我國清潔能源發(fā)展分析及法律對策

李 淵

長安大學政治與行政學院，陜西 西安 710064

我國清潔能源發(fā)展分析及法律對策

李 淵

長安大學政治與行政學院，陜西 西安 710064

發(fā)展清潔能源是應(yīng)對能源危機、氣候變化和環(huán)境污染的必然要求。我國雖已明確提出發(fā)展清潔能源的戰(zhàn)略，但在其發(fā)展過程中卻存在著很多障礙。尤其是我國雖已建立了基本的清潔能源法律體系，但卻存在著執(zhí)行不足、激勵不足、參與不足等問題。我國需要進一步完善我國清潔能源發(fā)展的法律與政策體系，強化政府在清潔能源發(fā)展中的引導作用，加快培育清潔能源市場，加大宣傳教育，開展清潔能源培訓。

清潔能源；成因分析；能源經(jīng)濟；公眾參與

一、我國清潔能源發(fā)展現(xiàn)狀

(一)我國清潔能源發(fā)展的成效

自中共十七大明確提出“發(fā)展清潔能源”的戰(zhàn)略方針，十八大又提出“努力建設(shè)美麗中國”的構(gòu)想以及“推動能源生產(chǎn)和消費革命，支持節(jié)能低碳產(chǎn)業(yè)和清潔能源、可再生能源發(fā)展”的重大部署，我國清潔能源產(chǎn)業(yè)得到迅猛發(fā)展，成果卓著：

1.清潔能源產(chǎn)業(yè)布局初步完成，發(fā)電規(guī)模穩(wěn)步增長

截至2014年底，全國發(fā)電裝機容量136019萬千瓦，同比增長8.7%；其中，水電30183萬千瓦(含抽水蓄能2183萬千瓦)，火電91569萬千瓦(含煤電82524萬千瓦、氣電5567萬千瓦)，核電1988萬千瓦，并網(wǎng)風電9581萬千瓦，并網(wǎng)太陽能發(fā)電2652萬千瓦[1]。生物質(zhì)發(fā)電新增裝機容量90萬千瓦，累計裝機容量超過940萬千瓦。

2.清潔能源發(fā)展的法律政策支持體系基本建立

“十一五”以來，我國制定了一系列政策措施，加強了對清潔能源，特別是可再生能源發(fā)展的引導和支持，有效促進了清潔能源的規(guī)模化開發(fā)利用。目前我國清潔能源政策工具以環(huán)境類和供給類為主，在環(huán)境類政策工具中目標規(guī)劃最多，占到37%。環(huán)境類政策工具中目標規(guī)劃的高頻率使用客觀反映了我國政府高度重視清潔能源發(fā)展。

3.清潔能源技術(shù)逐步更新，競爭力不斷提升

進入21世紀以來，我國清潔能源技術(shù)發(fā)展得到了極大突破。在風電領(lǐng)域，我國自主研發(fā)的6兆瓦海上風電機組正式下線，標志著我國風電技術(shù)達到國際核心水準；在水電領(lǐng)域，三峽、向家壩水電機組的順利投產(chǎn)也代表著我國水電機組制造水平居于世界前列；在核電發(fā)展領(lǐng)域，我國已將技術(shù)更新至第三代，基本具備標準化、自主化水準，并成功向外出口。

(二)我國清潔能源發(fā)展存在的不足

1.清潔能源資源開發(fā)成本高，難度大

清潔能源的開發(fā)對地理環(huán)境和技術(shù)要求較高，且諸如風能、水能、太陽能等清潔能源多集中在我國西南部，相對于傳統(tǒng)石化能源來講，其開發(fā)難度更大，投資成本更高，短期內(nèi)經(jīng)濟效益較差。這有進而又使得清潔能源缺乏投資，難以發(fā)展。

2.清潔能源產(chǎn)業(yè)化程度不高

我國清潔能源正逐步走向產(chǎn)業(yè)化，但跟發(fā)達國家相較而言，我國清潔能源產(chǎn)業(yè)無論是技術(shù)、規(guī)模還是投入產(chǎn)出比都比較低。我國水資源豐富，開發(fā)率卻僅有15%。風能發(fā)電能力居世界前列，很多機組卻無法實現(xiàn)并網(wǎng)發(fā)電。而光伏產(chǎn)業(yè)也處于起步階段，遠未形成規(guī)模化市場。我國清潔能源產(chǎn)業(yè)鏈還不夠完善，且清潔能源技術(shù)轉(zhuǎn)化率不高，經(jīng)濟效益不夠顯著。

3.清潔能源總體上來說應(yīng)用水平還處于較低狀態(tài)

具體來講，如水能發(fā)電多為小型水電，發(fā)電負荷不確定性較強，調(diào)節(jié)能力差。風能發(fā)電方面，我國風力裝機總量位居世界第三，但裝機總?cè)萘康汀６谔柲芾梅矫妫覈饕玫氖菬崮埽诠夥l(fā)電方面比較薄弱。而諸如潔凈煤技術(shù)，雖已實現(xiàn)，但限于成本因素，無法推廣使用。

二、我國清潔能源發(fā)展面臨的困境及成因分析

(一)面臨的困境

1.清潔能源法律和政策執(zhí)行依據(jù)不足及執(zhí)行的配套建設(shè)不足

我國清潔能源有關(guān)法律集中頒布在2000年之后，大多規(guī)定的比較原則，可操作性較差，急需相關(guān)配套的實施細則進行補充。如《電力法》、《可再生能源法》規(guī)定國家支持開發(fā)利用清潔能源，也有諸如《可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導目錄》、《可再生能源發(fā)展專項資金管理辦法》等一些配套法規(guī)出臺，但很多清潔能源發(fā)展領(lǐng)域中相關(guān)的財政貼息和稅收優(yōu)惠等進一步的細化法規(guī)還沒有制定出來[2]，清潔能源產(chǎn)業(yè)的資源評價、技術(shù)標準、產(chǎn)品檢測和認證體系均不完善，沒有形成完備的技術(shù)服務(wù)體系，致使許多關(guān)鍵性的具體措施難以操作[3]。同時，我國清潔能源相關(guān)法律多散見于能源單行法，協(xié)調(diào)性不強。而《煤炭法》、《電力法》等頒布較早的法律，有些規(guī)定也顯得比較滯后。像《煤炭法》僅提出在開發(fā)過程中要提倡使用先進科學技術(shù)，然而煤炭清潔化技術(shù)早已成熟，《煤炭法》也應(yīng)對此及時修訂，明確提倡煤炭清潔技術(shù)的使用。此外，在現(xiàn)實執(zhí)行過程中，清潔能源遇到的另一個障礙就是配套建設(shè)的不足，既有配套硬件如清潔能源配件、設(shè)施的不足，也有清潔能源配套軟件如售后服務(wù)、管理服務(wù)的不足。一個突出的表現(xiàn)就是新能源汽車加電站、加氣站的建設(shè)不足極大制約了新能源汽車的發(fā)展。

2.清潔能源發(fā)展的激勵動力不足，缺乏制度保障

清潔能源做為新事物，其發(fā)展需要國家予以支持，尤其是財稅政策上的支持。從目前來看，我國對于清潔能源領(lǐng)域的財政投入存在不足。尤其是現(xiàn)實中各級地方政府，出于對效率以及短期利益的追求，給予清潔能源的財政預(yù)算很少或基本沒有。其次，清潔能源的價格往往高于傳統(tǒng)能源。一方面是因為清潔能源做為新事物，其開發(fā)成本偏高，利潤低，風險較大，故而通過價格將之轉(zhuǎn)嫁給消費者。另一方面，我國對清潔能源的稅收優(yōu)惠政策也不到位，清潔能源稅負太重。如風力發(fā)電增值稅稅率為8.5%，但由于前期投資很大，使得風力發(fā)電等清潔能源可抵稅額非常有限，其實際稅負甚至高于火力發(fā)電。最后，清潔能源的開發(fā)正逐漸西移，由于施工條件、征地、移民等原因開發(fā)難度越來越大，項目審核也越來越難。

3.清潔能源發(fā)展中公眾參與不足

公眾參與的不足一方面體現(xiàn)在我國清潔能源立法中雖然都有關(guān)于公眾參與的立法，但都是一些原則性條款的機械重復(fù)，又或者僅是提倡相關(guān)領(lǐng)域進行科學技術(shù)創(chuàng)新和鼓勵環(huán)保，缺乏對公眾參與的具體操作和保障措施的詳細規(guī)定。另一方面是公眾對清潔能源認識水平的不足，導致公眾參與不足。普通大眾對清潔能源的認識非常模糊，只是理解為污染小，環(huán)保的能源，并不知道像煤炭之類的化石能源亦可以通過潔凈處理后成為清潔能源，也普遍認為清潔能源很昂貴，觸不可及。

(二)成因分析

除自然稟賦與技術(shù)限制外，造成清潔能源發(fā)展面臨困境的原因主要集中在兩個方面：

1.法律制定過程中，傳統(tǒng)能源利益團體實力強大，影響著法律的制定

在清潔能源開發(fā)領(lǐng)域中存在著廣泛的利益沖突，如果清潔能源發(fā)展中的環(huán)境利益及相關(guān)的經(jīng)濟利益在保護者、破壞者、受益者和受害者之間不能公平的分配，導致受益者無償占有經(jīng)濟利益，保護者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟回報，受害者不能得到積極的補償，則清潔能源的發(fā)展就會缺乏持續(xù)性的關(guān)注，社會就會缺乏持續(xù)發(fā)展所必須的激勵動力支持[4]。我國清潔能源相關(guān)法律制定過程中正是由于傳統(tǒng)能源相關(guān)利益受到過多保護，因而使得清潔能源法律過于原則，可操作性差。公眾參與制度同樣如此，當一個制度過于原則，就難以給出令人信服的承諾，公眾也自然沒有主動參與的積極性。

2.法律執(zhí)行過程中，存在“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象

一些地方政府在以經(jīng)濟增長為政績指標的晉升制度下，一心追求地方經(jīng)濟的增長，而清潔能源做為新事物存在著開發(fā)成本大，風險高，效益低的特點，故其發(fā)展未引起地方政府的重視，甚至未將其提上議事日程。我國雖然制定了清潔能源相關(guān)法律法規(guī)，并下達發(fā)展清潔能源，節(jié)能減排的規(guī)定，但部分地方政府出于經(jīng)濟成本及地方經(jīng)濟發(fā)展的考量，總是怠于執(zhí)行乃至不執(zhí)行相關(guān)政策[5]。

三、我國清潔能源發(fā)展的法律對策

(一)進一步完善我國清潔能源發(fā)展的法律與政策體系

清潔能源的發(fā)展需要穩(wěn)定完善的法律與政策。大力發(fā)展清潔能源可相對減少我國能源需求中，提高能源綜合利用的經(jīng)濟效益以及降低環(huán)境污染問題，減少治理污染的經(jīng)濟成本[6]。故國家制定法律與政策時應(yīng)從戰(zhàn)略上優(yōu)先考慮發(fā)展清潔能源。在立法過程應(yīng)客觀分析我國清潔能源發(fā)展中存在的各種主客觀障礙，結(jié)合我國特定國情以及技術(shù)發(fā)展和需求情況，制定和修訂法律，確保其穩(wěn)定性和可靠性。進一步引導完善公眾參與制度，堅持信息公開，進而廣泛聽取社會公眾和專家意見，平衡好多方利益，而不只是維護傳統(tǒng)能源部門利益。最后，應(yīng)逐步建立和完善清潔能源的監(jiān)督實施機制。

(二)強化政府在清潔能源發(fā)展中的引導作用

政府可牽頭加大對清潔能源的使用力度，對各部門和地方政府規(guī)定一定的清潔能源使用比例下限。制定完善的財政和稅收優(yōu)惠政策以及成本與風險分攤機制，綜合考慮地方政府、清潔能源發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)三方的利益，制定穩(wěn)定延續(xù)性強的政策。在不違反世貿(mào)組織《補貼與反補貼措施協(xié)定》的前提下，進一步完善補貼政策，扶持我國清潔能源產(chǎn)業(yè)。[7]強化清潔能源行業(yè)規(guī)范管理，優(yōu)化清潔能源項目審核前期流程，縮短項目審批流程。加快推進清潔能源資源評價、技術(shù)標準、產(chǎn)品檢測和認證等技術(shù)服務(wù)體系。建立分布式發(fā)電模式，即建立以清潔能源為主的分布式電源分布于用戶附近，同時也可作為中、小規(guī)模自備電廠電源并允許電網(wǎng)回購民間清潔能源發(fā)電[8]。鼓勵普通居民和企業(yè)依照自身條件利用清潔能源進行發(fā)電并銷售給電網(wǎng)，既可以保障清潔能源發(fā)電上網(wǎng)比例，又可以滿足自身使用需要。建立開發(fā)保障基金，完善清潔能源基礎(chǔ)建設(shè)，使得真正實現(xiàn)向能源經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型。

(三)加快培育清潔能源市場

在加大政府引導力度的同時，政府應(yīng)充分發(fā)揮市場自身優(yōu)勢，將一些審批權(quán)限下放，對相關(guān)公務(wù)人員展開培訓，改變懶散拖沓作風，充分調(diào)動市場主體發(fā)展清潔能源的積極性。以企業(yè)為主與政府引導相結(jié)合為原則，借鑒美國合同式節(jié)能管理模式，更好地發(fā)揮市場機制的配置作用[9]。完善融資機制，除國家財政政策支持與和清潔能源發(fā)展保障基金外，鼓勵商業(yè)銀行和民間資本進入清潔能源開發(fā)市場，并充分合理利用國際資金。加快培育能源應(yīng)用市場，如對于電動汽車，在啟動初期可以免費發(fā)放一定數(shù)量的汽車牌照。在舊城區(qū)改建和城市化過程中，也可以加入加電站、加氣站、充電樁等其他清潔能源設(shè)施的規(guī)劃。

(四)加大宣傳、教育，開展清潔能源培訓

針對普通群眾對清潔能源缺乏認識和技能的現(xiàn)狀，應(yīng)該充分發(fā)揮大眾媒體作用，加強宣傳力度，讓清潔用能深入人心。對存在使用安全風險的特定清潔能源開展專業(yè)技能培訓，提高群眾利用清潔能源的技能水平。教育部門應(yīng)著重研究清潔能源領(lǐng)域內(nèi)的勞動崗位與就業(yè)的開發(fā)，并會同勞動部門與能源部門實施職業(yè)技術(shù)教育和勞動技能培訓，幫助達到綠色就業(yè)的效果。

四、結(jié)語

我國領(lǐng)土廣闊，清潔能源資源十分豐富。發(fā)展清潔能源是我國改善能源結(jié)構(gòu)，維護能源安全，保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。因此，完善我國清潔能源相關(guān)法律和政策，綜合考慮各地方、能源的特殊性，因事、因地、因人制宜，充分發(fā)揮市場作用，確保公眾參與是發(fā)展清潔能源，實現(xiàn)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要保障措施。

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D922.68；D996.9

A

2095-4379-(2017)34-0063-03

李淵(1991-)，男，漢族，山西忻州人，長安大學政治與行政學院，經(jīng)濟法學專業(yè)碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源法學。