以依章治校推進西藏高校依法治校研究*

郭雙節

西藏大學政法學院，西藏 拉薩 850000

以依章治校推進西藏高校依法治校研究*

郭雙節

西藏大學政法學院，西藏 拉薩 850000

西藏高校大學章程的制定和實施，是西藏高校推進依法治校重要法律保障和抓手。在西藏高校大學章程實施過程中，存在宣傳不到位、配套制度建設緩慢、章程法律權威不足、章程實施內外部環境不理想等問題，本文提出要從提高章程認知度、構建以章程為基礎的制度體系、明確大學章程的法律地位和構建章程實施的良好環境等角度推進大學章程實施，推進西藏高校依法治校建設。

大學章程；西藏高校；依法治校

依法治校是高校在“依法治國”戰略下對高校治理的新要求，大學章程作為高校現代治理制度的核心，是依法治校的法律保障和重要抓手。全國高校大學章程的制定起步于2011年11月，西藏自治區章程制定啟動于2012年，2015年6月西藏大學章程獲批，為研究西藏高校大學章程提供樣本。對西藏高校大學章程開展研究，特別是聚焦章程的實施問題，對推進西藏高校的依法治校，具有重要的意義。

一、大學章程制定對西藏高校的意義

西藏高校大學章程的制定，是促進大學治理現代化，實現依法治校的法律保障，具有如下重要意義：

(一)大學章程是高校依法治校的法律保障

作為高校最根本的規范性文件，學者普遍將大學章程視為大學的“憲法”，是高校的根本法和上位法。作為一個社會組織，高校的組織目標、組織結構和組織文化等都在大學章程中做了最基本的規定，是高校建立、運行的基礎，是存在、發展的保障。大學章程集中反映了國家、舉辦者、高校、師生等利益關系人的意志，表明了學校的運行規律和辦學特色，是保障大學運行的良法。

(二)大學章程是高校推動內部治理結構調整的重要舉措

大學章程是現代高校法人制度的重要標志，高校內部治理結構的調整是依法治校的前提，也是大學章程的前提功能。大學章程明確了利益關系人的權利和義務，指明了政治、行政、學術和民主等權力的分配和運行，為大學內部治理結構的調整提供了依據和保障。

西藏各高校依法治校的前提是有法可依，這里的“法”除了國家制定的各種法律、法規之外，還包括“軟法”，即大學章程和依據大學章程制定的其它的規章制度。大學章程的制定，不但有利于解決西藏高校與政府、與社會以及高校之間的關系問題，還有利于學校內部的管理，進一步探索西藏高校自主和自治的實現路徑。

二、大學章程實施對西藏高校的意義

大學章程的生命力在于執行。大學章程的實施，是推進西藏高校治理現代化，實現依法治校的重要抓手。

(一)大學章程實施是推進依法治校，提高大學治理水平的迫切需要

隨著西藏經濟社會的發展，西藏高等教育所面臨的發展環境、發展理念和方式正在發生深刻的變化。要應對這種新形勢、新變化，加快推進依法治校，提高高校治理的法治化、現代化、科學化水平是大勢所趨。承載著依法治校和高校內部治理結構調整重任的大學章程的有效實施也因此變得十分迫切。

(二)大學章程的實施是西藏高校提高辦學水平和辦學質量的重要保障

目前，西藏高等教育開始直面來自全國的競爭，特別是人才培養的競爭。目前，西藏高等教育的質量還不太讓人滿意，沒有能力達到政府提出的要求和迎接當代社會的挑戰。大學章程的實施，為西藏高校實現內涵發展，不斷提高辦學水平和辦學質量提供了重要的制度依托和權力保障。

大學章程的實施是章程文本的動態實踐，是抽象規定轉變為具體行為的過程。大學章程是西藏高校真正實現自主和自治的保障，因此，必須高度重視大學章程的實施，讓大學章程在西藏高校中真正發揮生命力。

三、西藏高校章程實施中的問題

西藏大學作為西藏首個且唯一一個章程獲批的高校，其章程實施狀況，可以代表西藏高校章程概況，因此，文章選擇西藏大學作為研究對象，分析西藏高校章程實施現狀。

(一)章程宣傳不到位，師生、政府、社會對章程認知度不高

章程通過后，應廣泛宣傳以獲得更多的社會公認。西藏大學章程2015年6月獲批后，在網上未見有關宣傳報道，在學校師生中宣傳也延遲到2016年5月，章程通過一年之后，且章程未單獨成冊，重要性沒有得到凸顯。對章程認知度不高，直接影響各利益相關者對大學章程的認知和實施，真正的按章程辦事仍有很大差距。

(二)章程配套制度建設緩慢，極大影響章程實施效果

西藏大學章程中涉及一系列規章制度，如校長辦公會、學術委員會、教學科研機構黨政聯席會、受援與合作委員會議事規則，校務委員會、教授委員會、教育理事會規程等，這些規章制度并沒有及時制定并頒布。2016年12月，印發學術委員會章程，缺少學術委員會議事規則；2017年6月，制定委員會議事規則和校長辦公會議事規則，距西藏大學章程核準兩年之久。圍繞校內章程的規章制度未及時建設和修訂，大學章程實施沒有制度保障或偏離大學章程宗旨，不利于西藏高校依法治校和現代大學制度的構建。

(三)章程的法律權威得不到保障，行政治學色彩依然濃厚

大學章程具有軟法的性質，但并沒有國家強制力的保障，在執行過程中，存在很多違反章程的情況。如章程規定依法設立學術委員會，成員中“擔任學校及職能部門黨政領導職務的委員，不超過委員總人數的1/4”，在2016年成立的學術委員會中，有超一半的成員擔任學校及職能部門黨政領導職務，違背了學術委員會“遵循學術規律，尊重學術自由、學術平等”的主旨。

(四)章程實施內外部環境不理想，權力慣性掣肘章程實施

政府機關在依靠國家財政辦學的西藏高校中牢固掌握資源分配，擁有較高的話語權。高校在章程價值導向和章程實施的行政推力上明顯不足，既有制度安排固化，現存權力格局很難打破。高校師生在行政權膨脹的環境下，養成了對行政權力的依賴和盲從，話語權和影響力缺失，對章程制定和實施呈放縱狀態。因組織邊界存在，社會各方對高校章程了解程度不高，無法實施有效的監督與推動。

四、依章治校推進依法治校的路徑與對策

為推進大學章程的實施，確保依法治校的順利推進，要持續推進以大學章程實施為主線的高校現代治理體系建設，確保大學章程和依法治校的有效實施。

(一)加強宣傳，提高章程的認知度

大學章程的實施，離不開政府、高校、師生和社會等利益相關者對大學章程的認可、理解、信任和支持。要加大章程的宣傳和解讀，在學校網站設置專欄公布和解讀章程，在新聞和報刊中加大宣傳報道，促進政府、社會、師生對章程的了解，章程印制成冊做到學校師生人手一冊，組織專門的培訓和學習，為章程的實施創造廣泛的共識。

(二)完善章程配套制度建設，構建以章程為基礎的制度體系

大學章程是高校辦學的“母法”，需要有系統完備的“子法”與之相適應。為保障章程的實施，必須加快建設一批相互銜接、與章程相匹配的規章制度，形成以大學章程為核心，內容規范、適應外部法治環境、與內部實際管理狀況相匹配的系統、有效的高校內部治理制度體系。

(三)明確大學章程的法律地位，保障大學章程的法律權威

大學章程在高校辦學中具有“憲法”的性質，要明確大學章程是高校最重要的規范性文件，明確大學章程在高校辦學中的法律地位，在受國家教育法律和政策約束同時，其地位高于學校的其他規章制度，位于學校規章制度體系首位。高校要盡快制定大學章程的實施細則，進一步保障章程的法律地位，保障其法律權威。

(四)打破權力慣性，積極構建章程實施的內外部環境

政府和主管部門要充分尊重高校辦學自主權，嚴守權力邊界，為大學章程實施創造良好的外部條件。高校強化依章治校、依章辦事意識，為章程實施構建良好的內部環境。師生要增強主體意識，要充分參與到章程實施過程中，參與到高校的管理與監督中，與社會各方一起，監督章程實施，構建系統、全面的監督體系。

[1]朱家德(溫州大學法政學院；溫州大學高等教育研究所).大學章程實施比制定更重要[J].中國高教研究，2016(6)：65-69.

[2]孫霄兵(教育部政策法規司).推進大學章程實施提高高校治理水平[J].中國高等教育，2016(19)：5-7.

* 西藏大學2015年度專項研究任務：以依章治校推進西藏高校依法治校研究(項目編號：ZDZXYFZX1505)。

G647

A

2095-4379-(2017)34-0045-02

郭雙節(1982-)，河北保定人，社會學碩士，西藏大學政法學院，講師，主要從事民族社會學和文化社會學研究。