論行政許可中信賴保護原則的應用

司雅坤

河北大學政法學院，河北 保定 071000

論行政許可中信賴保護原則的應用

司雅坤

河北大學政法學院，河北 保定 071000

本文所要研究的行政許可信賴保護原則是我國《行政許可法》里的一項重要原則，它不僅是保護公民信賴利益的關鍵原則，還是構建法治社會之關鍵原則。然而，該原則無論在法理上還是在實際應用中都有著缺陷，為了解決這些問題，筆者從該原則應用的不足之處進行探討，提出相應的對策，從而使該原則在現實生活中得到更好的應用。本次論述包括三個部分。第一部分主要是通過實際案例，提出行政許可信賴保護應用的不足之處。第二部分主要說明的是對該原則的解釋。第三部分主要是闡明問題的解決措施。包括以下幾點：第一，闡明公共利益范圍。第二，闡明行政撤銷期限的相關規定。第三，從立法上加強對私人信賴利益的保護。第四，闡明行政補償之標準、程序。

行政許可；信賴保護利益；應用的不足；意義

我國于2003年通過的《行政許可法》頭一次比較完整地制定了信賴保護原則。盡管理論界對行政許可信賴保護原則已不是首次進行探討，并且已提出了許多有建設性的理論意見與措施，但是筆者認為對此仍有繼續思考的必要。

一、從出租車汽車公司案看行政許可信賴保護原則應用的缺陷

(一)信賴保護原則的法律規定

行政許可信賴保護原則主要包含于《行政許可法》的第7、8和69條之中。第7條：“公民、法人或者其他組織對行政機關實施的行政許可，享有陳述權、申辯權；有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟；其合法權益因行政機關違法實施行政許可受到損害的，有權依法要求賠償。”第8條：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償?！?/p>

從它的條文內容來看，我們可以看出這三款法條主要包含了信賴保護原則的主要內容，基本上建立起信賴保護原則的體系。然而，《行政許可法》自2004年頒布實施以來，在日常實踐中屢屢發生行政法規頒布后朝令夕改的事情，這不僅會使公民的正當利益不斷地遭受損害，也會使政府的法治公正形象逐漸受損，這就在一定程度上顯現出信賴保護原則在法律制定上和實際生活中的弊端。

(二)案例分析

下面就透過一則事例，來分析行政許可法信賴保護原則運用的缺陷之處。

某某省某市一個出租車汽車公司，發現該城市發展迅速卻不見出租車行業有絲毫發展，因此看到商機，遂在2012年3月9日與該市的建設局簽訂了買斷該市的出租車市場、租期為20年的合同。并且該出租車汽車公司在當日取得了運營許可證。3月15日，該市工商局頒發了營業執照，之后該公司也辦齊了所有出租車汽車公司運營的所需證件手續。4月2號，該出租車汽車公司向該市的建設局支付了2年的出租使用費共計20萬元。依照合同，該公司向另一市的某汽車公司購買小汽車200輛，共花費1000萬元。該市的120戶居民每戶集資5萬元，向已經購買該市20年出租車市場的該出租車汽車公司購買小汽車，想通過開出租車來填補家用。然而，在該公司運營的第三天，該市的政府就通知該市的建設局下發關于為了該市公共利益作廢該公司經營許可證的通知，同時該市的工商局也撤銷了該公司的注冊登記。5月30日又重申了該“通知”。同日，該公司的出租汽車被扣，經營許可證被吊銷。居民們為了維護自己的利益，他們請求行政機關進行行政復議。而相關機關卻把責任推卸到了出租車汽車公司身上。因此，該出租車公司向法院提起了行政訴訟，狀告該市的建設局并請求賠償。

在本案中，出租車公司在具備了經營許可證和其他有效的許可之后，行政機關依然實施撤銷的行政行為，顯然侵害了出租車公司和購車居民的利益，這對行政相對人是不公平的。

(三)應用的缺陷

雖然近些年來，信賴保護原則在行政許可法中日趨得到完善和發展，但是它的不足之處也是不容忽視的，下面筆者就其不足之處進行詳細說明。

1.未說明公共利益具體含義

在上文案例中我們可以看到，在該公司獲得行政許可的前提下，該市建設局仍然下發關于作廢該公司的許可證的通知，并且作廢的理由是為了公共利益。那么我們不禁疑問到底什么是公共利益？從其字面來理解，公共利益無疑問是代表著公眾的大家的利益。就公共利益與私人利益的關系來說，它們是辯證的關系。首先二者相輔相成，公共利益為私人利益的存在提供基礎。有時兩者又有沖突的時候，但是因為公共利益而忽略了私人權益也是不妥的。那么就應該在二者之間找到一個節點。通常來說，為了限制公權力的無限擴大，公共利益的界定需要憲法這種根本大法來加以規定。但憲法在此方面本就規定不完善，所以行政許可法對于公共利益的規定不夠明確，實施起來就很難把握。所以，我們看到了無論是在本案例中還是在現實生活中，涉及到公共利益的信賴保護原則實施起來確實存在問題。

2.許可行為撤銷期限未做規定

在上文案例中，在該公司正式運營的第三天，該市政府建設局和工商局就實施了撤銷行為，絲毫沒有給該公司一個準備對策和安排經營活動的時間，導致該公司和居民的利益都遭受了損害。但是公民在日常生活中，由于生活生產的需要，一定會對行政許可行為產生信賴并做出相應舉措，那么試想該許可被無期限任意撤銷或更改，到最后受傷害的必然是相對人自己。如果明確規定了撤銷的期限，如最低限制即行政許可頒布多少日內不得隨意變更或取消，那么對相對人的合法權益也是一種保護。再如，在變更或撤銷之前明確提出通知，給予相對人做出一些安排處理活動的時間，這樣也會有效減少其所受到的傷害。

3.立法上忽視相對人利益保護

通過上文中的案例我們可以看出，正是由于我國立法上對相對人權益保護的規定不完善，并且重視度不夠，因此才會使該市的政府等行政主體能夠以公共利益為理由隨便地撤銷了已經實施的行政許可。在我國法律從過去到現在的發展變化中，無論從理念上還是立法活動中都強調國家機關代表的公共利益，不重視公民利益。從我國傳統法律制定的慣例來看，當兩種利益有矛盾的時候，一貫以公共利益為重。在這樣的法律思維慣性下，很難制定出以相對人利益為中心的信賴保護原則。在我國以往較長時間的社會發展中，我國在行政法治建設方面都比較重視行政措施如何管理相對人和怎樣快速的達到管理的目的，進而就比較容易忽視行政措施制定和行使的最終目的，行為的正確合理與否自然也就容易被忽略。因此，在實踐中也就會出現當事人不被平等的對待的問題，他們的權益自然也就會受到損害。這也就是通過上述案例顯現出來的弊端，立法上對信賴保護原則的規定就不完善，因此行政相對人的保護也就得不到重視。

4.行政補償具體情形、程序不明確

根據上文第8條的部分規定可知，此款中只籠統說明相對人利益受損即給予補償，但并未說清楚補償的具體情形和程序。毫無疑問補償是要正確適當的，那么什么是正確適當的補償呢？這通常決定于行政主體自己的裁量，而行政主體的決斷往往不能滿足行政相對人的期望。補償不到位，那就以損害私人的權益為代價，這是不利于我國整體社會的進步與發展；如果補償的過多，那也是不符合我國現階段的發展國情。那么如何補償才適當，法律上并沒有明確規定。再者，行政法規的執行程序也是有著非常重要的作用的。正所謂程序是能夠使法律法規真正運行起來的重要支柱。如果程序制定的規范合理、具體全面，那么法律法規的實行也就會有章可循起來。而程序是讓紙上的法律條文真正發揮作用的關鍵，正因為如此，即使相對人應該受到補償，但程序不健全，行政相對人的信賴利益也不會得到更好地保障。

二、行政許可信賴保護原則的概念及意義

信賴不同于希望也不同于確認，它是比希望程度更深比確認程度更淺的一種思維意識。公民有時候做的一些安排是因為對國家機關已經實施的一些行為的合理信賴，因此，這些安排中所涉及和將要取得的利益，法律應給與保護，這就是行政許可信賴保護原則的內容。①

在我國確立和發展保護信賴利益有著巨大的意義和價值。首先，信賴保護原則的形成，加快了形式法治走向實質法治的步伐，也促進了民主與法治的齊頭并進共同發展。該原則更加注重要求政府講信用，從而有效地防止國家機關工作人員的肆意行政，從另一方面來講也有利于打造負責任的政府形象。其次，確立和完善信賴保護原則更利于維護公民利益和更好的完善人權保障制度。最后，該原則也可以有效地彌補現有立法和司法的不足。

三、行政許可信賴保護原則適用之完善

下面就針對我國行政許可中信賴保護原則的不足，提出幾條主要的解決措施。

(一)明確公共利益

我們可以看出，無論是上文中的行政許可法相應條文還是案例都提出了公共利益這個名詞。那么具體什么是公共利益？什么情況下我們應該犧牲行政相對人的信賴利益而保護公共利益，條文和案例中并沒有給出具體的說明。我們知道，公共利益并不是隨意更改許可行為的借口，因為隨意更改的后果就是公民的個人權益受到損害。當然，也不能為了公民利益而不顧公共利益。這就需要在兩者之間對比找到一個樞紐點。因此，在立法上就必須明確規定公共利益的具體情況與要求。并且行政機關在為了保護公共利益而放棄私人利益的時候，應當仔細認真地全方面地衡量公共利益與私人利益到底孰輕孰重，而不是輕易的放棄相對人的利益。如果對于公共利益有了明確的規定，那么在上文的案例中，行政主體在做出撤銷行為前就會仔細在兩種利益中做出比較，這樣對該出租車公司和當地市民來說，他們的合法權益也不會遭受如此損失，即使個人利益為公共利益做出了讓步，那么行政主體也會在衡量中把他們的損失減到最少。

(二)明確行政許可撤銷的期限

相關條文雖然規定了行政撤銷行為的幾種情況，但是未曾制定具體撤銷期限。雖然按照法律中的相關規定，行政機關處理工作事項是要遵循簡潔高效的原則，可由于公民對有效許可的信任而做出的行為肯定會關系到自身的利益。但是行政撤銷的無期限性，會產生一種私人信賴利益隨時被剝奪的不確定狀態。對行政撤銷行為規定期限不僅對誠信政府的建設起到推動作用，也會使行政相對人的切身利益得到較好維護。在這個方面，筆者認為可以借鑒他國優秀的法律成果。比如可以把行政許可頒布后不得撤銷的期限具體規定到幾年。一方面，這能增強許可行為實施的穩定性，會讓行政主體在實施許可行為之前充分考慮此許可行為的可實施性和其所要達到的效果。另一方面，這也會使行政主體在實施行政撤銷行為之前仔細考慮是否應實施撤銷行為。回到上文案例，若明確規定一定期限內行政主體不得撤銷已經生效的行政許可，也就不會出現該公司在運營第三天就被撤銷經營許可證的情況了。

(三)從立法上加強對私人信賴利益的保護

雖然在法律的傳統理念上，私人利益的保護不如公共利益的保護受到重視，但可以通過立法活動來完善信賴保護原則在實際生活中行的運用。首先，明確行政主體行為的范圍。如闡明行政主體的權利、義務和行為操作范圍，不能讓越權或濫用職權的行為損害公民權益。其次，通過實體和程序法兩方面發揮作用共同維護公民權利。也就是說，既要達到一種在實體法律上的有法可依的狀態，也要達到通過程序使相對人權益得到較好維護地效果。讓實體法和程序法共同發揮功效，才能更好地起到保護相對人的作用。最后，從相對人方面，給予其維權的權利和途徑。相對人維護自身權利需要在立法上明文規定。即立法上還應該給與行政相對人通過法律手段維護自己權益的機會。比如可以向人民法院提起行政訴訟。只有行政相對人維權的途徑在立法上得到真正落實，才可能在維權路上向前邁進一步。

(四)明確行政補償之標準、程序

對應上文中提到的第四點缺陷，我們也要找到相應的解決辦法。由上文第8條的部分內容可知，此款沒有具體說明補償行為的具體運用程序。并且，制定一個清晰具體的補償標準也很有必要。它可以讓行政主體在做出行政許可行為之前仔細衡量各方面的成本及利益，也會讓其考慮一旦行政撤銷行為實施了所帶來的補償成本。這不僅對行政主體合理行政起到一種督促作用，也是對相對人的一種保護。在程序保護方面，筆者認為可以設定申請、審查、調解、協商幾個步驟達成補償合約。也就是說，如果行政主體與行政相對人對于補償情況不能達成一致，就可以賦予行政相對人訴權，使司法程序成為其最終的救濟途徑。在期限上，應該規定行政主體的補償期限，不能使私人利益補償期望的實現毫無期日可盼。行政主體也應秉持公平效率原則，及時給與行政相對人的利益補償。

四、結語

本文主要對《行政許可法》中的第7、8、69條進行了分析，希望得出有益于我國行政許可中信賴保護原則發展的辦法。雖然本文的探討存在不足之處，但是筆者相信，隨著我們對信賴保護原則的不斷深入研究與思考，行政許可信賴保護原則會在我們的現實生活中應用地越來越好，我國誠信政府的建設以及行政相對人的利益保護問題也會得到更好的解決。

[注釋]

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D922.1

A

2095-4379-(2017)34-0014-03

司雅坤(1992-)，女，漢族，河北唐山人，河北大學政法學院，訴訟法專業碩士研究生在讀。