俄羅斯國企改革過程中政府行政能力演變對中國國企改革的啟示

王 欣

(遼寧大學 國際關系學院，遼寧 沈陽 110036； 遼寧石油化工大學 馬克思主義學院， 遼寧 撫順 113001)

俄羅斯國企改革過程中政府行政能力演變對中國國企改革的啟示

王 欣

(遼寧大學 國際關系學院，遼寧 沈陽 110036； 遼寧石油化工大學 馬克思主義學院， 遼寧 撫順 113001)

激進的私有化政策使俄羅斯大多數國有企業(yè)脫離政府的直接控制，導致政府行政能力弱化、社會動蕩、經濟衰退，甚至出現寡頭干政的局面。經濟基礎決定上層建筑，必要的經濟資源是政府行政能力的保障，國有企業(yè)是政府宏觀調控的有效手段。中國政府應借鑒俄羅斯政府行政能力演變的經驗，牢牢掌握并發(fā)展好關系國民經濟命脈的重要國有企業(yè)，以混合所有制為取向，循序漸進推動國有企業(yè)改革，保持高效的行政能力，以實現國有企業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。

國企改革；政府行政能力；混合所有制

政府行政能力是政府運用公共權力實現公共利益的能力，主要包括管理公共事務，提供公共服務，維護公共秩序和宏觀經濟調控，國有企業(yè)是決定政府行政能力的關鍵因素。20世紀90年代開始的經濟轉軌使俄羅斯經濟發(fā)展由政府主導型轉變?yōu)槭袌鲋鲗?，大?guī)模私有化使俄羅斯大多數企業(yè)脫離政府的直接控制，俄羅斯政府與企業(yè)界之間的關系不再是隸屬和服從，而是逐漸出現相互博弈，甚至寡頭干政的局面，導致政府行政能力弱化、社會動蕩、外資入侵、經濟衰退。2000年，普京政府執(zhí)政后，實行了一系列的改革舉措，逐步形成了獨具特色的市場經濟體制，本文以俄羅斯國企改革歷史發(fā)展為主線，通過梳理俄羅斯政府與企業(yè)關系的演變，探索政府行政能力的內在規(guī)律，對于中國國有企業(yè)改革具有重大借鑒意義。

一、俄羅斯國有企業(yè)改革發(fā)展狀況

1.蘇聯時期

蘇聯是典型的高度計劃經濟體制，生產資料公有制占絕對主體地位，根據俄羅斯國家統(tǒng)計委的資料，經過71年的社會主義建設，到1991年初，全俄羅斯約有30萬家各類國營工商企業(yè)，25萬家國有農場，固定資產規(guī)模達到40萬億盧布，在全俄固定資產中，國家所有制占89%,集體農莊經濟占6. 9%，消費合作社和住房合作社占1.7%，商品生產和服務合作社占0. 3%，公民所有制占2.1%，國民生產總值(GDP)的90%以上是公有制企業(yè)創(chuàng)造的,私營企業(yè)只存在于個別服務行業(yè)和商業(yè)領域，在社會經濟生活當中居于可以忽略不計地位[1]。企業(yè)日常經營活動的生產、分配、消費、交換實行嚴格的計劃經濟體制，統(tǒng)一由國家計劃指導，自由的市場經濟被嚴格禁止，商品供應長期處于短缺經濟形態(tài)，社會財富比較平均，沒有真正意義上的私營企業(yè)主階層，也沒有極端的貧困現象。

2.葉利欽時期

1991年年底，蘇聯解體，俄羅斯聯邦獨立，以休克療法為模式的私有化改革在俄羅斯聯邦全面鋪開。俄羅斯對國有企業(yè)和農場的私有化改革方式包括公開拍賣出售、私有化證券、股票上市、內部持股、職工參股等各種形式。截至1994年底，約有96%的中小企業(yè)實現了私有化，70%的大中型企業(yè)實現私有化，6000萬俄羅斯公民成為持有大中型企業(yè)股票和證券投資基金會股票的股東，占俄羅斯公民總數的40%,100多萬人成為私營企業(yè)主。大規(guī)模的私有化改革使俄羅斯新興資產階級迅速崛起，甚至造就一批富可敵國的寡頭資本家，并且掌握了國家的經濟命脈。其中人們最熟知的有六大金融工業(yè)財團，分別由別列佐夫斯基、古辛斯基、霍多爾科夫斯基等七寡頭創(chuàng)立和領導,美國權威財經雜志《福布斯》2003年3月公布2002年度全球億萬富翁排行榜，俄羅斯有17位富豪上榜，人數排在美國、日本、德國之后，居世界第四位[2]。莫斯科投資銀行的調查顯示將近85%的社會財富集中在俄羅斯財閥、股東和私營集團手中，7個最富有的金融和礦業(yè)寡頭控制了近70%的國內生產總值。另外,俄羅斯仍然保留一部分國有企業(yè),這些國有企業(yè)通過加強管理、國家控股等手段,強化企業(yè)自主經營、建立自負盈虧機制,積極走向市場,并參與市場競爭。

3.普京時期

20世紀90年代，俄羅斯社會經歷了大規(guī)模私有化和市場經濟轉軌后，經濟發(fā)展依然缺乏活力，法治建設和政治體制不完善，科技創(chuàng)新缺乏投入和輸出的機制，經濟大幅度滑坡，人民生活日益窘迫，大量涉及國防安全和經濟安全的企業(yè)落入寡頭資本家的手中，國家的經濟實力并沒有因制度轉型而增強。2000年普京政府執(zhí)政后力圖克服上述弊端，按照穩(wěn)步前進的改革觀念和改革方針，俄羅斯在關系國防安全和經濟安全的重要領域實行大型企業(yè)國有化改革，電信通訊領域、油氣和礦產領域、電力領域、鐵路和航空領域、金融保險領域和軍工領域或者實行全資國有，或者實行國有控股，都由大型國有企業(yè)主導。2007年普京成立了六個超大型國有企業(yè)集團，即俄羅斯納米技術公司、航空制造聯合公司、俄羅斯技術公司、奧林匹克建設公司、俄羅斯核能公司、船舶制造聯合公司，其戰(zhàn)略任務是成為創(chuàng)新經濟的骨干和平臺，代表俄羅斯成為國際市場的強大參與者。目前，俄羅斯國有經濟占國民經濟比重已經接近40%。同時，根據市場原則和經濟形勢的變化，俄羅斯對一些競爭性行業(yè)的國有企業(yè)進一步私有化。按照普京的改革理念和改革方針，經過10余年的體制調整與改革，目前俄羅斯已經形成了獨具特色的市場經濟體制，即以政府為主導、以國企為骨干、以市場競爭為基本原則的三位一體的市場經濟體制。它不同于西方的自由市場經濟體制，也與原蘇聯計劃經濟體制有本質差別。

二、俄羅斯國企改革過程中政府行政能力狀況演變

社會領域強弱格局的演變關鍵取決于博弈各方經濟實力的此消彼長，俄羅斯國企改革導致政府與企業(yè)關系隨之變化，政府的行政能力也經歷了相似的演變過程。

1.蘇聯時期政府行政能力始終保持超強態(tài)勢

1917年俄國十月革命開啟了蘇聯社會主義現代化建設，國有化和國有企業(yè)成為蘇聯經濟發(fā)展的主體，傳統(tǒng)的國有企業(yè)建設、運行模式隨著計劃經濟體制的發(fā)展在20世紀30年代逐步穩(wěn)定下來，之后蘇聯政府對國有企業(yè)作過一系列改革嘗試，但都是在計劃指標的數量增減、管理執(zhí)行強度上做文章，國有企業(yè)的完全公有制產權結構在20世紀90年代經濟轉軌以前基本沒有發(fā)生大的變化。赫魯曉夫時期對工業(yè)和建筑業(yè)管理體制進行改革，但只是把經濟決策權在中央與地方政府之間重新分配，政府對企業(yè)的直接控制權并未發(fā)生本質性改變。勃列日涅夫時期，在堅持高度計劃經濟體制的前提下擴大了企業(yè)在產品供銷、利潤分配、財產處置和勞動工資方面的自主權，但國有企業(yè)仍是整個國民經濟系統(tǒng)內的一個生產單位，必須接受國家行政計劃指導。由于企業(yè)財產權歸國家所有，在財務上統(tǒng)收統(tǒng)支，利潤全部上繳，虧損全部核銷，企業(yè)沒有自身獨立的經濟利益，因此，企業(yè)的管理人員沒有任何經營自主權。政府擁有以行政方式指揮企業(yè)的一切權力，勞動力由政府負責統(tǒng)一分配，工資由政府負責統(tǒng)一規(guī)定，生產所需的資金、技術、設備、原材料等物質資本由政府負責統(tǒng)一調撥，產品由政府負責統(tǒng)一銷售，企業(yè)的管理人員實際上也是行政官員，由政府直接任命，由于政治、經濟權力集中于政治精英階層，國家政權依靠政府行政能力推動國家現代化。在整個國家系統(tǒng)層面上，計劃經濟體制使企業(yè)經營管理者在政治上處于權力金字塔的底層，使得政府行政能力呈現出明顯的超強特征。在這種體制下，蘇聯的經濟發(fā)展缺乏活力，發(fā)展速度和生產效率不高，并且表現出逐漸下滑態(tài)勢，到蘇聯解體前，蘇聯經濟發(fā)展幾乎停滯，人民生活水平得不到明顯改善。

2.葉利欽時期的政府行政能力逐步弱化甚至衰落

20世紀90年代蘇聯解體后，俄羅斯迅速實現了社會政治制度和所有制關系的轉變，私營企業(yè)家階層逐漸擁有強大經濟實力，其中一些寡頭資本家甚至擁有億萬財富并且控制國家經濟命脈，形成一股能夠與政府相抗衡的強勢經濟力量。伴隨著經濟實力的增強，私營企業(yè)家階層尤其是寡頭資本家的政治影響力也在不斷提高，開始作為一個利益集團登上俄羅斯的政治舞臺，成為深刻影響俄羅斯政局的一支重要力量。由于在國家轉型初期奉行小政府、大服務的市場經濟模式，俄羅斯政府的行政能力急劇衰退。盡管俄羅斯政府先后采取了一些措施來恢復國家對政治、經濟的控制，但原有的行政系統(tǒng)被嚴重破壞，新的行政職能體系沒有能夠順利建成，再加上90年代經濟形勢極度惡化，導致俄羅斯政府無力引導和控制社會經濟發(fā)展的進程，這為寡頭資本家集團干預政治提供了可能。20世紀90年代，葉利欽總統(tǒng)由于受到實力雄厚的俄羅斯共產黨的挑戰(zhàn)，急于尋求政治和經濟支持以確保大選勝利，而羽毛漸豐的寡頭們更害怕俄共領導人的重新上臺會威脅他們的既得利益，也想通過影響政治選舉結果保護自己的利益，于是，俄羅斯出現了典型的政商結合控制國家權力的狀況。正是因為擁有資本和商業(yè)集團寡頭們所提供的大量金錢和他們手中所控制的大眾傳媒的積極支持，葉利欽在1996年贏得了總統(tǒng)選舉勝利。為報答金融寡頭對競選活動的資助，葉利欽給予他們經濟和政治上的豐厚回報，資本集團借此成功打破了與權力集團的界限，實現了二者之間的人事融合:一方面，一些政府要員實際上控制著一些大公司，例如俄羅斯政府第一副總理丘拜斯擔任俄羅斯統(tǒng)一電力系統(tǒng)的總裁;另一方面，一些金融寡頭到政府中擔任要職，開始直接參與政治決策，例如奧涅克西姆銀行集團的老板波塔寧成了副總理，超級大寡頭別列佐夫斯基被任命為國家安全會議副秘書[3]。1998至1999短短兩年到普京執(zhí)政前，俄羅斯政府接連換了四屆總理，每一屆政府組成的臺前幕后都有寡頭資本家的參與，反映出在私有化后發(fā)展起來的寡頭資本已經到了需要在政治領域反映集團利益，并且有能力維護利益的階段，也表明俄羅斯的寡頭資本家集團已經與權力集團結成了某種具有共同利害關系的同盟，并且在與政府的力量對比中占據某些方面的優(yōu)勢地位。在這段時期，俄羅斯的經濟發(fā)展呈現出混亂態(tài)勢，國有企業(yè)原來的運行依靠政府計劃進行，大多數企業(yè)私有化脫離政府管理后，由于私營企業(yè)主本身缺乏市場經濟運行的經驗 ，管理手段落后，技術改進的資金不足，市場開拓需要經歷較長的時間，企業(yè)經營遇到很大困難，并沒有出現原來設想的良好局面。同時，大量外國資本憑借技術和資金優(yōu)勢大舉進入俄羅斯，控制了相當大一部分關系國家經濟命脈的重要企業(yè)，衰弱的國企和弱小的私企面對西方跨國集團的沖擊毫無還手之力，逐漸失去了發(fā)展的空間，導致國民經濟不斷衰退。

3.普京時期的政府行政能力逐步恢復

2000年普京當選總統(tǒng)，當時，俄羅斯經濟衰退、寡頭干政、貪污盛行，俄羅斯政府行政能力低下?；靵y的社會轉型局面表明在向市場經濟轉型的不確定性過程中，需要國家用足夠的權威來維持社會穩(wěn)定和法律秩序，需要國家將社會納入可控制范圍，并保持對經濟的必要干預。俄羅斯各界普遍認為，目前俄羅斯復興的關鍵在國家政治領域，俄羅斯需要一個強有力的國家政權體系，也應該擁有這樣的政府行政能力。正是經濟轉型的這種現實需求，俄羅斯的國家力量在普京執(zhí)政時期走上了復蘇的道路。普京當選總統(tǒng)之后，對國家財富進行重組，依靠重建國有企業(yè)體系奪回了政府對國民經濟發(fā)展的影響力，并且以國有企業(yè)為基礎大力削弱寡頭的政治影響，努力創(chuàng)造條件逐步摒棄寡頭政治，政府行政能力逐步得到恢復。普京采取政治和經濟手段逐漸強化政府的作用，規(guī)范大資本的行為，對那些想繼續(xù)干預政治的寡頭進行了嚴厲打擊，包括古辛斯基、別列佐夫斯基、霍多爾科夫斯基在內的一些超級大寡頭資本家或逃亡國外，或鋃鐺入獄，在葉利欽時期曾經盛極一時的寡頭政治開始衰落。普京能夠果斷、及時地打敗寡頭政治，依靠國有企業(yè)重新奪回國家經濟命脈控制權是他成功的關鍵。在這段時期，俄羅斯政府依靠強大的國有企業(yè)重新建立了有效的行政能力，逐漸恢復了國家經濟秩序，市場經濟體制得到逐步完善，關系國計民生的重要行業(yè)和企業(yè)的生產逐漸復蘇并且得以壯大，私營企業(yè)獲得了比較完善的經營環(huán)境，國家經濟逐步發(fā)展起來，人民生活水平得到很大提高，綜合國力日益增強。

三、國企改革與政府行政能力演變規(guī)律

1.經濟基礎決定上層建筑

俄羅斯經濟轉軌過程中亂象凸顯，導致政府權威蕩然無存，普京依靠恢復國企的經濟實力迅速強化了政府行政能力，穩(wěn)定了國內政局，規(guī)范了社會秩序，實現了經濟的穩(wěn)定增長。國企改革過程與政府行政能力的變化過程大體上是一致的，政府與企業(yè)界的經濟實力在相互關系的演變過程中扮演了關鍵角色[4]。唯物主義歷史觀認為：國家的核心是經濟基礎,其中生產資料所有制是首要的、決定性的部分。政治上層建筑主要包括政治法律制度和設施，其中國家政權是核心。經濟基礎是上層建筑賴以存在的根源，上層建筑是經濟基礎在政治上和思想上的表現，經濟基礎決定上層建筑，上層建筑反作用于經濟基礎，政府行政能力的強弱是經濟基礎與上層建筑辯證關系的一個具體體現。

2.俄羅斯客觀的經濟基礎狀況決定了俄羅斯的政府行政能力強弱

計劃經濟時期，政府擁有國有企業(yè)的控制權，全面掌握國家經濟命脈，因此能夠建立起中央集權模式的政府與企業(yè)關系和強大的行政能力；葉利欽時期，在經濟領域當中，私營企業(yè)逐漸占據主導地位，國家經濟命脈逐漸被寡頭集團控制，國有企業(yè)逐漸衰落，政府逐漸失去對國家經濟的重要影響力，政府與企業(yè)之間的關系也不再是領導與服從關系，新興的私營企業(yè)家階層憑借強大的經濟實力逐漸擁有了與政府博弈的實力，甚至出現寡頭干政局面，政府行政能力遭到嚴重削弱；普京政府擴大國有企業(yè)實力，并以此為基礎打擊寡頭、穩(wěn)固政權、重建政府行政能力取得的成功，說明了經濟基礎對上層建筑的決定性作用。

3.國有企業(yè)是政府行政能力的保障

俄羅斯最近20多年國家經濟轉型過程中的政府行政能力的演變狀況正是經濟基礎與上層建筑相互作用關系的具體體現。國有企業(yè)是政府行政能力的經濟基礎，國有企業(yè)的經營狀況在保障政府行政能力和維護國家穩(wěn)定方面的作用巨大，國有企業(yè)發(fā)展的好，政府的行政能力就強，國家就比較穩(wěn)定，國有企業(yè)弱，政府就會出現不穩(wěn)定狀態(tài)，尤其是在國家轉型時期，面臨新體制建立、舊體制消除這樣的敏感階段，政府的行政能力就更顯重要卻又十分脆弱，國內外的歷史經驗已經證明了這一點。

四、對中國國企改革的啟示

1.政府擁有強大的行政能力是維護社會穩(wěn)定和經濟秩序的保障

國有企業(yè)改革是政治經濟和各種社會利益關系重構的過程，矛盾沖突必然增加，社會不安定現象比較普遍，國有企業(yè)是政府行政能力的基礎，改革過程中，政府行政能力呈現脆弱性、不穩(wěn)定性特點。國有企業(yè)改革需要較長歷史時間，在此過程中，社會穩(wěn)定居于決定性戰(zhàn)略地位，沒有穩(wěn)定的社會秩序，國有企業(yè)建立和完善現代企業(yè)制度是極其艱難的，俄羅斯20多年的國有企業(yè)改革過程就是最好的例子。中國是具有世界影響力的大國，在國際政治經濟領域占有舉足輕重地位，國有企業(yè)改革不僅改變了國內體制與社會經濟運行模式，對國際秩序也產生巨大沖擊。中國的國有企業(yè)改革伴隨著全面的對外開放，中國企業(yè)不斷走出國門馳騁國際市場，大量外資企業(yè)紛紛進入中國謀取高額利潤，中國經濟與世界各國經濟逐步融合發(fā)展，未來的發(fā)展狀況直接影響國際政治經濟格局。大量外資跨國集團進入中國促進了經濟繁榮，同時也對國內經濟安全和秩序形成巨大壓力和挑戰(zhàn)，各種外部經濟力量紛紛采取各種手段干擾和影響中國國有企業(yè)改革，期望達到各自的戰(zhàn)略意圖，對中國社會秩序的穩(wěn)定構成巨大威脅。中國國企改革過程中，必須保留足夠的國有企業(yè)，使政府擁有強大的行政能力，應對可能出現的內外挑戰(zhàn)。

2.政府保持強大的宏觀經濟調控能力是保持國民經濟穩(wěn)定發(fā)展的關鍵

國有企業(yè)是宏觀經濟調控的基本手段，國有企業(yè)改革必然造成一定的社會動蕩和經濟衰退，20多年來，俄羅斯經濟和政府行政調控能力的演變是國有企業(yè)激進私有化導致的必然結果，俄羅斯的歷史經驗證明，國有企業(yè)是保持國家經濟穩(wěn)定的重要工具。40年來，中國的建設成果舉世矚目，但仍然是一個發(fā)展中國家，面臨著人口多、資源有限、技術水平亟待提高、國際競爭壓力較大等難題，國有企業(yè)改革必須確保政府的行政能力，以維護社會經濟穩(wěn)定發(fā)展。政府擁有必要的經濟資源是政府行政能力的基礎，國有企業(yè)是最重要的經濟資源。中國應借鑒俄羅斯政府行政能力演變的經驗和教訓，在國有企業(yè)改革過程中，充分考慮維護政府有效的行政能力；在科學分類的基礎上，實行多樣化的改革措施，為不同類型的國有企業(yè)制定不同的改革路線圖，循序漸進推動國有企業(yè)制度改革。在改革過程中，要始終堅持發(fā)展和壯大關系國民經濟穩(wěn)定的重要國有企業(yè)，對于具有宏觀調控功能的、戰(zhàn)略性地位的國有企業(yè)要保持絕對控制權，政府必須牢牢控制關系國民經濟發(fā)展的資源性行業(yè)，并以此為基礎保持政府在國家改革時期擁有強大而有效的宏觀經濟調控能力，實現國有企業(yè)改革穩(wěn)步推進，防止出現大的經濟波動，實現社會穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

3.循序漸進的混合所有制改革是國有企業(yè)發(fā)展方向

中國的發(fā)展必須以改革為先導。民營企業(yè)的市場運行優(yōu)勢是國企改革的合理方向，國有企業(yè)的改革是發(fā)展的關鍵。普京政府通過重建國有企業(yè)恢復了政府行政能力，實現了國家秩序的穩(wěn)定，但是也導致企業(yè)運行效率相對較低，國家經濟發(fā)展減速等問題。俄羅斯的歷史經驗證明，政府、國有企業(yè)、民營企業(yè)是國家經濟發(fā)展的三個主要推動力，各具優(yōu)勢，同時又都有一定的局限性[5]。民營企業(yè)是提高經濟發(fā)展效率和質量的可靠模式，國有企業(yè)的經濟調控功能不可或缺，高效而強大的政府是各類企業(yè)發(fā)展的堅強后盾，三者之間的有效合作是中國經濟可持續(xù)、健康發(fā)展的關鍵。有效完善國有企業(yè)體制、提高經營效益的最有效手段是國企與民企的融合發(fā)展，根本措施是循序漸進的推進國有企業(yè)的混合所有制改革，充分發(fā)揮國有企業(yè)的資本優(yōu)勢和民營企業(yè)的制度優(yōu)勢，擴大政府與國有企業(yè)和民營企業(yè)的合作基礎，以此保持政府行政能力的有效性，實現國有企業(yè)穩(wěn)定、健康、高效發(fā)展。

[1]曲文軼.俄羅斯過渡經濟中的私有化[D].北京：中國社會科學院，2000：7-14.

[2]林文杰.轉軌進程中的俄羅斯金融工業(yè)集團研究[D].沈陽：遼寧大學，2008：127-161.

[3]陶林.轉軌時期俄羅斯利益集團政治參與研究[D].南京：南京師范大學，2011:120-125.

[4]趙曙明.市場經濟下政府與企業(yè)的關系[J].生產力研究, 1998(1):8-13.

[5]李建民.原蘇聯東歐國家的私有化及國有企業(yè)改革[J].東歐中亞研究，1995(3)：8-11.

[責任編輯：楊金玉]

2017-08-20

王 欣(1977— )，男，遼寧省撫順市人，博士研究生，講師，研究方向為經濟體制改革、轉軌經濟理論、政治經濟學。

F064.2

A

1002-6320(2017)06-0112-04