檢察機關開展公益訴訟工作調查與思考*
——以慶陽市試點工作為視角

張元珠 陳春芳 張春玲 劉 芳

慶陽市人民檢察院，甘肅 慶陽 745000

檢察機關開展公益訴訟工作調查與思考*
——以慶陽市試點工作為視角

張元珠 陳春芳 張春玲 劉 芳

慶陽市人民檢察院，甘肅 慶陽 745000

慶陽市檢察機關在公益訴訟試點中積極探索，勇于創新，積累了豐富經驗，取得了良好的實踐效果。但也遇到了諸如“公益”概念界定不清、適格主體范圍窄、證據規則不明確、提起訴訟層報程序繁復、判決執行方式不具體等問題。針對上述問題，本文擬從界定“公益”概念、擴大適格主體范圍、明確證據標準和舉證責任、規范訴訟程序、規制裁判執行不能等方面進行探討，以期對全面開展公益訴訟工作有所裨益。

公益訴訟；規范程序；證據適用

一、司法實踐

(一)線索摸排

線索摸排是公益訴訟工作的基石，探索階段，我們主要采取與上級院互通，與當地黨政部門互商，兩級院互聯的方法，共發現公益訴訟線索49件，其中民事4件，均為污染環境；行政45件，包括生態環境19件、資源保護6件、國有土地使用權出讓12件、國有資產保護8件。上述案件線索，檢察機關主動摸排19件，開展專項監督發現16件，辦理瀆職案件發現8件，通過新聞媒體、網絡平臺、報刊等發現3件，通過社會輿論發現2件，辦理民事行政申訴案件發現1件。

(二)訴前程序

公益訴訟訴前程序是指在提起行政公益訴訟前，人民檢察院應當先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責。檢察建議是檢察機關針對行政機關的違法行為提出的建議、意見，并要求其整改的法律文書。試點期間，我們共發出訴前檢察建議50件。以上檢察建議，相關行政機關書面回復并切實整改到位29件、僅僅書面回復但未實質性整改16件、既無書面回復又未整改4件。

(三)層報審批

層報審批制度是公益訴訟工作特有程序，必須嚴格執行。甘肅8個試點地區向高檢院層報審批案件9件，下放審批權限后，向省檢察院層報審批案件75件。其中省檢察院審批70件，高檢院審批6件。慶陽市兩級院層報省檢察院13件，批準13件，其中民事公益訴訟2件，行政公益訴訟11件。

(四)提起訴訟

對審批的13件案件提起了訴訟，其中行政公益訴訟11件，包括生態環境4件、資源保護3件、國有土地使用權出讓3件、國有資產保護1件。提起污染環境方面民事公益訴訟2件，被告為公民個人，采用傳統民事訴訟方式。但在趙某、何某環境污染一案中，因公安機關刑事立案，檢察機關未提起刑事附帶民事訴訟，而是直接提起了民事公益訴訟。

(五)判決及執行

提起訴訟的13件案件，目前法院已開庭審理10件。其中民事1件，開庭審理后法院判決正在層報審批中；行政9件，均當庭宣判，法院全部支持了檢察機關的訴訟請求。宣判案件中，被告均未提出上訴，公益訴訟人也未提出抗訴。判決生效后，有5被告已主動履職，執行了判決；有4被告未全面自動執行判決。對未執行的判決，檢察機關和法院目前均無跟進措施。

(六)訴訟分析

公益訴訟不同于普通民事訴訟，程序具有特殊性。一是管轄。提起的11件行政公益訴訟案件均由慶陽林區基層法院審理，1件民事公益訴訟案件由慶陽市中級人民法院審理，1件民事公益訴訟案件經甘肅省人民檢察院批準交由華池縣人民檢察院向慶陽市中級人民法院提起訴訟。二是出庭。已開庭審理的9件行政公益訴訟案件，均由辦理案件的基層院出庭應訴，1件民事公益訴訟案件由市檢察院出庭應訴。三是訴訟地位。檢察人員在庭審中是以“公益訴訟人”的身份參與整個庭審活動。四是庭前程序。與被告做好庭前溝通，消除被告思想上的抵觸情緒；與辦案法官做好庭前溝通，對提起訴訟案件的背景意義、案件證據等交換意見，初步達成共識。五是聽取律師意見。已開庭審理的9件行政公益訴訟案件，有8被告各委托1名律師參與訴訟，其中3名律師對檢察機關的部分訴訟請求及提供的部分證據提出異議，公益訴訟人依據案件事實、證據及相關法律規定分別作了明確答辯。

二、實踐效果

(一)提高了社會認知度

對提起公益訴訟案件13件，我們先后5次組織人大代表、政府相關部門領導和群眾旁聽庭審，擴大了公益訴訟影響力。試點工作先后被高檢院微信平臺、省級有關媒體宣傳報道21次。2017年2月28日，甘肅電視臺新聞聯播欄目以《慶陽：公益訴訟對行政違法行為“亮劍”》為題進行專題報道，提升了公眾認知度。

(二)促進了依法行政

兩級院共發出訴前檢察建議50件，整改到位29件。涉案的環保、水利、國土等部門負責人均表示：檢察機關提起公益訴訟為他們正確履職意義很大，許多問題他們多年想解決但就是推不動，通過公益訴訟既教育了他們，也引起了領導的重視，不僅使涉案事件得以有效糾正，也為今后工作起到了極大的推動作用。

(三)保障了公共利益

通過訴前建議和提起訴訟，共恢復、保護被毀壞林地等223.9畝；督促治理被污染水源地193.9平方公里，督促清理污染和非法占用河道53.6公里；督促關停、整治違法排放廢氣等污染物企業20家，促成清理違法堆放各類垃圾21處，為國家挽回直接經濟損失7548.9萬元，有效維護了社會公共利益。

三、存在問題

(一)公益訴訟中的“公益”概念界定不清

高檢院《關于開展檢察機關提起公益訴訟試點工作的通知》要求“要牢牢抓住公益這個核心，堅持從維護國家和社會公共利益出發推進試點工作，防止把不具有國家利益和公共利益屬性的案件以公益訴訟的方式進行保護”。但我們遇到的現實問題是，就公益訴訟中的“公益”，目前只有學理界定，沒有明確法律規定。

(二)檢察機關的訴訟地位值得商榷

在訴前程序中，檢察機關履行的是法律監督職責。訴訟中，檢察機關又以平等的“公益訴訟人”的身份參與庭審，承擔訴訟職責。檢察機關集監督職責與訴訟職責于一身，處于既當運動員又當裁判員的尷尬境地。

(三)適格主體范圍太窄、訴前程序效果差

試點實踐表明，符合條件的適格主體范圍過窄，數量少。況且即便有適格主體，他們也往往囿于能力、經費、人力等限制，基本上不愿意也不準備提起公益訴訟，社會組織真正愿意提出公益訴訟的也很少，故訴前程序耗時、耗力、效果差。

(四)線索發現碎片化

總體情況是，線索發現渠道單一，且《試點方案》要求：案件線索應是檢察機關在履行職責中發現的案件，這在一定程度上制約了檢察機關獲取案源的渠道。

(五)證據規則不明確

實踐中，參與訴訟的各方對《試點方案》中規定的“初步證據”認識有差異，尤其是被訴行政機關以檢察機關提供的證據不足進行抗辯時，檢察機關無法進行有效答辯。

(六)舉證責任承擔有分歧

因《試點方案》規定的所謂“初步證據”的不明確性，導致的結果實際是由檢察機關承擔了全部舉證責任。實踐中檢察機關承擔舉證責任面臨諸多問題：一是事過境遷，難以有效監測鑒定。二是檢察機關缺乏相關專業知識，即使委托鑒定，在審判環節依舊面臨鑒定意見的采信問題。三是鑒定費用高，檢察機關為此需要申請增加大筆辦案經費，實踐中存在困難。四是行政行為內涵豐富，種類眾多，在不同的案件類型中舉證的要求也不一樣。

(七)提起訴訟層報程序繁復

試點期間嚴格提起訴訟層報審批程序，是確保提起公益訴訟案件質量之所需，若公益訴訟工作全面推開仍然這樣要求，就會出現問題：一是浪費訴訟資源；二是不符合訴訟的一般規律，尤其是二審終審制。

(八)行政機關及其負責人厭訴抵觸情緒重

《行政訴訟法》第三條規定：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”實踐中大多被訴行政機關負責人對于出庭應訴有顧慮、不解和抵觸情緒。

(九)判決內容及執行方式不具體、執行的救濟措施及責任追究不清

一是法院在生效判決中對自動履行期限未做出具體要求。二是若被告不主動履行判決義務，是申請執行還是法院直接交付執行不明確。三是被告不履行判決義務，對被告行政機關負責人是否追責懲戒未規定，這些都使得公益訴訟的效果大打折扣。

四、理論思考

(一)界定公益訴訟中的“公益”概念

“公益”，顧名思義“公共利益”，而涉及公益訴訟中“公益”，目前沒有明確法律規定，故應從法律層面作出明確界定。

(二)規制檢察機關訴訟地位

一是平等的訴訟權。體現在提起訴訟和法庭審理中，檢察機關是平等的訴訟主體，享有與被告同等的訴訟權，處于平等訴訟地位。二是監督權。體現在訴前程序和判決執行程序。三是擁有上訴權而非抗訴權。在提起訴訟和法庭審理中，檢察機關是平等的訴訟主體，享有與被告同等的訴訟權，故其與被告同樣享有上訴權而不是居于監督者地位的抗訴權。

(三)擴大適格主體范圍

突破“由法律規定的機關或有關組織提起民事公益訴訟”中的適格主體規定，擴大適格主體范圍，規定所有公民、組織和機關，發現有損害社會公共利益的行為，都有權做為適格主體提起訴訟。檢察機關只有在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，方可做為救濟主體提起訴訟。

(四)線索收集制度化

參照反貪、反瀆工作中發現、收集案件線索的成熟做法，突破“檢察機關在履行職責中發現線索”規定，主動接受群眾舉報、反映，廣開案源渠道，使公益訴訟案件線索的受理、收集制度化。

(五)舉證責任倒置

檢察機關提起公益訴訟應當遵循“舉證責任倒置”規則，即應當由被訴的行政機關、組織或個人承擔舉證責任，由法院審查。

(六)證據標準具體化

一是提起訴訟的證據要弱化，即檢察機關提起訴訟證據達到認為有公益損害行為即可。二是判決的證據要嚴格，即對被訴行政機關、組織或個人提供的證據要嚴格審查，必須達到審判證據標準。

(七)案件受理及訴訟常態化

將公益訴訟與民事、行政、刑事訴訟同等地位對待，不再進行訴訟前的層報審批，做到公益訴訟常態化。法院對檢察機關提起的公益訴訟案件，應當確立有訴必審原則，保證公益訴訟工作全面順利進行。

(八)豁免訴訟費用

檢察機關提起公益訴訟，是為了加強對國家和社會公共利益的保護，故應豁免訴訟費用，而不是免繳訴訟費用。至于判決后是否可以向被訴單位收取訴訟費，尚待商榷。

(九)規制裁判的確定性及裁判執行不能的救濟措施

公益訴訟判決應有明確的執行期限和執行方式。對于不主動、不全面履行判決的情況，應當由被訴行政機關的主管部門對被訴行政機關負責人進行必要的問責，法院也應當對被訴行政機關負責人采取必要的措施，將個案的警示作用發揮到最大化，將判決的效果發揮到最大化，將公益訴訟的效果發揮到最大化。

(十)規制公益訴訟目的

檢察機關之所以提起公益訴訟，其目的主要是為了督促行政機關更好地履行行政管理職能，推動侵害公益問題的解決。這不僅是檢察機關提起公益訴訟工作的重要內容，也是公益訴訟制度價值的體現。因此，不能將提起訴訟了多少案件作為考核指標，應以履職為主，將訴訟作為一種救濟手段。

[1]白彥.檢察機關提起公益訴訟的現實困境與對策研究[J].法學雜志，2016，37(3)：98-104.

[2]劉東斌，王凱.檢察機關提起公益訴訟制度初探[J].中國檢察官，2015(15)：72-74.

* 2017年甘肅省人民檢察院檢察理論研究立項課題。

D925.1

A

2095-4379-(2017)34-0030-02

張元珠(1965-)，男，漢族，甘肅環縣人，法律碩士，慶陽市人民檢察院，副檢察長，甘肅省檢察業務專家，四級高級檢察官。