司法改革檢察機關偵查權配置問題

黃信維

湖北省宜昌市夷陵區人民檢察院，湖北 宜昌 443100

司法改革檢察機關偵查權配置問題

黃信維

湖北省宜昌市夷陵區人民檢察院，湖北 宜昌 443100

十八大以來，最觸動檢察機關工作人員神經的改革，不是司法責任制的推行，而是檢察機關職務犯罪偵察部門轉隸。在檢察機關職務犯罪偵查部門整體轉隸后，查辦職務犯罪的職能由新成立的監察機關行使，檢察機關繼續履行批捕、起訴職能，根據起訴工作需要行使必要的補充偵查權，那么，還能否在特定條件下獨立行使犯罪案件的偵查權，以及如何行使對于偵查機關偵查刑事犯罪案件(包括職務犯罪案件)介入權。筆者在此提出一些想法，以供參考。

檢察機關；偵查權；偵察部門轉隸

一、檢察機關偵查權的法律依據

我國憲法，直接針對檢察機關的規定共有五條，它們是第一百二十九條至一百三十三條，另有二條也涉及到檢察機關。第一百二十九條規定，中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關，第一百三十一條規定，人民檢察院依照法律獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體、和個人的干涉。這兩條，以憲法條款的形式規定了檢察機關的性質和職權。即檢察機關屬于法律監督機關，行使檢察權。

具體到檢察權，是一個什么權，有哪些具體內容，相關法律也有規定。《人民檢察院組織法》第五條規定：各級人民檢察院行使下列職權：(一)對于判國案、分裂國家案，以及嚴重破壞國家的政策、法律、法令政令統一實施的重大犯罪案件，行使檢察權。(二)對于直接受理的刑事案件，進行偵查。(三)對于公安機關偵查的案件，進行審查，決定是否逮捕、起訴或者免于起訴；對于公安機關的偵查活動是否合法，實行監督。(四)對于刑事案件提起公訴，支持公訴；對于人民法院的審判活動是否合法，實行監督。(五)對于刑事案件的判決、裁定的執行和監獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法，實行監督。該法就檢察機關的檢察權分五項進行了列舉。這五項職權，共同構成檢察權的要素和部分，是檢察權的具體化。但立法者這里沒按常規擬定條款內容，而是在第一項列明，規定檢察機關對部分重大犯罪案件“行使檢察權”，然后分別用四項列明檢察機關直接偵查權、批捕起訴權、對審判活動、偵查活動、刑事執行活動監督權。第一項列明“檢察權”，這里的檢察權有總的概念。后四項是檢察機關檢察權的具體職權。本來是一個具有統屬關系的概念，卻被擺在一起。把對重大犯罪案件的檢察權擺在第一項，有突出的意義，強調的意思。在這里，應當有三層意義。其一，強調對于這類重大犯罪案件行使檢察權，是檢察機關的專有職權，其他機關不能行使。其二，強調檢察機關的檢察權包含偵查權，即這類重大犯罪案件由檢察機關調查偵辦。其三，檢察機關其他行使偵查權的情形由法律規定。人民檢察院組織法首次以法律的形式規定了檢察機關檢察權，同時，明確規定了檢察機關的偵查權。檢察權中包含了偵查權，偵查權屬于檢察權的一部分。偵查權由檢察權派生，從屬于檢察權，為檢察權服務。偵查權是檢察權的基本手段，是實現檢察權的必要保障。還要注意，人民檢察院組織法第五條只提到了檢察權、偵查權，提到了監督權，并沒有提調查權。檢察機關的偵查權，刑事訴訟法也有專門的規定。刑事訴訟法第第十八條規定，刑事案件的偵查由公安機關進行，法律另有規定的除外。貪污賄賂犯罪，國家機關工作人員的瀆職犯罪，國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查的侵犯公民人身權利的犯罪，以及侵害公民民主權利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。對于國家機關工作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。該法第四條規定，國家安全機關依照法律的規定，辦理危害國家安全的刑事案件，行使與公安機關相同的職權。可見，我國刑事訴訟法規定了公安機關、檢察機關和國家安全機關享有偵查權。除法律特別規定的以外，其他任何機關、團體和個人都無權行使這些權利。需要說明的是，檢察機關的檢察權，根據民事訴訟法、行政訴訟法的相關法條規定，還應當包括檢察機關對法院民事審判活動、行政審判活動的監督權，以及對行政機關行政執法活動進行監督，提出檢察建議，在一定的范圍內提出行政公益訴訟的權力。(參見新修訂《行政訴訟法》第二十五條)。

二、檢察機關偵查權的屬性

什么是偵查權。偵查權是指國家偵查機關以及相關人員為實現偵查目的，依法定程序，運用特定偵查手段開展偵查活動的權力。這個定義有這么幾層含義：首先，偵查權由特定的偵查機關行使。根據現行刑事訴訟法的規定，我國的偵查權只能由公安機關、檢察機關、國家安全機關行使，法律有特別規定的除外，如軍事保衛部門、海關輯私部門也有偵查權。其二，偵查權的運用是為打擊犯罪的需要；第三，依法定程序進行；第四，權限手段法律授予，依目的足夠必要而又受到限制。依現行刑事訴訟法的規定，檢察機關的偵查權在查處國家工作人員貪污賄賂犯罪和國家機關工作人員瀆職犯罪時行使；在查處國家機關工作人員利用職權實施的侵害公民人身權利和民主權利的犯罪而行使；在查處國家機關工作人員利用職權而實施的其他重大犯罪而行使；對于非檢察機關直接受理的刑事案件，在審查起訴時，認為需要補充偵查的，可以退回公安機關補充偵查，也可以自行偵查。

如今，中央決定檢察機關職務犯罪偵查部門轉隸，到底如何轉隸，還在搞試點。中央肯定有基本的思路，有些問題也還在試點摸索。但大政方針已定，只是進一步細化，通過立法程序將中央決策變成法律。檢察機關轉隸對檢察機關偵查權的影響是毋庸置疑的。現在的問題是檢察機關的法律監督屬性要不要保留，或者在保留的大原則下作一些局部的調整。作者在此也只能是確信檢察機關法律監督屬性繼續保留，在此基礎上作一些討論。檢察機關最神圣的使命是維護國家法制的統一實施。這就是法律監督的初宗。建立在這個宗旨的基礎上，賦予檢察機關充分的偵查權、調查權是完全必要的。檢察機關法律監督就是指控一切破壞法律實施、違反法律的犯罪行為。如果檢察機關沒有偵查權、調查權，檢察機關的角色就只能是中繼站和、二傳手和傳聲筒，處于一個非常尷尬的境地。檢察機關的法律監督屬性勢必大打折扣，甚至名存實亡。

三、檢察機關偵查權的配置和適用

毫無疑問，根據中央的決定，檢察機關職務犯罪偵查部門轉隸后，職務犯罪偵查將由新成立的監察機關行使，檢察機關對貪污賄賂犯罪和瀆職犯罪將不再行使管轄權。

問題一：貪污賄賂犯罪和瀆職犯罪外其他犯罪和特別重大犯罪案件管轄權和偵查權的行使問題。現在，檢察機關除了在查處國家工作人員貪污賄賂犯罪和國家機關工作人員瀆職犯罪時行使管轄權和偵查權，在查處國家機關工作人員利用職權實施的侵害公民人身權利和民主權利的犯罪、查處國家機關工作人員利用職權而實施的其他重大犯罪方面行使管轄權和偵查權。從維護我國法制的統一，維護檢察機關的司法屬性、維護檢察權的司法獨立性，保護公民的控告、申訴和舉報權利，以及與濫用國家權力的行為作斗爭的需要，對國家機關工作人員濫用權利侵犯公民的人身權利和民主權利的犯罪案件，以及其他特別重大的犯罪案件繼續賦予檢察機關管轄、偵查權很有必要。這種案件可實行雙軌制，公安機關、監察機關和檢察機關都有權管轄，以受理為先原則，即誰先受理，誰立案偵查。這樣可以防止推皮球的現象發生，最大限度地節省成本和資源，最大限度地保護國家、集體和公民個人的合法權益。

問題二：偵查指導權問題。刑事訴訟法規定了檢察機關在偵查機關辦案過程中的介入權。如參加重大案件討論和偵查活動，批準逮捕、延長偵查羈押期限審查等。一般情況下，證據的收集、組織都由偵查機關負責。即案件的偵查工作由偵查機關主導，就是通常說的破案由偵查機關負責，決定立案由偵查機關負責，決定是否移送起訴、撤案由偵查機關負責。絕大多數案件，特別是那些沒有報送審查逮捕的案件，在偵查機關移送審查起訴之前檢察機關對案件毫不知情。新刑訴法第三十三條規定，犯罪嫌疑人自被偵查機關第一次訊問或者采取強制措施之日有權委托辯護人。偵查機關第一次訊問或者采取強制措施的時候，應當告之犯罪嫌疑人有權委托辯護人。而偵查機關在立案后，卻不通知檢察機關。檢察機關介入案件從時間上滯后于辯護人。而檢察機關承擔起訴之責，要詳細審查證據的收集是否合法，審查證據的客觀性、關聯性，以確定證據是否確實、充分，是否符合起訴條件，決定是否退回補充偵查，或者自行補充偵查。現行偵查和檢察分離、背對背模式，強調了偵查機關和檢察機關互相制約。但一個刑事案件要經過偵查機關預審，再經過檢察機關公訴審查，把偵訴一體變成兩個環節，造成司法資源浪費，特別是負責公訴的檢察官沒有任何親歷性，把法庭上指控犯罪，變成了宣讀起訴書和證人證言等證據材料，一定程度上影響了指控犯罪的效果。當今世界，刑事案件的偵查和起訴，越來越向一體化方向發展，就連美國，其檢察官的偵查指導權越來越大，一般刑事案件的偵查由檢察官主導，因為檢察官要把握整個案件的走向和進程。在我國，如何解決這個問題在體制不發生大的變化情況下，只要加強刑事辦案銜接機制就可解決。要通過法律規定，偵查機關有義務在刑事立案后立即通報給檢察機關，由檢察機關決定是否派檢察官介入案件，同時對偵查活動進行監督。對檢察機關按立案監督程序通知偵查機關所立刑事案件，檢察機關有權根據案件需要隨時安排檢察官介入。

問題三：補充偵查權的適用問題。現行刑訴法規定，在審查起訴環節，檢察機關可以決定自行補充偵查，必要時通知公安機關協助。實際上，在審查起訴環節，檢察機關基本上沒有安排自行補充偵查，通常的作法是直接退給偵查機關補充偵查。造成這一現象的原因，既有檢察人員人手少、嫌麻煩、責任制不夠落實的原因，也與現行三段制架構、偵訴分離有關系。檢察機關要正確理解和充分運用刑訴法關于檢察機關補充偵查權的規定，把開展必要的補充偵查作為審查證據的重要環節、重要方法，達到去偽存真，增強親歷性，充實完善證據的目的，以保證充分有效地指控各種犯罪行為，為維護穩定的社會政治法治環境服務。

[1]魏豐.我國公安機關偵查權的優化配置[D].中國政法大學，2009.

[2]蔣麗萍，趙愉.檢察機關偵查權相關問題探析[J].法制與經濟旬刊，2009(11)：31-32.

D926.3

A

2095-4379-(2017)34-0083-02

黃信維(1962-)，男，漢族，湖北宜昌人，本科，湖北省宜昌市夷陵區人民檢察院，專職檢委會委員、員額檢察官，法律專業。