淺析我國政府法律顧問制度
——以棗莊市政府法律顧問工作為例

唐明珠

中國農業大學，北京 100083

淺析我國政府法律顧問制度
——以棗莊市政府法律顧問工作為例

唐明珠

中國農業大學，北京 100083

建立政府法律顧問制度是深化政府改革、堅持依法行政、建設法治政府的重要任務。棗莊市在山東省率先建立了全方位、多層次、廣覆蓋的黨政一體法律顧問制度?；跅椙f市的個案分析，本文歸納了棗莊市政府法律顧問制度的工作成果，分析了制度的特點和存在的問題，為全面深化與完善政府法律顧問工作提出建議：完善政府法律顧問的聘任制度；把政府法律顧問工作納入政府采購，讓政府法律顧問工作形成常態化運作；積極引導法律顧問參與政府部門依法行政和政府重大事項的決策；建立與當地律師協會的聯絡機制；建立政府法律顧問與黨政領導一對一工作機制等。

依法行政；政府法律顧問制度；法治政府

一、引言

十八屆三中全會《決定》指出，“普遍建立法律顧問制度。完善規范性文件、重大決策合法性審查機制”。十八屆四中全會《決定》指出，“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用”，并將“深入推進依法行政，加快建設法治政府”列為全面推進依法治國六項重大任務之一。這是我國依法行政、依法執政、建設法治中國的必然要求。政府法律顧問制度作為法治社會建設的子系統，對于推進依法行政、加快建設法治政府具有重要意義。這就要求必須建立并完善政府顧問制度，充分保障法律顧問的權利和地位，保證法律顧問制度的高效運作和依法實施。

政府法律顧問制度的建立健全過程是一個逐步向前推進的過程，近年來，我國各地政府法律顧問制度建設已經有所成效，其為我國經濟社會發展提供了良好的法制環境，但同時也存在一些問題需要加以解決。其中山東省棗莊市采取政府統一購買服務的方式，在全省率先建立了覆蓋市區、鎮街的黨政一體法律顧問制度，將政府法律顧問服務領域由服務政府及拓展延伸至黨委、人大、政協和各人民團體。本研究將選取棗莊市作為本文分析的案例。

通過棗莊市個案來深入研究政府法律顧問制度，不僅在理論層面豐富政府法律顧問工作的制度內涵，更具有全面推進依法行政、加快建設法治政府的現實意義。

二、棗莊市政府法律顧問制度研究

(一)棗莊市政府法律顧問工作的基本情況

近年來，棗莊市以黨的十八大和十八屆三中、四中和五中全會精神為指導，認真貫徹落實省委、省政府關于建立政府法律顧問制度的部署要求，立足全市改革發展穩定大局，加強領導，科學謀劃，堅持“建、用、管”三位一體，采取政府統一購買服務的方式，在全省率先建立了覆蓋市、區、鎮街的黨政一體法律顧問制度，將政府法律顧問服務領域由服務政府及政府工作部門拓展延伸至黨委、人大、政協和各人民團體。

政府法律顧問制度建立后，棗莊市充分發揮法律顧問重大決策“智囊團”、經濟發展“推進器”和社會穩定“壓艙石”的特色新型法律智庫作用，不僅參與政府規章的論證、修改，還參與市政府相關會議、重大事項研究論證、重要合同審查，為政府提供法律咨詢和監督，從源頭上把控法律關口。以莊里水庫工程建設、“雙百互聯”活動和棗莊機場建設等重大項目為代表，共組織法律顧問參與重大決策四十五余次，審議和修改重要規范性文件七十余份，參與政府重大經濟項目、招商引資談判一百五十余起，審核各類經濟合同一百二十余份，涉及投資金額過千億元[1]。目前，棗莊市的政府法律顧問就像“紅綠燈”一樣，提醒政府每一個決策什么時候該通、什么時候該行、什么時候該停，為政府依法、科學、民主決策發揮了重大作用，確保了全市在法治的軌道上深化改革、推動發展、維護穩定。

(二)棗莊市政府法律顧問工作的成果

1.法治護航企業，服務保障發展——棗莊市在全國首啟“雙百互聯”活動

為充分發揮政府法律顧問的資源優勢，堅持運用法治思維和法治方式服務全市改革發展穩定大局，幫助企業破解發展難題，促進全市經濟提速轉型、跨越發展，棗莊市在全國首啟“雙百互聯”活動，即組織100名政府法律顧問聯系服務100家重點民營企業，活動堅持以問題為導向，以“強化服務、注重實效、促進轉型發展”為目標，集中優勢資源，全力破解企業創新經營中遇到的法律問題和發展難題，實現對企業的精準幫扶。

政府法律顧問迅速走進企業開展對接幫扶工作，全力破解企業發展中的重點難點問題?；顒尤〉蔑@著成效：為棗莊三九藥業有限公司制定發展規劃，為棗莊市盤古精密機械科技有限公司起草標的約兩百萬的股權轉讓合同，積極參與山東魯南裝備制造有限公司勞資糾紛調處工作，化解困擾企業多年的勞資問題等等。

從全市政府法律專家庫中擇優選定100名法律顧問和專家作為幫扶主體，又通過摸底調查的方式，確定市本級30家、滕州市25家、嶧城區15家、薛城區10家、臺兒莊區8家、市中區7家和山亭區5家等共計100家重點民營企業為幫扶對象，做到“一對一”對接，“面對面”服務，實現了任務清晰，對接精準[2]。大量法律難題的妥善化解，維護了企業的合法權益，助力企業在轉型之路上輕裝前行，為全市經濟社會發展創造了良好法治環境，形成政府與企業攜手并進、共謀發展的良好氛圍。

2.做好政策審查，嚴格法律把關——政府法律顧問推進莊里水庫工程建設

棗莊莊里水庫位于滕州市和山亭區境內，是山東省近30年來規劃建設的唯一一座大型水庫，也是山東省十一五規劃建設的重點水利項目，建成后將是一座集供水、防洪、灌溉、旅游、發電、水產養殖、生態改善等功能為一體的具有綜合效益的大型水庫。水庫建成后，將提高十字河流域的防洪能力，緩解棗莊市水資源緊缺狀況，保障流域內鐵路、公路、工礦企業等國家重要基礎設施以及人民群眾生命和財產安全，實現流域內社會、環境和經濟的可持續發展[3]。

水庫涉及18個村、上萬名庫區移民安置。為推動莊里水庫工程建設，確保行政決策合法化、拆遷安置合理化，棗莊市法律顧問和水利、民政等部門深入溝通，密切配合。

近百次現場會、專題會討論審查，市縣鄉鎮三級法律顧問提出相關建議五百多條，棗莊市形成了相對完善的莊里水庫建設征地補償和移民安置辦法，得到了絕大多數庫區群眾的支持?，F場會邀請政府法律顧問列席，對征地補償、安置合同等環節，認真做好政策審查、嚴格法律把關。專題會就庫區建設補償、移民安置等重大方面進行公開討論，提出相關意見。如，關于地上附著物種植樹木的問題，考慮百姓的損失和時間跨度，建議按照現狀而不是以幼苗進行補償；涉及房屋拆遷補償協議的，還需要注意后續的法律問題，嚴格按照國家政策，作出明確規定[4]。

3.強化宣傳引導，營造良好氛圍——棗莊市政府法律顧問工作獲央視《焦點訪談》宣傳報道

在做好工作的同時，棗莊市法制辦充分利用電視、報刊、網絡、微信等新聞媒體，廣泛宣傳政府法律顧問制度工作開展情況，積極營造良好輿論氛圍。2016年1月26日中央電視臺《焦點訪談》從正面對棗莊市政府法律顧問工作進行了宣傳報道，這在棗莊市市尚屬首次。節目播出后，社會各界反響強烈，受廣泛好評。

2014年9月以來，棗莊市認真貫徹落實省政府辦公廳《關于建立政府法律顧問制度的意見》和省政府法制辦的部署要求，立足全市改革發展穩定大局，加強領導，科學謀劃，堅持“建、用、管”三位一體，扎實推進政府法律顧問工作。2015年4月，《棗莊日報》在頭版以《我市在全國首啟“雙百互聯”活動》為題進行了宣傳報道，省政府法制辦編發《法治政府簡報》，向全省總結推廣棗莊市經驗做法，要求全省各級政府法制機構認真學習借鑒，為全面深化改革和經濟社會發展提供更加有力的法治保障。2015年8月19日，省政府辦公廳、省政府法制辦專程到棗莊市調研總結政府法律顧問工作，并對活動給予了充分肯定[5]?！斗ㄖ迫請蟆?、人民網等新聞媒體也對棗莊市政府法律顧問工作進行了宣傳報道。

(三)棗莊市政府法律顧問制度的特點

1.法律顧問工作制度化和規范化

棗莊市市政府高度重視政府法律顧問工作，2014年7月14日制定了《棗莊市市人民政府法律顧問工作規則》、《棗莊市市人民政府法律顧問考核制度》[6]。設立棗莊市人民政府法律顧問委員會，下設法律顧問委員會辦公室，具體負責市政府法律顧問的聘任、聯絡、組織、協調等日常工作。健全法律顧問列席政府全體會議、常務會議和專題會議制度，為法律顧問依法履職創造了條件。成立政府法制工作服務中心，統一調配政府法制工作。要求各級政府及所屬部門建立以聘請社會律師為主體的法律顧問制度，在全省較早將政府法律顧問工作制度化、規范化。

2.全力發揮法律顧問參謀助手作用

棗莊市政府法律顧問制度圍繞中心，服務大局，充分發揮法律顧問專業優勢，服務全市改革發展穩定大局。

(1)充分發揮法律顧問在黨委政府重大決策中的智囊作用。法律顧問制度建立后，黨委政府每次作出重大決策，均及時邀請法律顧問參與研究論證，積極吸收法律顧問提出的合理化建議，保證了依法、科學、民主決策。

(2)充分發揮法律顧問在經濟發展中的助推作用。法律顧問是優化營商環境的重要力量，是黨委政府運用法治思維和法治方式推進經濟發展的有力助手。

(3)充分發揮法律顧問在維護社會穩定中的減壓作用。法律顧問作為溝通政府與社會的橋梁，參與涉法事件調處，有利于加快實現地方治理體系和治理能力的現代化。

3.廣泛宣傳發動，建立高質量政府法律顧問專家庫

棗莊市人民政府率先發布了選聘政府法律顧問法律專家庫和政府法律顧問公告，通過公開招聘、綜合評定等方式，在全省范圍內選定74人為市政府法律專家庫成員，經實地考察、政審、公告、公示并報市政府同意，擇優選聘22人為市政府法律顧問。同時，從市司法、仲裁、行政部門確定5名專家型人才擔任特邀法律顧問。截止2014年底，市、區人民政府也先后參照該模式建立了“法律專家庫”，單獨聘請了專業律師作為政府法律顧問，政府法律顧問工作在全市已經普遍推行。截至2015年底，棗莊市共聘任法律專家庫成員155名，黨政一體法律顧問90名[7]。

4.健全工作機構，完善工作機制，確保法律顧問制度高效運行

棗莊市法制辦認真貫徹落實市委、市政府的工作部署和要求，創新經費保障、更新退出等工作方式，健全工作機制，切實發揮好政府法律顧問在服務全面深化改革、法治政府建設、經濟社會發展、化解社會矛盾中的積極作用，保證了法律顧問工作的連續性。

5.加強領導，精心部署，全面建立黨政一體法律顧問制度建立黨政一體法律顧問制度，是黨委政府依法科學民主決策的重要前提。2015年5月15日，中共棗莊市委辦公室下發了《關于建立黨政一體法律顧問制度的通知》[8]，建立黨政一體法律顧問制度。以市政府法律顧問制度為依托，建立市黨政一體法律顧問制度，堅持高標準、嚴要求，科學謀劃、精心推進，開闊視野，創新思路，努力拓展法律顧問服務領域，實現由單純服務政府及政府工作部門，向全面服務黨委、人大、政協和各人民團體的拓展和延伸，在全省率先建立了黨政一體法律顧問制度。

6.落實政府法律顧問的工作考核工作

根據《棗莊市人民政府法律顧問工作考核辦法》[9]日常工作考核實行評分制，按年度、分層次對法律顧問工作進行全面考核。根據市政府法律顧問表現和工作情況，結合所服務部門的意見予以評定，考核結果作為法律顧問報酬支付和業績評定的重要依據?？己藘热葜饕ǎ郝男新氊熐闆r、遵守紀律情況、奉獻社會情況、參與法制宣傳、法律援助、扶貧幫困和救災捐助等公益活動情況。日常工作考核總分值為100分，采取扣分制和加分制。考核結果作為市政府法律顧問評優及續聘、解聘的重要依據。

三、政府法律顧問工作目前存在的問題

(一)政府及所屬部門法律顧問一體化，政府法律顧問難以適應

政府法律顧問除了為政府提供法律服務外，還要同時為市政府各部門、各人民團體提供法律服務。政府各部門、各人民團體的職權范圍、工作特點差別很大，政府法律顧問為行政機關提供法律服務時，如果其本身不接觸政府事務，對政府的運作程序和規則、政府的政策缺乏足夠的了解，難以全面理解政府在具體法律事務中的立場，市政府之外的政府各部門、各人民團體的工作法律顧問也可能難以勝任，長此以往政府法律顧問工作的效果必將大打折扣，無法為政府提供高效的服務[10]。

(二)政府法律顧問考核機制不完善

政府法律顧問考核機制沒有考慮律師工作的特點，行政色彩過于濃厚。從履行職責情況、遵守紀律情況、奉獻社會情況、參與法制宣傳、法律援助、扶貧幫困和救災捐助等公益活動情況等方面考核[11]，難以量化標準。政府法律顧問考核機制自立標準，與律師事務所、律師協會對律師的考核脫節，很難厘清政府法律顧問工作的實質效果。

(三)法律顧問聘請程序上沒有完全實現市場化、透明化

政府法律顧問的象征性付費的模式，是缺乏市場化操作的表現之一。而在政府法律顧問的聘請程序上，也還沒有完全實現市場化、透明化。目前，棗莊市政府及所屬市、區政府法律顧問團是法制部門遴選的；政府所屬部門外聘法律顧問，更多的是部門主管領導或負責領導確定。政府聘請法律顧問，在程序上缺乏市場化、透明化的運作，會導致缺乏競爭和優勝劣汰機制。

四、深化與完善政府法律顧問工作的建議

(一)把政府法律顧問工作納入政府采購，形成政府法律顧問制度常態化運作

政府聘請政府法律顧問時參照市場標準，針對各級政府部門明確有償的政府法律顧問服務價格區間，把政府法律顧問工作納入政府采購，將購買法律服務經費列入各級政府年度財政專項預算，不僅能解決政府法律顧問本身的激勵問題，而且對政府法律顧問工作也能運用市場手段進行考核、評價、驗收。加強對律師參與涉法涉訴信訪、參與公共法律服務的經費保障，探索提高保障水平，讓法律顧問工作實現經費保障的常態化。

(二)完善政府法律顧問的聘任制度，確保選拔出優秀律師隊伍

行政機關聘任法律顧問，應當公開、公平，選聘程序要透明化。按照政府采購招投標程序來確定、聘請政府法律顧問，由政府購買法律顧問服務。對政府所要的專業對口的法律顧問，在資質職稱、從業年限等設定招標門檻，在優秀的律師事務所、優秀律師中通過透明、公開程序選定政府法律顧問。按照預先設定的法律顧問聘任條件及法律顧問的人數，確定聘任人選，頒發聘書，并報政法法制辦公室備案。政府法律顧問每一屆聘期在聘任合同中約定[12]。

(三)積極引導法律顧問參與政府部門依法行政和政府重大事項的決策

政府法律顧問參與政府依法行政，一方面協助政府處理日常法律事務，積極參與行政訴訟和行政復議案件，有效化解爭議，解決涉法事務。另一方面針對政府違法行政提出意見，樹立政府依法行政權威，創造和諧執法環境。法律顧問應當從法律角度對于政府的一些重要行政行為提出建議，對行政行為的合法性、法律可操作性、法律后果及可能帶來的法律糾紛等進行論證[13]。同時，政府法律顧問參與政府起草規范性文件，保障文件的合法、合理性；政府重大事項的決策時，政府法律顧問應參與論證，提供意見。

(四)政府法制部門應當建立與當地律師協會及司法行政機關的聯絡機制

政府法制部門應當建立與當地律師協會及司法行政機關的聯絡機制，對規范政府法律顧問涉及律師聘用、管理、收費、工作考核等方面的規范性文件，應當與地律師協會及司法行政機關聯合下發。對政府法律顧問工作工作流程、考核等事項，應當參照各級律師協會工作標準，不能另立標準，造成律師及律師事務所無所適從[14]。

(五)建立政府法律顧問與黨政領導一對一工作機制或對領導專項服務

結合政府不同部門的工作特點，選擇不同專長的法律人員，安排專業對口的律師為政府領導提供定向服務，及時向政府人員提供律師專業意見，使政府決策更有法律依據。同時，要根據工作需要及時吸納新成員，使政府法律顧問更好地發揮作用。

五、結語

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出“積極推行政府法律顧問制度”、“深入推進依法行政，加快建設法治政府”的改革目標。建立和完善政府法律顧問制度，充分保障法律顧問的權利和地位，保證法律顧問制度的高效運作和依法實施，不僅是我國依法行政、依法執政的保障，更是建設法治中國的必然要求[15]。

為規范政府權力運行、推進政府法治建設，山東在全國首創建立了“法律顧問+專家庫”這種模式，運用法治思維來研究發現問題，運用法治方法來解決問題，從源頭把控法律關口，推動形成依法執政、依法行政的良好法治環境。棗莊市法制辦認真貫徹落實省政府辦公廳《關于建立政府法律顧問制度的意見》和省政府法制辦的部署要求，立足全市改革發展穩定大局，建立黨政一體法律顧問制度，發揮法律顧問重大決策“智囊團”、經濟發展“助推器”的作用[16]。

棗莊市將黨政一體法律顧問工作認真貫徹落實，明確專門機構和人員，具體負責黨政一體法律顧問的聘任、聯絡、組織、協調等日常工作，并配套出臺工作規則，健全日常管理、報酬支付、年度考評等制度，不斷提升法律顧問管理規范化水平。參與化解涉眾型社會矛盾，為棗莊市政府重大行政決策提供法律建議，審查棗莊市政府重大合同協議，受棗莊市政府委托參與行政訴訟案件……黨政一體法律顧問制度對政府依法行政、科學決策、民主決策發揮了巨大作用，為建設自然生態、宜居宜業新棗莊提供了有力的法治保障[17]。

當前，政府法律顧問制度已經普遍建立，但存在很多需要重視的問題和缺陷，直接影響著政府法律顧問制度在我國建設法治社會的進程中指導政府依法行政的能力，進而影響著我國法治社會的構建。目前該制度存在制度范圍過于寬泛、政府法律顧問難以適應政府及所屬部門法律一體化工作、聘請程序上沒有完全實現透明化以及政府法律顧問考核機制不完善等問題。長此以往政府法律顧問工作的效果必將大打折扣，無法為政府提供高效的服務。

針對上述存在的問題，本文提出深化與完善我國政府法律顧問工作的建議：完善政府法律顧問的聘任制度，確保選拔出優秀律師隊伍；把政府法律顧問工作納入政府采購，讓政府對法律顧問的聘請和任用形成常態化運作；積極引導法律顧問參與政府部門依法行政和政府重大事項的決策；建立與當地律師協會及司法行政機關的聯絡機制；建立政府法律顧問與黨政領導一對一工作機制或對領導專項服務等。只有準確定位政府在法治建設中的作用，創新工作方式，才能切實發揮好政府法律顧問在服務全面深化改革、法治政府建設、經濟社會發展、化解社會矛盾中的積極作用，為全面推進依法行政、加快建設法治作出新的更大貢獻。

[1]棗莊市人民政府法制辦公室[EB/OL].http：//www.fzzz.gov.cn/.

[2]棗莊政府法制網-雙百互聯活動[EB/OL].http：//www.fzzz.gov.cn/news_show.asp?tid=83&id=974.

[3]莊里水庫-百度百科[EB/OL].http：//baike.baidu.com/link?url=D_SFWxZRCMurUznN1nloNhrcd7IP6KDVYn9m6UEBmXY7-PjkoHwqfgPXq5o76mFqwNs_L4oNjpt7fcEuHHY3gQC7cGFH1SMOJpcEWDci52P3Jn6KabRQ5LOIen8Zua8F.

[4]棗莊市政府法律顧問介紹[EB/OL].http：//www.xueliedu.com/a/xinwenzixun/2016/1006/653753.html.

[5]山東省人民政府普法辦公室[EB/OL].http：//www.sd-law.gov.cn/gzdt/31638.jhtml.

[6]棗莊市人民政府官方網站.棗莊市人民政府法律顧問工作規則[EB/OL].http：//www.zaozhuang.gov.cn/art/2014/7/29/art_2353_787045.html.

[7]<人民網>74人入選棗莊市人民政府“法律專家庫”名單[EB/OL].http：//sd.people.com.cn/n/2014/0903/c354925-22201432.html.

[8]石東洋.論設區的市法律顧問制度運行機制的建構[J].中國發展，2017(04).

[9]陳華準.發揮法律顧問在工傷事務管理中的積極作用[J].就業與保障，2017(07).

[10]郝貴梅.基于律師擔任政府法律顧問工作的困惑及其解決措施研究[J].法制博覽，2017(01).

[11]江西省司法廳課題組.普遍建立法律顧問制度的實踐與探索——以江西省為例[J].中國司法，2016(11).

[12]陳沅.律師擔任政府法律顧問的法治思維中存在的問題及對策[J].理論建設，2016(04).

[13]李興民.基于建立政府法律顧問制度的幾點思考[J].法制與社會，2017(19).

[14]李崗.新常態下政府法律顧問制度的完善策略研究[J].法制博覽，2017(19).

[15]朱加寧.新常態下做好政府法律顧問工作的思考[J].中國律師，2016(01).

[16]陳衛波，郝文格.政府法律顧問制度實施機制研究[J].經營管理者，2016(10).

[17]李嫻.新形勢下企業建立法律顧問制度的必要性[J].法制博覽，2016(21).

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2095-4379-(2017)34-0001-04