，職業技能人才的系統培養需要政府的頂層設計，而在專業和課程設置、教學標準制定、師資引進、人才培養質量評估考核等可給院校更大的自主權，政府角色從親自劃槳轉變為掌舵與服務。

3.2 引入市場機制，建立多種靈活的經費資助體系

美國社學院的發展政府除了政策上的引導、法律上的保障之外，另外重要的干預手段是建立起與市場相結合的靈活的資助體系。近幾年來，我國高等職業教育不僅獲得了規模上的發展，在內涵建設上取得了突破性進展，財政上對高等職業教育的投入在逐年的增加。然而與普通高等教育相比，對高等職業教育的投入仍嚴重不足。對高等職業教育的經費投入，完全依靠政府撥款是不可能的，特別是對于經濟欠發達地區的政府更是無能為力。因此，要打破單一靠政府撥款的經費資助模式，轉向與市場經濟相結合的多種靈活的收入式。政府可通過稅收優惠、補貼、減免等政策吸引、鼓勵其他資本要素參與高等職業教育的人才培養，盡快出臺校企合作促進辦法，鼓勵企業舉辦或參與舉辦高等職業教育，根據企業參與高等職業教育人才培養的數量、時間、深度與廣度等標準給予企業一定的補貼、稅費減免等。

3.3 發揮政府在校企合作中的主導作用

高等職業教育的人才培養離不開校企合作，在校企合作過程中政府應成為推動者、引導者和支持者。政府可通過營造有利的社會環境、經費的保障、激勵政策等手段，鼓勵企業的參與，推進政府、學校、企業、行業的合作，構建多方聯動平臺。加強校企合作的制作供給。目前我國高等職業教育的校企合作亟需政府制度上的規范，明確行業、企業的主體地位，解決各利益相關者的責任、權利和義務，使校企合作的各個環節有章可循。為行業協會、工商會等社會組織搭建參與高等職業教育發展的平臺，提供政策環境，保證行業協會參與高等職業教育辦學的良性運行發展。

4 結語

美國社區學院已成高等教育的一個典范，它以開放性、多樣性、地方性、靈活性等特點在美國等教育體系中占據著不可替代的地位，為美國高等教育的大眾化發揮著重大作用。我國高等職業教育是屬于從上自下的發展模式，需要政府力量的推動。探討美國政府干預社區學院發展的角色，為我國高等職業教育的發展提供一些有益的經驗，政府從轉變職能、頂層設計、經費資助等方面推動我國高等職業教育的發展。

[1]萬秀蘭.美國社區學院的改革與發展[M].人民教育出版社，2003:9.

[2]萬秀蘭.美國社區學院的改革與發展[M].人民教育出版社，2003:127-128.

[3]石偉平 匡瑛.比較職業教育[M].高等教育出版社，2012:56.

[4]李海霞.21世紀初美國社區學院的改革研究[D].云南師范大學，2011.

[5]弗蘭斯·F·范富格特主編.王承緒等譯.國際高等職業教育政策比較研究[M].杭州:浙江教育出版社，2001:398.

[6]陳學飛.美國、德國、法國、日本當代高等教育思想研究[M].上海教育出版社，1998:22.

[7]陳學飛.美國高等教育發展史[M].四川大學出版社，1989:148.

[8]楊慧敏.美國基礎教育[M].廣州:廣東教育出版社，2004:64.

[9]牛蒙剛.美國社區學院發展的政策因素研究[D].山東師范大學，2006.

[10]劉建同.美國職業教育辦學體制淺析[J].教育與職業,2001(4):59-61.

[11]劉存剛.美國校企合作及其對我國職業教育的借鑒意義[J].教育與職業，2007(8):67-68.

(編輯 馬海超)

Analysis of the Role of American Government in Influencing the Development of Community Colleges

ZHENG Yuqing

(Guangzhou City Polytechnic, Guangzhou 510405, China)

Community colleges developing a major feature of American education in the United States is attributed to the government’s strong push. The government is the policy maker, funder, guider of the vocational technology standards, and the driver of school-enterprise cooperation during the development community colleges. At present, many problems encountered in the development of China’s higher vocational education, which needs the government to change functions, and to promote the higher vocational development from the top-level design, policy formulation, and school-enterprise cooperation.

community colleges; the role of government

2016-12-02

鄭玉清(1982—)，女。講師，碩士。主要研究方向：職業教育，社區教育。

G712

B

1672-0601(2017)02-0001-05