對我國信訪制度改革的合理化建議

李賢庚

（肇慶學院 政法學院,廣東 肇慶 526061）

【政治·法律·哲學研究】

對我國信訪制度改革的合理化建議

李賢庚

（肇慶學院 政法學院,廣東 肇慶 526061）

當代信訪制度面臨著非正常信訪的案件增多、信訪機構不統一、信訪秩序不規范、涉法涉訴信訪增多等問題。在我國當前的傳統思想根深蒂固、法治建設剛剛起步的時代背景下，信訪制度仍有存在的合理性。筆者結合《廣東省信訪條例》，提出了信訪制度法律化、人大統一設立信訪機構、建設高素質信訪人才隊伍、建立源頭化解機制、加強信訪工作責任與監督制度建設、明確“訴訪分離”制度、推進司法獨立等建議。

信訪制度；困境；改革；再思考

當代信訪制度，始于二十世紀中期，在很長的一段時間里承擔著表達人們意愿、排除矛盾、穩定社會的使命。2005年的《信訪條例》，對之前的信訪制度作出了較大的修改與完善，發揮著疏導與治理信訪問題的作用。但是《信訪條例》仍然存在著諸多缺陷，信訪功能逐漸被異化，本不具有的權利救濟功能逐漸取代其原有的監督功能，社會矛盾日益尖銳。這引起了越來越多的人關注信訪問題，理論界展開了激烈的存廢之爭，而實務界則大刀闊斧地提出改革措施。取消信訪制度的建議是不妥的，必須結合我國實際，站在更高的起點，以法治現代化為核心，認真理性分析我國信訪制度，充分認識其面臨的現狀，逐步實現信訪制度的改革，使信訪制度更好地促進社會和諧，真正完成社會賦予它的使命。

一、我國信訪制度變遷的簡要回顧

（一）我國古代信訪制度

信訪制度是新中國的一項具有本土特色與時代特色的制度。當代的信訪制度是對古代直訴制度的繼承。古代直訴制度可以追溯到堯舜時期的“進善之旌”“敢諫之鼓”，此后各朝代對其進行繼承與完善。周朝時期的“肺石路鼓”、秦漢的“邀車駕”和“公車府”、晉代到清代的“登聞鼓”等，都是對直訴制度的補充[1]。古代的直訴制度有其存在的必要性。冤獄存在，司法公正難以保障，直訴制度是老百姓維護權益的另一途徑。雖然主要目的還是為了維護君主的利益，雖然已經退出歷史舞臺，但是它的形式與作用，一直為研究當代的信訪制度提供素材。

（二）我國近代信訪制度

民國時期，中西方文化相互爭鋒交融，此時的信訪制度既借鑒了西方的法律制度，又保留有中國的傳統制度特點，而且形式多樣，有陳情、建議、控告、呈請、告發、訴等。抗日戰爭時期與解放戰爭時期，信訪制度是密切聯系黨和群眾的紐帶，毛澤東等領導親自批閱群眾的來信，親自接待群眾的來訪，近代信訪制度為抗日戰爭勝利、最后的全國革命勝利都起了巨大作用。

（三）我國當代信訪制度

當代的信訪制度已經有60多年歷程。一般認為是開始于1949年成立的負責接收群眾來信來訪的中央書記處政治秘書室。1951年，毛澤東對中央辦公廳秘書室做了關于信訪問題的批示。1957年，第一次全國信訪工作會議召開，初步形成了具有中國特色的信訪制度。對于當代的信訪制度的發展階段，不同學者有不同見解。筆者更加支持三個階段的劃分：1951年至1979年的第一階段。此階段信訪的主題為“揭發”與“平反”。1979年至1982年的第二階段。此階段的主題多為“平反冤假錯案”。1982年到現在的第三階段，此階段較為安定[2]。

建國后，我國有兩次信訪高峰期，首次出現在1979年到十一屆三中全會后，大都是平反冤假錯案的來信來訪。第二次出現在20世紀90年代后期，在這個時期，由于體制改革，信訪制度的功能開始異化。在這種背景下，國務院于2005年頒布了新的《信訪條例》，雖然對原來的制度沒有產生實質改變，但仍然緩解了信訪制度帶來的不正常現象。2007年，國務院頒布了《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》，2014年，《關于創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》印發[3]。從國家出臺的關于信訪的文件可以看出，人民參政議政的意識越來越高，國家對信訪制度的重視程度也越來越高。

歷經數千年，我國信訪制度在不同時代發揮著不同作用，但是無論哪個時代，信訪都體現著信息匯集、民主監督、綜合為治的功能和作用。隨著國家與人民對信訪制度的重視程度越來越高，信訪制度將繼續更好地發揮作用。

二、當前信訪制度在實踐中面臨的問題及原因分析

（一）信訪制度在實踐中面臨的問題

信訪制度在我國是一項具有深遠歷史淵源與深厚社會基礎的制度，其在穩定社會秩序、化解社會矛盾中發了很大作用。但隨著經濟的發展與政治的改革，信訪制度功能異化，已顯露出越來越多的弊端。各種利益矛盾的出現，信訪一直居高不下，信訪走到今天，承載了太多本該不屬于自身的東西[4]。

1.非正常信訪的案件增多。第一，集體上訪。人們存在一種“人越多越有聲勢、言越重問題越嚴重、官越大越能解決問題”的心理。以至于集體上訪的數量越來越多。第二，重復上訪，也稱為“纏訪”。首先群眾對結果不滿意，其次對政府仍然充滿希望，他們堅信堅持就是勝利，于是同一問題同一時間重復上訪，以追求理想結果。第三，越級上訪。這種上訪方式是最突出的。上訪者認為最大的官最能解決問題，希望直接得到更高級的救濟。這種方式擾亂了信訪工作的秩序，造成了信訪資源的浪費。

2.信訪機構不統一。按照《信訪條例》的規定，從中央到地方的各級政府及其部門，還有人大、政協、司法機關均設有信訪機構。甚至企業、事業單位也出現信訪機構或者有人負責信訪工作。我國的信訪機構數量不少，但龐雜散亂，出現了一個事情可能有多個信訪機構在處理，答復也不盡相同或同個部門對同個事情的答復前后矛盾等問題。

3.信訪秩序不規范。由于沒有規范的信訪秩序，人治現象嚴重，對信訪案件的處理隨便性較大，質量也難以保證。雖然有“分級負責，歸口管理”的原則規定，但卻沒有明確各級各部門的職責，在遇到難辦問題時，各部門就會出現互相推諉的現象。而且信訪工作人員素質低下，沒有統一的程序規范，打罵、侮辱的現象時有發生。另外《信訪條例》沒有對信訪負責人的職責進行明確，權力與責任界限模糊，導致上訪人員都要纏著領導不放才能解決問題，因此，這也導致了非正常信訪的現象越來越突出。

4.涉法涉訴信訪越來越多。群眾有的選擇邊訴邊訪，有的選擇先訪后訴，有的選擇訴后再訪，但無論哪種形式，都表現了群眾傾向于信“訪”而不信“法”，損害了司法權威。如果不能讓群眾認可司法權威，長期下去，法治進程更加緩慢。

5.信訪制度處于兩難境地。國家承認了這種解決糾紛的途徑，但信訪立案數相對于信訪總量微乎其微，而靠信訪解決問題的概率更加小。這種制度一邊鼓勵著密切國家與群眾的聯系，一邊又主張信訪問題應該消滅在基層。究其原因，信訪制度如果廢棄或者消弱，將會斬斷我們黨在長期的歷史發展中與群眾形成的信息通道，而且民怨民愿無法表達將導致更大的危機；如果拔高其地位，又可能違背我國建設法治國家的目標。因此信訪制度現在的地位極其尷尬，但改革是必然的。

（二）信訪制度面臨困境的原因分析

信訪制度在實踐過程中面臨的問題突出，越來越引起社會關注。要想解決問題就要找出問題。筆者對當前信訪制度面臨的問題進行簡要的原因分析：

1.信訪的立法嚴重不足，缺乏強有力的信訪法律后盾。目前，我國信訪立法不健全，公民信訪權利的有效實現無法得到很好保障。雖然憲法第41條有規定公民的監督權，但該規定較抽象。其次雖然有較多的有關信訪的部門規章和地方性法規，但卻零散不具聯系性[5]。當前信訪制度出現的最高位階為《信訪條例》，也就說明信訪制度的最大后盾就是行政法規，這種效力較低的立法狀況，可操作性差，而且《信訪條例》的規定已滿足不了當前社會生活中的信訪活動。

2.現行信訪體制存在缺陷。首先，職責定位不明確。《信訪條例》第6條有所規定，但在現實信訪活動中的指導性不強，在一個信訪工作中，究竟誰負責，怎樣負責，沒有一個明確具體的標準。其次，缺乏高素質的信訪人才。《信訪條例》中有對信訪工作人員的素質提出要求，但現實生活中法律素養低、職業道德差的信訪工作人員不在少數，嚴重阻礙信訪工作的進行。再次，缺乏有效的監督制度，沒有監督機制，必定使信訪工作最終脫離法律束縛。現行的考核機制的監督力度差，規范的不是信訪工作者的工作，而是信訪人的信訪行為，這種考核機制必定影響社會發展[6]。

3.司法不夠權威使信訪“上位”。雖然《信訪條例》規定信訪與司法各司其職，但仍然有很多涉訴信訪通過各種渠道，進入司法領域，不僅影響了既定裁判的效力，而且降低了司法的權威。大量涉法信訪案件使法院工作量增大，司法審判工作受到很大干擾，甚至影響審判結果，當信訪人因此嘗到不同程度的甜頭時，這種現象便無止境地出現。人們更多地通過信訪方式表達訴求，“信訪不信法”現象日益加重。

三、當前信訪制度存在的合理性之爭

在我國當前所處的法治道路上，信訪制度產生的諸多問題不僅體現了信訪與法治的沖突，更加體現了法治道路還有很長的路要走。發現信訪問題、總結問題產生之原因、解決問題，是我們國家要積極面對的現實。

（一）信訪制度的功能與異化

信訪制度設立的初衷，是為了政府能接收到民意、傾聽到民怨、緩解矛盾[7]。但其功能也隨著時代的進步而不斷豐富，在我國法治化進程的不同時期里發揮著政治參與、權利救濟和化解矛盾等功能。多年以來，特別是1978年十一屆三中全會召開后，信訪制度在撥亂反正、平反冤假錯案中發揮了極大作用。但我們應當認識到，這種從設計之初就不屬于我國法律系統的制度，一種處于行政與司法以外的解決問題的途徑已經發生了深刻的變化，由最初的“訴情”發展為現在的“求解”。信訪被當做優于行政甚至司法方式的另一種救濟方式，并將其作為最后的維權希望。信訪制度實際存在的功能遠遠超越其本來應當具備的功能，這種功能的越位，權責的失衡，挑戰到了司法的權威，使信訪制度面臨困境。

雖然信訪在實踐中承擔著很大的法律責任與政治任務，但是立法者一開始就沒有將其看成一種憲法性制度去設計。我國憲法條文中沒有出現“信訪”“信訪權”等直接規定信訪活動的文字[8]。目前，信訪制度出現的最高位階為《信訪條例》，這樣看來，信訪制度最多就是行政法規，我們只能將它看做非憲法性國家制度[9]。這種制度對于憲法性國家制度而言，是第二位的，是具有補充性的。既然如此，信訪制度就不具有統攬全局的作用，只有在第一位國家制度不能解決問題的時候才能登場。

（二）理論界關于信訪制度的存廢之爭

近年來，信訪活動不斷升溫，以及信訪浪潮的出現，當代的信訪制度已經走到了變遷的關口，改革是必然的[10]。不僅引起了中央的重視，理論界也展開了激烈的存廢之爭，主要有以下兩種觀點，一種是“廢”，一種是“存”。

在主張“廢”的學者中，于建嶸教授是堅定代表。他的基本觀點是：當代的信訪制度相當于禍害國家與人民的遮羞布，該制度存在的諸多缺陷如機構的龐雜、程序的缺失、立案的不規范、功能的錯位、人治色彩的濃厚等，在客觀上影響了中央政治權威，從體制上對現代國家治理的基礎產生了威脅，必須對其進行改革，弱化其功能，否則將會發生嚴重的政治后果。同時，主張弱化甚至廢除信訪制度的學者也認為，信訪制度不具有法的自主性、不具有程序性、不具有明確的可預期性，這與我國提倡法治的理念背道而馳，弱化乃至廢除是必然。

主張保留信訪制度的學者則認為：信訪制度體現“親民”與“仁政”，在中國的傳統歷史上，老百姓有冤屈時，都希望有個清官出來為自己做主，這種“清官意識”在老百姓心中根深蒂固，而且這種意識還將長期存在，信訪制度是這種“清官意識”的傳承，有其存在的合理性與必要性。因此，信訪制度不是憑空而來，也不可能說消失就消失。另外，信訪制度是公民表達自由的途徑，是公民監督國家權力的有效方式，是反對腐敗與倡導廉潔的信息來源，它在現代民主社會中，體現出來的現實意義與民主意義，是不可以忽視的。

（三）筆者的看法

筆者認為，主張廢除信訪制度是不合理的。在我國目前所處的法治發展道路上，信訪制度有其存在的可行性和必要性[11]。首先，憲法為我國的根本大法，憲法第41條規定的公民具有的監督權和第35條規定的公民有言論表達自由都表明了信訪制度的創設及存在有其憲法基礎；其次，信訪制度的出現是政府為打造一個正義、公平的社會所做的一個努力，中國的法治建設還沒有強大到能處理一切問題的地步，司法體制不夠健全，司法不夠獨立，信訪還有存在的必要；再次，信訪制度是社會矛盾的減壓閥，社會矛盾解決的渠道不暢通，這是信訪制度出現的根本原因，信訪制度也是對權力單向性的一種補充，很多時候權力的實現是由上往下的，而信訪制度的實現形式是由下往上的，這樣就與原來的單向性的權力形成了互補；最后，信訪制度是傳統文化的表現，人民群眾對其存在的寄托不是一朝一夕就可以消滅。與其說信訪制度有存在的必要性，倒不如說是承接歷史的變遷、尊重社會認知的必要途徑。

四、推進信訪制度改革的幾點建議

當前信訪改革的最新成果當屬2014年7月1日施行的《廣東省信訪條例》。該條例在出臺前為人們津津樂道，這是全國第一部規范信訪工作的地方性法規。在該部條例中，“訴訟分離”是亮點，“網上信訪”是創新，“信訪秩序”是重點，“責任監督”更突出。《廣東省信訪條例》走在全國前列，筆者結合當前信訪制度在實踐中的困境與其存在的合理性，以及《廣東省信訪條例》的做法，提出信訪制度改革的建議：

（一）推進信訪制度的法律化

信訪制度現在雖然有《信訪條例》做后盾，但這是遠遠不夠的。《信訪條例》作為行政法規規范效力不足，法律地位低下，而信訪制度在生活中所起到的作用與目前的立法狀況不對稱，應當由全國人大制定的法律來保障[12]。所以，應當制定《信訪法》。目前憲法第41條是信訪法制定的憲法依據。《信訪法》應當將憲法賦予公民的監督權進行具體詮釋，確定信訪制度的憲法性特征，從而將信訪制度法律化，確定信訪的功能目標。

這部法律還應當落實信訪人的權利與義務。對公民的信訪權利，《信訪條例》沒有明確規定，但《廣東省信訪條例》第10條、第11條對這方面作出了明確規定，值得借鑒。明確公民信訪權利使之成為公民真正的權利法，并且要暢通信訪渠道，規范信訪工作責任，使得公民信訪權利能真正實現。但同時也要規定好公民的信訪義務，引導公民依法信訪，維護信訪的秩序，解決非正常上訪等信訪問題。

（二）人大統一設立信訪機構，建設高素質信訪人才隊伍

人大制度是我國的根本政治制度，人大是我國民意的表達機構，接收人民群眾的來信來訪，應當是人大的一項職責。因此建議由全國各級人大統一設立信訪專門機構，廢除之前各級政府與組成部門或者司法機關等已有的信訪機構，將信訪體制以人大為核心實現一元化。一個強有力的主導機構，才能保障信訪工作的順利進行。

信訪工作的專門人員的素質不容忽視，一支高素質的信訪人才隊伍，才能擔當起信訪工作的重任[13]。首先，信訪工作人員應當又扎實的法律知識，在處理信訪事務的過程中，都可以依法辦事，有利于信訪活動的正常進行。其次，信訪工作人員應當具有高尚的職業道德，樹立為人民服務的道德宗旨。最后，還要對信訪工作人員進行教育，既能提高自身面對信訪工作的抗壓性，也能利用一些心理學小技巧安撫信訪人，降低處理問題的難度，提高工作的效率，促進和諧關系形成。

（三）建立源頭化解機制

《信訪條例》對于信訪問題源頭化解機制存在立法空白。《廣東信訪條例》在這方面作出了創新。第68條規定了重大事項決策前的社會穩定風險評估機制，第69條規定了社會矛盾糾紛排查調處機制，第71條規定了重大信訪事項專題調研機制。這些制度有利于及時了解到群眾的利益訴求與情緒，在源頭上先解決掉矛盾，防止其擴大，減少成本，同時，也便于群眾維護自身利益。

（四）加強信訪工作責任與監督制度建設

其一，要建立信訪工作責任制度，及時地解決群眾的信訪問題。其二，要明確信訪工作機構的監督職責，確定多種類型的督查方式，加強對各種不依法受理、辦理信訪行為的督辦。其三，要完善追究違法責任人員的責任制度，工作人員不作為、濫用職權等行為應當承當相應的法律責任。可借鑒《廣東省信訪條例》第7章內容。再有，信訪工作考評不能簡單的以數量為標準，信訪量的大小不決定一個地方的好壞，不應當以信訪量去衡量評價一個地方或者一個工作部門。這種標準導致一些地區的領導想盡辦法壓制信訪，使得矛盾更加尖銳，筆者認為應當取消這種考評機制，科學的考評機制應當以質量、人民滿意度為標準，評分者應當為信訪人，信訪人通過電話，網絡等給信訪工作人員打分，按照分數進行獎懲，推動各個地區把工作重心放在預防與解決問題上。

（五）明確“訴訪分離”制度

《信訪條例》只是粗略地提出“訴訪分離”。《廣東信訪條例》對“訴訪分離”進行更深入的規定，從第30條可以看出。應當明確信訪、司法、行政各自的覆蓋范圍，對于涉法涉訴案件，必須引導它們進入到訴訟與復議的程序中來。其一、要界定信訪的意義，使其功能回歸本原；其二、要明確訴訪分離制度。哪些是屬于訴訟、仲裁、行政復議的，哪些是屬于信訪的，都必須走自己的救濟途徑；其三，要明確涉法涉訴信訪依法終結制度，避免終結后的涉法涉訴事項又流入信訪中來。

[1]羅蘭蘭.以功能轉變為突破走出信訪制度困境[D].西南政法大學碩士學位論文，2012：13.

[2]張健琴.新時期信訪制度職能變遷及其成因論析[J].中共樂山市委黨校學報，2015（2）：1.

[3]劉婷婷.中國信訪制度“前世今生”[J].法治與社會，2015（1）：3.

[4]劉春霞.我國信訪制度的憲政思考[D].安徽大學碩士學位論文，2012：25.

[5]周鵬飛.憲法視閾下的信訪制度研究[D].西南政法大學碩士學位論文，2014：31．

[6]白玨.我國信訪制度的困境及其成因研究[D].內蒙古農業大學碩士學位論文，2014：45.

[7]何金友.我國信訪制度的憲法思考[D].山東大學碩士學位論文，2009：12．

[8]王仕昕.論信訪不信法[D].重慶大學碩士學位論文，2012：29.

[9]肖萍.信訪制度功能定位研究[J].政法論叢，2006（6）：2.

[10]吳超.中國信訪制度回顧與思考[J].創新，2011（5）：3.

[11]張林鴻.論我國信訪制度改革的出路[A].2012-08-01：15.

[12]張傳鶴.我國信訪工作制度存在的問題及完善的思路[A].2012-09-01：6.

[13]劉衛紅.法治視野下信訪制度的完善[J].河北法學，2010（10）：4.

Suggestions of the Petitioning System Reform in China

LI Xiangeng
（College of Political Science and Law,Zhaoqing University,Zhaoqing,Guangdong 526061,China）

The current petitioning system of China is facing such problems as increasing irregular cases of petitioning,disunity of petitioning bureaus,disorder of petitioning,and an increase in petitioning that involves law and complaints,etc..Under the background that our country is still deeply rooted in feudal thoughts and newly started construction of rule of law,it is reasonable to claim that the petitioning system exists appropriately.Taking into account the Rules of Petitioning of Guangdong Province,the author would like to offer suggestions to government,which include legitimization of petitioning systems,unitification of petitioning bureau by NPC,formation of a petitioning team of outstanding qualifiers,and a system of defusing roots,together with reinforcing job responsibilities and supervision systems,clarifying the system of"separation of complaint and petitioning",as well as enforcing the independence of judiciary.

petitioning system;dilemma;reform;reflection

李曙豪）

D62

A

1009-8445（2017）06-0038-05

2016-11-07

李賢庚（1970-），男，江西贛縣人，肇慶學院政法學院講師。